“十二五”时期我国流通政策的新亮点和理论突破

2016-03-31洪涛程敏

商业经济研究 2016年5期

洪涛++程敏

内容摘要：“十二五”期间，中共中央、国务院、商务部等部门出台大量政策，实现了几次对流通产业认识的突破与创新，并设计了具体规划方案。政策往往体现出理论的发展与创新，对国家政策的梳理与总结，可以从宏观角度窥见流通产业理论的总体发展与突破，同时这种基于政策角度的产业研究方法也实现了方法上的创新。本文论述了流通政策的新亮点和理论突破，如流通体系及流通产业、农产品流通体系、电子商务、涉农电商、物流配送、消费及其生活性服务业、绿色流通发展、“供给侧”改革等政策的亮点和理论突破。

关键词：流通产业改革政策理论突破

改革开放以来，我国流通实践推动流通理论的创新与发展，许多研究成果直接表现为中共中央、国务院、商务部等部门的政策，在“十二五”即将过去，“十三五”新时期已经来临的时候，通过总结相应的政策，认真总结理论创新，可进一步推动我国流通产业的发展和流通体制深化改革。

流通体系及流通产业政策

（一）流通地位和作用新认识：流通先导性和基础性、新引擎

随着我国经济的发展、经济体制改革的深入和对外进一步开放，我国理论界对流通的认识逐渐突破了以往惯有的思维，经历了从“无流通论”到“流通论”（1992年后我国学术界对流通的理解进一步地深入，扩展了流通的范围，提出了“大商业、大流通、大市场”的概念，其中“大流通”包括商流、物流、信息流，以及与之相适应的资金流、消费流等），到流通产业论，进而到“流通先导论”与“流通基础产业论”，逐步提出把流通业从末端产业转向先导产业和基础产业。而实践中，虽然相关部门出台了一些文件，在 “十一五”规划中开始提到流通产业的重要地位，2009年又将物流业列入了国家重点扶持的十大振兴产业，但流通产业地位真正得到确立与提升是在“十二五”期间。

2012年，在国务院发布的《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》文件中第一次在国家文件中将流通产业作为国民经济的基础性和先导性产业提出，终于确立了流通产业的重要地位。在2014年，国务院《关于促进内贸流通健康发展的若干意见》认为“流通产业的基础性和先导性作用不断增强”。

在经济新常态下，消费将对经济发展起到引领作用，流通产业对于促进消费具有不可替代的重要作用，成为今后经济发展的“新引擎”，2015年国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》也明确提出要使内贸流通成为经济转型发展的新引擎，实现了对流通业认识的新突破。

（二）流通体系和制度改革：深化流通体制改革和加强流通产业发展

改革开放以来，我国旧有流通体制被打破，经历了长期深入的市场化改革后，新的流通体制正在不断完善，但我国流通产业发展仍然存在诸多阻碍，尤其是“重生产、轻流通”、 “重外贸、轻内贸”观念，严重阻碍了我国流通产业的发展，流通体系与制度改革迫在眉睫。2012年国务院及时出台了《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》，明确了改革发展的目标和任务，并提出要开展现代流通综合试点。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，进一步将国内贸易流通体制改革提升至国家战略层面。2014年11月国务院发布的《关于促进内贸流通健康发展的若干意见》提出了针对内贸体制成本迄今改革力度最大的一系列的重磅举措。一系列文件的出台体现了观念上的重大转变，2015年国务院又发布了《关于同意在上海等9个城市开展国内贸易流通体制改革发展综合试点的复函》和《国内贸易流通体制改革发展综合试点方案》等文件，提到要制定流通体制改革试点方案，2015年末商务部与中央编办联合印发《商务综合行政执法体制改革试点工作的指导意见》（商秩发[2015]499号），试点范围涵盖报废汽车回收拆解、拍卖、典当、商业特许经营、零售商供应商公平交易、单用途商业预付卡等领域，试点城市包括北京等10个城市。

（三）流通网络体系建设：全国流通网络规划

许多学者都指出，阻碍我国流通产业发展的重要障碍之一就是全国市场不统一，流通网络不完善，需要打破区域间壁垒，破除流通环节间体制性成本。针对这一问题，《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》中指出要消除地区封锁和行业垄断，研究制定全国流通节点城市布局规划，形成全国统一市场。基于此，并结合国家区域发展总体战略及“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带战略等战略部署，2015年商务部等10部门联合印发了《全国流通节点城市布局规划（2015-2020年）》，提出加快构建“3纵5横”全国骨干流通网络，明确和提升流通节点城市功能（37个国家级流通节点，66个区域级流通节点），完成九大重点任务，更好发挥流通产业的基础性和先导性作用。

农产品流通体系政策

（一）农产品网络布局政策

“三农”问题一直以来在我国处于“重中之重”的地位，从2004年起，国家一号文件连续12年“锁定”三农主题。但长期以来，我国农产品市场分割和体制性弊端严重阻碍了农产品的顺畅流通，影响了农业现代化与人民生活。如何合理布局农产品流通网络成为亟待破解的新课题。鉴于此，2014年中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（2014年中央一号文件）中提出坚决破除体制机制弊端。在如何建立网络体系的问题上，则提出以大型农产品批发市场为骨干，发挥供销社的作用，建立全国性农产品市场流通网络，并提出建设农产品现代流通综合示范区。2015年10部门联合发布的《全国农产品市场体系发展规划》，首次提出规划形成“八大骨干市场集群和100个左右全国骨干农产品批发市场”，依托市场集群，形成“三纵三横”的全国农产品流通骨干网络。

（二）公益性农产品市场政策

农产品批发市场是农产品流通的重要桥梁和纽带，是一项重要民生工程，传统批发市场缺乏统一管理与全国性规划，使其在发展过程中愈加凸显市场化与公益性矛盾，如农产品价格波动、食品安全等，亟需政府进行统一规划，建设公益性农产品批发市场。理论界对于建立公益性批发市场的讨论由来已久。“十二五”规划中第一次提出要建设公益性农产品批发市场，为此，国务院先后颁布的《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》等一系列相关文件中均提出要支持建设和改造一批具有公益性质的农产品批发市场。2012年中央一号文件已决定开展试点工作。2015年出台的《全国流通节点城市布局规划（2015-2020）》提出通过试点，探索建立流通基础设施发展的模式，为公益性农产品批发市场提供多种形式保障机制，并严格监督管理。但具体采用哪种形式还未明确，为此商务部办公厅《关于建立百家百亿市场联系制度的通知》确定了通过建立“百家百亿市场联系制度”以了解市场动态、加强市场监管。

电子商务政策

经过20多年的发展，“十二五”期间，电子商务正在由成长期向发展期过渡，近年来，我国颁布了大量的电子商务政策，归纳起来主要是促进、监管、长期发展的政策，在电子商务由成长期向发展期过渡时期，促进与监管相结合，以促进为主，同时促进电商长期发展政策较少、相对滞后，这将是未来政策制定的重点。

（一）促进发展政策

自2005年我国第一个针对电子商务发展的政策性文件—《国务院办公厅关于加快电子商务发展的若干意见》颁布以来，国家相继发布了一系列相关文件，尤其是“十二五”期间，政策发布密集度之高是前所未有的，显示了国家对电子商务发展的重视。2014年《关于促进内贸流通健康发展的若干意见》正式将发展电子商务作为国家的一项长期政策。2015年，国务院印发的《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》发出了破除机制体制的障碍、促进电子商务发展的最强音，并提出要掌握电子商务标准制定权，提高其国际竞争力。

鉴于电子商务对推动其他产业特别是传统产业转型升级的重要作用，2014年李克强总理提出了“互联网+”这一创新概念，掀起了电子商务与其他产业融合发展的研究高潮。商务部办公厅印发《2015年电子商务工作要点的通知》具体布置了推动电子商务在各领域、各行业的应用工作。国务院连续出台了《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《“互联网+流通”行动计划》等文件，推动互联网从消费领域扩展至生产、服务领域，推动产业转型升级。

（二）加强监管政策

为了加强网络零售、大宗商品电子交易等电子商务规范有序发展，国家出台并颁布了一系列政策法规，如国务院《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》（国发〔2011〕38号）；国务院办公厅《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》（国办发〔2012〕37号）；商务部、中国人民银行、证券监督管理委员会《商品现货市场交易特别规定（试行）》（2013第3号）；国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》（2015）；国家工商行政管理总局《网络交易管理办法》（2014）；商务部《无店铺零售业经营管理办法》（2015）、《禁止价格欺诈行为的规定》等具有针对性的规定与政策。一方面国家不断完善实体经济法律，如《消费者权益保护法》等，另一方面加快《电子商务法》制订工作，预计2016年上半年出台（国务院《关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见》）。国家不断创新监管方法，国务院办公厅《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》明确运用大数据加强对市场主体服务和监管，显示国家政策制定的创新性思维，工商部门加强“以网管网”。

（三）长期发展政策

电子商务的发展凸显出我国在信用体系建设上的不足，要实现电子商务长期、健康、可持续发展，信用体系建设问题是重中之重。根据《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出的“加快社会信用体系建设”的总体要求，国务院制定了《社会信用体系建设规划纲要（2014-2020年）》，这是我国首部国家级社会信用体系建设专项规划，具有划时代的意义。

当前，我国经济发展进入新常态，新常态要求产业转型升级，国家提出要实施创新驱动发展战略，打造经济增长新引擎。为适应这一新形势、新要求，国务院针对电子商务发展出台了《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》，这是2005年以来又一部针对电子商务发展的文件，文件提出通过破除体制阻碍，保障电子商务发展。

（四）线上与线下融合发展政策

“十二五”期间，“O2O”成为网络经济与实体经济融合的趋势，这种线上线下融合的模式渗透到旅游、订餐、打车等商贸流通和生活服务的方方面面。面对新问题，国家及时出台了相关应对政策。国务院《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》和《关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见》等文件中均提出要推动线上线下的交易形式。2015年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于推进线上线下互动加快商贸流通创新发展转型升级的意见》和《同意9城市开展国内贸易流通体制改革发展综合试点》中进一步提出了具体的规划。这一举措对促进商业模式创新具有重要意义，体现了政策对社会热点的反应速度及时性。

涉农电子商务政策

农村是电子商务薄弱环节，同时也预示着农村市场的前景十分广阔，各相关部门发布的大量文件中都提到了农村电子商务问题，使农村电子商务成为“十二五”期间的亮点。

（一）农村电商体系目标

在国务院颁布《关于促进农村电子商务加快发展的指导意见》中，提出了“到2020年，初步建成统一开放、竞争有序、诚信守法、安全可靠、绿色环保的农村电子商务市场体系”的目标。但目前的农村电子商务混乱状况离这些目标差距甚远。

（二）农产品电商

食品安全问题一直是理论与实际工作的重点，但至今仍缺乏有效的解决机制，从政策上看，主要有两个解决方向：一个是建立责任追究制，《2014年中央一号文件》最大的亮点就是突出强调了食品安全的责任追究，将之纳入地方政府考核，文件将国家粮食安全新战略上升到了基本国策。另一个是建立农产品流通追溯体系，《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》提出建设农产品流通追溯体系，而《2015年中央一号文件》则进一步要求建立“全程可追溯、互联共享的农产品质量和食品安全信息平台”。

2014年以来，一个显著的变化是国家各涉及农业的文件中均不同程度的提到了农产品电子商务问题，《推进农业电子商务发展行动计划》中首次提出完善农产品电子商务线上线下对接，建立农产品网络集货平台并实现其平台对接功能，重点支持“三品一标”产品网络推销，建立农产品网络信用。因此要充分利用信息技术手段对农产品网络销售进行监控与管理。

（三）农业电子商务

农业现代化建设是我国重点课题，如何用电子商务这种现代化手段推动农业现代化成为关键。《2015年中央一号文件》正式提出要积极发展农村电子商务，其后，各部门均发文重申要加强互联网与农业相融合。为贯彻文件精神，针对我国农业电子商务仍处于初级阶段现状，农业部、国家发改委和商务部印发了《推进农业电子商务发展行动计划》，财政部、商务部并印发了《关于开展2015年电商进农村综合示范工作的通知》，突出线上线下融合发展，确定以中央财政重点支持200个县域试点工作，其中近半为贫困县，而在2014-2015年进行电商进农村试点的县达到256个。这标志着农业电子商务正式进入实践阶段，也提供了电商扶贫的新思路。

另外，《2015年中央一号文件》还突出了几个新的发展方向：一是农业生产资料电商；二是农村日用品电商；三是居民生活服务电商；四是农村再生资源电商。为实现绿色可持续发展政策，国务院发布的《关于印发物流业发展中长期规划（2014-2020年）通知》与中共中央、国务院发布《关于加快推进生态文明建设的意见》中将加快建立农作物秸秆等农村再生资源回收物流体系作为重点工程。

（四）农村日用品电子商务

我国广大农村消费潜力巨大，引来各大电商抢占这一市场，如京东“大篷车”，阿里“千县万村”计划等，“淘宝村”模式兴起也引起各界关注。但该领域存在的大量问题，如过度竞争、监管不利等也颇受关注。针对这些问题，《推进农业电子商务发展行动计划》等文件指出要“培育农业电子商务市场主体，推动形成各类市场主体竞相发展农业电子商务的新格局”。在具体解决方案上，突出发挥供销合作社作用，加快供销社改革，建立全国供销社电子商务平台—“供销E家”，以完善农村电商网络。

物流配送政策

（一）总体物流

经济放缓压力迫使经济增长方式转型，扩大消费促进经济增长成为学者们的重大战略课题，而物流对降低成本、扩大消费具有重要作用，我国“十一五”规划已提出要大力发展物流业。但长期以来，我国对物流产业不够重视，物流产业地位未得到确立，阻碍了物流对降低成本、促进经济发展作用的发挥。国务院《关于印发物流业发展中长期规划（2014-2020年）的通知》第一次将物流产业确立为支撑国民经济发展的“基础性、战略性产业”，提升了物流产业的地位，文件着力解决制约物流业发展的关键问题，并为现代物流产业的发展确立了中长期战略目标，为“新常态”下我国物流业发展明确了方向。

（二）配送及公共配送

如何提高物流配送的效率是物流业面临的关键问题，《关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见》中提出应用现代信息技术，发展物流配送中心，提高配送率。根据这一指导意见，随后的一系列相关文件中都提到了物流配送的具体方案，特别是在《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中提出的“互联网+”高效物流模式。根据文件精神，全国各地要加强大型物流配送中心建设，特别是发挥供销合作社作用，形成全国统一配送网络，畅通农产品进城和工业品下乡的双向流通渠道，解决两个主要问题，即最后与最前一公里的问题。

为应对最后一公里问题，文件指出要加强物流配送终端建设，出台快递业国家标准，试点多种形式的产品配送模式。产地市场是产品流通的最前一公里，特别是农产品，但传统的交易模式使最前一公里矛盾凸显，农业部印发了《全国农产品产地市场发展纲要》，要求加快建立直接服务农户营销的产地市场，形成联结产地到消费终端的农产品市场与信息网络。

（三）促进快递业健康发展

2015年我国快递业年业务量首次突破200亿件大关，继续稳居世界第一，2015年我国快递业务量达到206.7亿件，实现同比增长47.9%。为了促进我国快递业可持续发展，国务院《关于促进快递业发展的若干意见》，提出做好大数据应用，打通“天网”、“地网”、“仓网”并构建“三网合一”的服务平台，提供综合性的、高效优质的服务。提出“三向（快递“向下、向西、向外”构建完善服务网络）三上（上车、上船、上飞机）”整合资源拓宽市场。

消费及其生活性服务业政策

（一）促进消费发展政策

我国理论上一直存在“轻需求、重供给”的思想，随着工业化城镇化加速发展，产业结构也随之不断优化，消费在推动经济增长过程中的作用不断加强，促进消费升级成为现阶段拉动经济增长的重要推手，加之对应我国大众创业、万众创新兴起的需要，对消费需求的认识正不断提升。党的十八届五中全会提出“经济发展新常态下充分发挥新消费引领作用”的重大举措，为贯彻落实会议精神，国家发展和改革委《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》中明确指出不论是从经济发展规律还是从发展实践看，都有必要更多依靠新消费升级引领经济发展和产业升级，带动新投资、新供给，形成经济发展新动力。

（二）促进生活服务业发展政策

民生问题一直是学者和政府关注的重要问题，近年来，随着我国经济的发展，要求产业结构优化升级，服务业在经济中的比重不断增长是产业结构发展的基本规律，在收入水平较高的经济阶段，满足人们更高生活质量要求的生活服务业将成为推动消费升级的重要动力。2015年是“十二五”收官之年，国家各相关部门顺应经济发展规律和消费升级的生活服务需求，及时颁布了《关于加快发展生活性服务业促进消费结构升级的指导意见》，这是我国“推动生活性服务业发展的第一个全面、系统的政策性文件”，明确了今后发展的重点领域与方式。

绿色流通发展政策

（一）绿色流通

“十二五”期间，国家加强了生态文明建设的力度，体现在流通产业方面就是推出了“绿色流通”的概念，有关部门出台了一系列文件，旨在推动绿色流通。尤其是商务部发布的《关于大力发展绿色流通的指导意见》真正确定了“绿色流通”的概念，为今后流通领域的绿色发展思路与具体工作奠定了基础。

（二）低碳、节能、环保政策

中共中央颁布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，并在原有“四化”的基础上增加了“绿色化”的内容，同时形成了“经济、政治、文化、社会、生态”五大建设任务。生态文明建设要求流通产业加强节能减排工作，打造低碳、节能、环保的绿色流通。实际上，在此之前相关部门发布《关于组织开展低碳节能绿色流通行动的通知》、《大力发展绿色流通的指导意见》、《环境保护部工业和信息化部关于印发〈企业绿色采购指南（试行）〉的通知》等一系列文件，要求在流通领域开展低碳节能绿色流通行动，打造绿色供应链，建设再生资源回收体系，并做了具体部署。

供给侧改革政策

“十二五”是政策频出、不断调整的时期，针对我国当前存在的每年一万亿元在国外消费的现象，以及大量的产能过剩、大量的库存等现象，中共中央和国务院提出了“供给侧改革”的思路。“2016年及今后一个时期，要在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革”（习近平，2015）。这标志着我国深化改革的重点从“注重需求侧管理”向注重“供给侧管理”的又一重大转变（见图1）。供给侧结构性改革主要集中在“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”五大任务上，旨在通过调节供给侧结构性，提供有效供给，适应需求结构转变，实现供给与需求之间的匹配。并将2016年确立为推进结构性改革的攻坚之年。

2016年我国进入“十三五”时期，我国商品流通仍然分割为商贸流通、农村流通、粮食流通、医药（品）流通、食盐烟草石油流通、农产品流通等，分属于10多个不同的政府职能部门管理，相应的政出多门通过10多个部门联合颁发文件等形式，以及联席会议的形式实现。十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，在流通领域落实还面临着很多的问题，在流通理论研究、大学本科贸易经济专业教学研究、研究生学科流通产业研究方面，滞后于我国流通实践的发展，由商贸流通向全品类商品流通研究的跨越是我国商学研究人员面临的重要任务。

参考文献：

1.国务院.关于深化流通体制改革加快流通产业发展的意见[S].国发[2012]39号

2.国务院办公厅.关于促进内贸流通健康发展的若干意见[S].国办发[2014]51号

3.国务院.关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见.国发[2015]49号

4.商务部等10部门.全国流通节点城市布局规划（2015-2020年）[Z].2015-5-25

5.中共中央、国务院.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见[Z].2014年中央一号文件

6.商务部办公厅.关于建立百家百亿市场联系制度的通知[Z].商办建函[2015]152号

7.国务院.关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的意见[Z].国发[2015]24号

8.商务部办公厅.2015年电子商务工作要点的通知[Z].商办电函[2015]116号

9.国务院.关于积极推进“互联网+”行动的指导意见[Z].国发[2015]40号

10.商务部办公厅.“互联网+流通”行动计划的通知[Z].2015-5-15

11.国务院.关于推进国内贸易流通现代化建设法治化营商环境的意见[Z].2015-08-28