规范和强化洞庭湖区渔政执法管理工作的探讨

文/柳富荣　柳锴



规范和强化洞庭湖区渔政执法管理工作的探讨

文/柳富荣柳锴

国务院批复洞庭湖生态经济区建设规划，为湖南省洞庭湖区经济社会发展提供了极好的平台和机遇。渔业作为洞庭湖生态经济区建设的重要产业，要实现快速、健康和持续发展，依赖有效的渔业治理体系和治理能力提供保障，因而规范和强化洞庭湖区渔政执法管理工作至关重要。

一、洞庭湖渔业资源现状

洞庭湖是我国第二大淡水湖泊，当城陵矶水位33.5m时，面积为2625万㎞2，分东、南、西三个湖泊群，东洞庭湖以湖南岳阳属地为主，南洞庭湖以湖南益阳、沅江属地为主，西洞庭湖以湖南常德属地为主。洞庭湖生物种群组成：①鱼类。现有鱼类117种，分别隶属12目，23科。分属三种生态类型：江河半洄游性、江海洄游性和湖泊定居性。近年来，过去盛产的蒙古红鱼白、光泽黄颡鱼、鲚鱼等品种已近消亡，银鱼、鳗鱼、胭脂鱼、鲥鱼等名贵经济鱼类越来越少。②其它水生动物。记录有两栖类6科12种，爬行类2科5种。目前一些珍稀水生动物如江豚、白鳍豚、水獭、龟、鳖、大鲵等很少见到，有的濒临绝迹。③水生植物。记录有131种，分属40科，75属。④鸟类。已记录到338种。

目前，洞庭湖渔业资源已经严重衰退和物种濒危。生命周期长的种类被生命周期短的种类取代；传统大中型鱼类种类被庞杂的小型种类取代；优质经济种类被低值种类取代；当地优质优势种被淘汰，劣质劣势种逐步占据主导地位，国家重点保护品种处于濒危或灭绝。

二、洞庭湖区渔政管理面临的突出问题

（一）现行体制方面

“统一领导、分级管理”模式，因洞庭湖渔业资源共有性、公用性、洄游性的特点 ，与当前渔政执法的地方性的矛盾日益突出。各地渔业行政主管部门及其所属的渔政监督管理机构，人事任免、财政支出等，全部靠地方政府，因此直接听命于地方政府的领导和指挥。有的地方渔政机构把行政区划内的渔业水域和渔业资源视为己有，难免造成跨县、市作业渔民间因渔场纠纷而发生冲突。渔政机构上、下级之间的“统一”过于薄弱，在渔船发展、渔场安排等涉及到地方利益问题时，地方保护主义时有发生，有些法律、法规、规章难以落实。

（二）职能配置方面

当前，洞庭湖区渔港监督和渔船检验的职能一般在地级渔政机构，因县级渔政机构职能不全，存在明显弊端：①程序复杂。如沅江市有专副业渔民近2万人、劳力9620人、渔船3600艘、总功率14025千瓦、已具规模的渔港7个。渔民为了一艘渔船，要通过益阳市（地级）渔政机构办理相关手续，环节多、费用高、成本大，增加了渔民负担。②管理失控。由于县级渔政机构职能单一，在涉及渔业管理的一些基础性和深层次问题上必然缺乏大局观，容易视一些“三无”渔船而不见，造成洞庭湖渔船盲目增长和捕捞强度过度膨胀。③工作低效。港监和船检职能不在县一级，县级渔政机构的职能被弱化，导致管理资源浪费、管理力量分散和管理效率降低。

（三）管理经费方面

洞庭湖区的渔政机构虽基本上是事业单位，但并非按公务员或参公单位对待。如沅江市渔政监督管理站有5个中队，120人，其中退休人员22人，在职98人，市政府虽将该站纳入参公事业单位，但仅定编50人给予差额拨款，其余经费仍靠部分罚款支撑。洞庭湖区的渔政机构普遍存在管理经费严重不足的问题，使得相当一部分机构以收费养政、靠罚款生存、执法经费得不到保障，影响了渔业执法的公正和效能，制约了渔业执法人员素质的提高。

（四）部门协作方面

目前，水生生物的管理“太过复杂”。就洞庭湖的管理而言，涉及防洪、湖洲、发电、生态、航运、渔业等，各个归口管理又分属水利、林业、电网、环保、交通、农（渔）业等部门，形成多头管理，易引发部门利益之争和行政执法中的矛盾。

三、规范和强化洞庭湖区渔政执法管理工作的对策建议

（一）创新管理体系，强化统一领导

规范从省到县的渔政机构设置，建议省级机构为“湖南省渔政执法总队”，同时加挂“湖南省渔监局”、“湖南省渔船检验局”两块牌子；市（地）级机构为“湖南省XXX市渔政执法支队”；县（市）级机构为“湖南省XXX县渔政执法大队”。依据法定“统一领导、分级管理”原则，地方政府渔业行政主管部门应当转变职能，对所属渔政机构由行政管理转为综合协调，由注重地方领导转为注重上级渔政机构业务指导，突出上级对下级渔政执法管理的统一领导地位。洞庭湖作为内陆跨行政区域水域，按照《渔业法》第七条规定可协商管理或上一级管理，可考虑洞庭湖区市、县渔政机构隶属于省渔政执法总队直接垂管，人、财、物统一调配管理。总队加强对洞庭湖渔业执法和洞庭湖区市支队、县大队工作的统一领导与常态化管理，由以往的“统一”薄弱转为强化。各级渔政人员纳入公务员管理，经费列入财政全额预算，消除渔政机构为经费拮据而产生“创收”执法、吃“杂粮”执法等弊端，构建由上至下严格统一领导、高效运行的渔政执法管理体系。

（二）加快改革步伐，整合执法职能

以行政事业单位机构改革为契机，加快推进渔业执法机构及其职能合并，把渔政、渔港监督、渔船检验、养殖执法（包括水产苗种、渔药、饲料等养殖投入品）和渔业生产安全及水产品质量安全执法等渔业方面的行政执法职能归拢集中到省、市、县渔政执法机构。通过渔业执法相关机构职能合并，整合为统一的渔政执法主体，变分头管理为一个部门管理和掌握，以避免部门间的管理矛盾和互不负责及责任推诿，真正形成执法合力，实现统一综合执法。

（三）健全协同机制，推进部门联动

洞庭湖水生生物保护，渔政部门与涉渔部门的行政执法关系密切，需要有一个权威性、常设性、长效性的组织实施调控。建议分别成立省、市、县部门联动领导机构，依次由分管副省长、副市长、副县长任组长，组成有公安、环保、安监、海事、林业、水利、工商、电力、交通、航运、农（渔）业、工信等部门负责人参加的部门联动领导小组，领导小组下设办公室，分别由省渔政执法总队、市支队、县大队的队长兼任各级领导小组办公室主任，负责上下衔接、左右联系、工作协调和联合执法。各级领导小组制定部门联动工作细则，细则主要包括实施方案、协调机制、运行机制和保障措施等，并将领导小组内部、涉渔行政执法部门相互配合的职责细化、量化，签订责任状，实行严格考评考核，纳入单位和个人绩效评比内容，推进涉渔部门行政执法融合联动。

（四）突出养护整治，加强综合监管

坚持渔业资源在保护中利用、在利用中保护的原则，强化综合管理。

加强渔业资源养护。严格组织实施长江流域春季禁渔期制度，根据江湖水位变化对洞庭湖“三场”蓄禁区位置、范围和蓄禁时间进行合理调整与重点保护。建设洞庭湖江豚、鲥鱼、鲚鱼等珍稀濒危水生动物和鳜鱼、银鱼、“四大家鱼”等国家级、省级自然保护区，颁布新的湖南省保护水产种类名录和渔业捕捞标准，确定捕捞业次类型和规格、作业场所和时间，明确渔获物的幼鱼比例。加强增殖放流的通盘考虑、合理布局和严密管理，选择洞庭湖及湘、资、沅、澧四水适宜地点建立水生生物增殖站并加强管理。

加强非法捕捞整治。由省渔政执法总队统一组织领导，与各市支队和县大队一道坚决取缔洞庭湖中泥围子、地笼网、迷魂阵、布围子、电毒炸鱼等有害和违法作业方式，清除矮围、网围等违规捕捞和养殖生产，强力打击涉渔“三无”船舶从事捕捞作业，持之以恒抓好“绝户网”清理整治。保持与公安、交通、工商等部门和周边渔政执法机构密切配合，加强对港口、渔船集中点和边界水域的执法检查，形成合力。实行渔船管理和证书“三证合一”，控制捕捞强度。监督按照规定的渔网具网目进行捕捞，对网目尺寸不符合标准的督促限期整改，形成对使用违规渔具、非法捕捞的高压态势。

加强生态环境保护。协助地方政府制定系统的综合治污措施和采砂监管办法，落实节能减排责任，保证工业废水达标排放，限制洞庭湖挖砂船的规模和采砂量。做好渔业水域环境监测工作，按照《水污染防治法》的有关规定充分行使渔业水域污染事故调查处理权，完善渔业水域污染事故查处机制。建立健全涉渔工程建设补偿、渔业资源有偿使用等制度。积极与血防和湖洲主管部门协商配合，合理规划和安排血防天螺、湖洲芦苇施药治虫，减少对渔业资源的损害。

加强渔业安全监督。深入开展渔港、渔船、捕捞和养殖等领域安全生产检查检测，坚持预防与应急并重、常态与非常态结合，健全完善渔业安全长效机制，强化安全保障。建立完善生产经营者首负责任制和质量安全责任追究制，监督渔业企业和养殖户在养殖、加工、销售等整个渔业生产经营过程中严格按照相关标准和技术规程进行操作，建立规范化的健康养殖秩序，强化水产品质量安全执法管理，确保“餐桌上的安全”。

（五）完善相关制度，规范行政行为

完善作风建设和队伍建设制度，切实端正和改进政风行风，坚持依宪执法，依法行政，做到法定职责必须为，法无授权不可为。完善统一规范的执法人员执法资格管理制度、在岗培训制度以及执法责任制、民主公开的执法评议考核制，增强整体素质和管理能力。完善工作考核制度，由省主管部门统一制定“湖南省渔政执法管理工作考核办法”，内容包括组织领导、机构建设、执法装备与办公设施、制度建设、人员学习培训、渔业法治工作、执法文书管理、执法信息化建设、信息报送、执法监督等，进行年度综合考评考核，奖优罚劣，强化各级渔政机构和人员的责任意识、竞争意识，提升执法水平。完善廉洁自律和监督、制约制度，严格执行《渔业行政执法六条禁令》，确保渔政工作依法展开，在阳光下运行，做到严格、规范、公正、文明执法。完善服务机制，始终把服务渔业经济发展、服务地方经济发展、服务渔民群众作为渔政执法工作的出发点、落脚点，切实抓好常规渔政管理和整个渔业方面综合行政执法，加大工作力度，保障和推进洞庭湖区现代渔业发展。

（六）加大普法宣传，优化法治环境

认真贯彻党的十八届四中全会精神，利用各种方式，采取各种形式，对渔民进行渔业法律及相关法规的宣传教育，既要有正面的宣传引导，还要通过案例进行警示教育，增强渔民对法律的敬畏和信仰，使渔民遵法捕捞、安全生产，形成良好的法治环境。另一方面，提高渔民对资源环境保护和生态文明建设的认识，纠正“水是流的，鱼是游的，我不捕他捕，本地不捕外地捕”的错误观念，自觉珍惜渔业资源，为子孙后代留出生存空间，增强渔民自觉守法、主动护渔的意识，为推进洞庭湖区渔政执法管理工作营造良好氛围。

作者单位：湖南省沅江市畜牧水产局