城市化进程中对危房改造的责任追究透析

2016-03-30陈毅

天津行政学院学报 2016年2期

陈毅

摘要：探寻针对浙江奉化塌楼事件的责任追究路径可对类似的危房整治行动提供一些借鉴。城市化进程中的危房事件由多种原因造成，主要原因是非人的城市化、政府监管缺失、建筑承包方缺乏资质和躲避责任、居民野蛮装修和过于依赖政府、市场运转和社区管理制度不完善等。就城市化危房改造中的责任追究而言，政府应对其负历史责任并从中吸取教训，完善对自身的责任追究和倒查机制，理顺建筑主体的行业规范，做好对相关居民的补偿和动员工作，进一步推进和完善社会救济制度。

关键词：奉化塌楼事件；危房改造；责任追究与分担

中图分类号：F062.1文献标识码：A文章编号：1008-7168（2016）02-0055-07

一、引言：事件梗概与问题聚焦

2014年4月4日，浙江省奉化市锦屏街道居敬小区仅仅建成20年的单元楼就发生坍塌，造成1死6伤的悲剧，这一事件引发全国关注，有不少人宣称中国建筑进入“集体报复期”。类似的“楼歪歪”、“楼脆脆”、“楼裂裂”等塌楼事件常见诸报端，之所以浙江奉化塌楼事件能成为拐点事件，笔者认为有如下几个原因。第一，曾经的“样板工程”仅20年就坍塌引人深思。这么短命的房子当初怎么被评为样板工程的问题被推向舆论的风口浪尖，腐败与责任追究问题首当其冲。第二，死亡和受伤的人员成为媒体的焦点。作为弱势群体代表的八十多岁老人在事件中丧生令人心痛，女大学生在事件中被截肢令人惋惜，工作人员何高波的自杀对事件也起到推波助澜的作用，产生叠加效应，使新闻舆论不断发酵。第三，在五年内同一街区竟然发生两起塌楼事件，那为什么不能吸取教训？为什么不能在事前排查和咎责阶段把损失降到最低呢？如何把事后补救措施与责任倒查追究制度结合起来？这引发对政府在危房整改中行为的大反思。第四，因历史原因难以找到施工方、监测方责任人，引发如何落实责任的思考。这些因素叠加使奉化塌楼事件已经不是个案，对于它的处理结果会对全国各地类似事件的应对具有借鉴意义，尤其放在城镇化加速的当今语境下反思，更具时代意义。

二、城市危房改造中责任追究的内在逻辑

（一）目前对于城市危房改造中责任追究的研究视角

第一，从公共服务供给和对弱势群体保护的视角看，认为危房改造政府责无旁贷。哪怕是在不少的西方学者那里，尽管认为住房应该主要由市场来配置，但也认为住房属于政府不能忽视的公共服务对象。正如布莱克·莫尔指出：“虽然市场在住房分配中起到关键性的作用，是满足人们住房需要的重要手段，但住房依然如同健康、社会保障、教育和社会福利服务一样属于公共服务，因为如果没有政府的社会政策介入，就难以满足中低收入家庭的住房需要。”[1]（p.272）国内学者赵定东指出，国家在旧城改造中不可或缺，“需要由国家利用自我的力量实现对社会弱势群体的利益保护”[2]。

第二，从城市整体规划和回归“人的城市化”的视角看，政府对于决策失误应该承担责任。1961年，美国城市理论家刘易斯·芒福德在《城市发展史》一书中就提出了人本主义的城市规划论，认为城市规划应当以人为中心，城市建设和改造应当符合人的标准，注重人的基本需求、社会需求和精神需求[3]（p.157）。而中国“压缩饼干式城市化”进程带来了粗制滥造，政府要为这些“危房集体报复”买单。

第三，从准公共物品的视角出发，认为居民、开发商与政府应共同分担责任。尤其从单位福利分房制走向市场化商品房改革之后，地产开发商对于不达标的建筑应承担起第一责任人。当然，居民对居民楼也有维护和监管的责任，不得进行“野蛮装修”、“乱搭乱建”。如姜文锦、陈可石、马学广以空间生产理论为指导，认为“旧城改造过程中政府、开发商、居民等各方主体共同作用于城市空间，引起城市空间使用者的置换和空间社会关系的变化”[4]，因此，基于城市空间而形成的社会关系网络要共同为之而负责。

第四，借助市场化的手段，根据合同的契约精神来分担各自主体的责任。正如张剑涛指出：“旧城改造的原则和发展方向应是市场化操作，旧城改造基本依靠企业，政府应当尽量少干预企业的具体市场化运作。”[5]通过借助市场化运作，明确建筑承包方和施工方的责任，让政府更好地监管市场，诸如加强保管和运用好建筑维修基金，做好维护和动态监管，把危机化解于萌发期；也可以对房屋进行投保，利用社会保险来分担居民个人的损失；还可以通过租赁、产权改革等方式，向社会融资，共同承担起保护那些具有历史保护价值的珍稀又维护昂贵的特殊建筑，如上海的石库门、北京的四合院、苏州代表江南水乡的民居等。正如万建忠对青岛市市南区劈柴院的改造模式的总结，认为其为“解决旧城区改造与历史风貌保护之间的矛盾问题找到了一条新路”[6]。

（二）城市危房改造中责任追究的研究逻辑

结合已有的研究成果，对浙江奉化塌楼事件进行深描，把不同责任主体的偏好放在事件的历史过程中，根据“事件—过程”的分析范式①，探寻有针对性的责任追究路径，可以对类似的危房整治行动提供一些借鉴。

三、城市化进程中危房事件的深层次原因透析

（一）历史原因分析：物的城市化而非人的城市化

快速的城市化进程难以确保建筑物的质量。尽管我国《民用建筑设计通则》规定重要建筑和高层建筑主体结构的耐久年限为100年、一般性建筑为50年～100年，但我国于20世纪八九十年代兴建的建筑只有25年～30年的寿命，而英国建筑的平均寿命达到132年，美国达到74年。为什么会出现这种状况？调查研究发现，出现这种“未老先垮”的尴尬局面源于以下三个方面。

第一，在改革开放之后，中国的城市建设进入第一次热潮，为了满足城市建设和老百姓的住房需求，盲目追求速度而忽视建筑质量，那时比较牢固的钢混结构的居民小区比较少，多是比较简陋的砖混结构的小高层，或是单位厂矿帮忙建造的简易板房。这些燃眉之急的建筑具有暂时性和过渡性的特点，为未来埋下了不小的安全隐患。

第二，中国迅速的城市化进程是强大的行政国家推动的，传统的行政决策在城市建设规划方面缺少科学论证。过去我们在市政建设方面流传一句很形象的顺口溜——“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”，导致规划比较随意，缺乏长远的通盘考虑。这些“拍脑袋决策”、“拍胸脯保证”、“拍屁股走人”的“三拍”领导干部更多是从政绩出发而不是从市民的长远需求出发，追求的是建筑数量而不是质量。

第三，在急剧城市化需求之下的城市建设主体之间的责任在一开始都比较模糊，能够拿到承包项目的建筑商和施工方多是与政府有千丝万缕联系的关系户。如浙江奉化坍塌的居民楼由奉化市房地产开发有限公司（注册的地址为现在奉化市国税局的办公场所，综合判断为国有企业）开发。那个时代实行单位制，多是由政府或单位出资建房，都由政府来兜底买单。在政府的保护伞下，利益驱使下的建筑承包商偷工减料，很少考虑居民的需求，建造了大量豆腐渣工程。简言之，在城市化进程加快的驱使下，房屋供给方仅考虑把人捆在城市，放任建设粗制滥造的建筑，而没有更多考虑居民对城市的诉求，建造的是“物的城市”而非“人的城市”。

（二）政府监管缺失：疏于监管，导致腐败和怠政

尽管目前危房的周期性报复有其历史客观原因，但很多历史原因也是政府的行为所导致的，因而有必要总结过去政府行为方式的弊病，明确界定政府的责任。尽管奉化市政府在塌楼事件后处理得比较及时，危机应对能力也比较得当，如成立危房处理领导小组、制定相关的政府文件、在全市范围展开排查和整改，但也不得不让我们追问：仅仅20年房龄的居民楼当初是如何通过验收的呢？正如律师丁金坤在追责时指出：“第一，是否偷工减料，减低工程质量，是豆腐渣工程，而导致重大安全事故？第二，若是工程质量问题，验收工程的国家机关工作人员是否渎职，甚至受贿，涉嫌玩忽职守罪与受贿罪。第三，出具危楼鉴定报告的中介组织，是否实事求是？如果严重失实，造成严重后果的，也涉嫌犯罪。”[7]政府启动责任倒查机制发现有三个方面的原因。

第一，对建筑物的监管缺乏有能力的第三方监督。翻阅档案发现，1994年验收单位是当地质检站，核定结果是合格，施工单位象山一建内部自我评估的等级是优良。由于缺乏独立的第三方权威机构的评估，导致监督问责不到位，难以确保建筑的质量，为悲剧的上演埋下了祸根。

第二，在工程评比评优中滋生不少腐败，导致政府公信力的流失。在这次奉化塌楼事件中，令人匪夷所思的是塌楼的居敬小区曾被评“样板工程”。“在《奉化市锦屏街道居敬小区——宁波市环保模范小区创建工作汇报材料》中这样写道：该小区开发商严格按照规范要求进行小区规划建设，多项工程荣获‘甬江杯’及奉化市优质样板工程称号。设计中本着节约用地、节约能源的原则，尽量多选择绿色建筑材料。施工时实施围栏建筑施工，围栏施工率达100%……”[8]我们不得不追问这是哪个机构、依据何种标准和怎么评出来的。

第三，政府不作为，对民众诉求的漠视，没有尽到“亡羊补牢”的职责。在这次奉化塌楼事件中令人气愤的是：2014年1月17日，浙江建院建设检测有限公司已经鉴定为C级危房，建议尽快加固，就在大楼倒塌前一天，检测机构称房子还可以住几年，由于疏忽而导致悲剧发生。“塌楼前，居民一次又一次向当地职能部门反映大楼危象，却没有一次获得真诚回应。如果职能部门早就行动，何止于此？”[9]这种现象也常见之于报端，如济南用“胶带捆绑住民楼”的怪现象，上海、武汉等地居民楼墙体开裂而相关机构竟然称这属正常现象，等等。对于这些屡见不鲜的现象，政府不能搪塞责任，也不能疏忽放任。

（三）建筑承包方：缺乏资质和躲避责任

第一，20世纪80年代的建筑的施工主体多缺少专业性建筑知识，多是凭经验施工。当时专业化程度高的房地产商很少，建筑承包商多是农民包工头，带领一帮农民工成为城市建设的主力军，脱下“泥裤腿”，被赶上“脚手架”，建筑要求的标准简单照搬，也多是凭经验建造，导致他们的建筑资质难以保证，甚至有不少包工头被利润熏心，偷工减料，制造了不少豆腐渣工程。这也使得我国目前各地普遍出现“危房井喷”现象。

第二，建筑承包方与政府之间的关系紧密，寻求政府的保护伞。开发这次奉化坍塌居民楼的奉化市房地产开发有限公司尽管有奉化市大桥镇城市综合开发公司、奉化市经济发展公司和奉化市散装水泥办公室三家法人股东，但注册地址为奉化市国税局的办公场所。因此，综合判断该公司应属于国有企业。进一步深入调查发现，奉化市大桥镇城建综合开发公司投资的住房曾经出现过坍塌，即2009年9月5日锦屏街道的南门社区西溪路5栋第2单元西侧发生的倒塌。为什么同一街道同一开发商已经发生过塌楼事件但仍不引起高度重视、进行及时有效的整改而酿成更大悲剧呢？为什么建筑承包方能够一直躲避责任呢？这次事件暴露的是政府与建筑承包方之间利益纠缠、权责不清。

（四）居民的行为模式：野蛮装修和过于依赖政府

第一，住户的“野蛮装修”行为对这些危房雪上加霜。随着这些房屋进入市场流通之后，住户在内部装潢的过程中根据自己的偏好任意改变其结构，尤其是乱拆和改建承重墙，对这些本来就不牢固的砖混结构建筑造成毁灭性破坏。据检测人员报告，这在房屋装修中非常普遍，而社区物业管理委员会往往对住户的过错行为监管乏力，视而不见。

第二，居委会没有利用好住房维修金，或者很多老旧小区根本就没有这部分维修金，居民“等靠要”的依赖心理加剧了危房老化。在世俗化浪潮和住房的市场化改革的推动下，居民的想法也越来越多样化，如有的居民想维修加固、有的居民等着政府重新规划来盖新房、有的居民盼着拆迁好拿补偿款等，在对危房改造的参与过程中流露出的这些消极心态，也导致错失改造的最好时机进而酿成悲剧。这就要求政府与民众之间展开深入细致的多重博弈，通过有效的渠道将民意畅通地表达出来，把各种不同的民意收集起来，并给予积极回应；而这方面的工作政府又做得很不到位，要么态度强硬，要么消极不作为。

（五）市场运转和社区管理中暴露的问题：制度不完善

政府在从全能计划体制向市场经济转轨的过程中，对危房改造也在积极探寻市场化的“补偿机制”，但受益人并没有落实到居民身上。

第一，尽管我国有工程质量保证金制度、房屋质量保险制度（房产保险是借助社会保险的方式以提供必要的补偿，对居民房屋实行主体结构终身保修保险。对于业主的损失，先由保险公司赔付，然后再追溯相关责任人的法律责任，绝不姑息），但在实践中存在着各种不足，无法真正有效发挥效用。在2007年以前，房贷险的受益人基本被强制地归银行所持有，只有在购房人还清房贷之后才将房屋财产保险受益人改为自己。另外，家财险也规定并不保障因为房屋质量问题出现的坍塌。这些在未来的险种设计和受益人保障方面可以进一步改进和完善。

第二，需要落实和完善专项维修基金的管理和运用。我国于1998年颁布了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》，而本案奉化塌楼所在的居敬社区建于1994年，根本没有这份专项维修基金。住房专项维修资金的收取是在2000年以后才陆续开始，而《住宅专项维修资金管理办法》是在2008才修订的新法规。“按照专项维修基金的管理办法，直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门，负责管理公有住房专项维修资金的部门及业主委员会，应当每年至少一次与专户管理银行核对住宅专项维修资金账目，并向业主、公有住房售房单位公布资金交存、使用、增值收益和结存的总额，以及发生列支的项目、费用和分摊等情况。”[8]而现实中居民并不清楚维修基金的使用情况。当然，在此也需要明确专项维修基金的用途，“我国现行物业维修基金主要针对的是物业共用部分、共用设施设备保修期满后产生的维修、更新和改造费用，如屋顶渗漏、墙皮剥落、电梯、消防设施等维修。而‘危房’特指建筑本身的主体结构出现问题，也就是说，危房所需要解决的主体结构问题应该由终身质保方承担，维修基金是不能用在危房维修加固上的”[10]。可见，即便居民小区有维修基金，但维修基金的管理不仅不透明、不到位，而且不能用于解决建筑的主体结构问题。

四、城市化危房改造中责任追究的路径选择

第一，政府应对造成危房的客观历史原因负责并从中吸取教训。针对这些建筑质量很差、房龄在二三十年就成为危房的问题，政府可以从如下方面考虑应对之策。一是各级政府应对20世纪八九十年代建设的建筑进行全面普查，根据房屋质量划归A、B、C、D四级整改标准，制定切实可行的分类整改措施，并保证落实到位，以最大限度地维护居民的生命财产权益。二是对于这些历史债，除了能明确找到承担责任的主体外，更多还应该由政府来买单。“在当年的草莽时代里，开发商粗制滥造房子，把利益肉吃掉了，却留下了一个烂摊子，现在问题浮出水面，要由政府或者纳税人来埋单。但反过来说，不是由政府来兜底保障，又该由谁来做这个工作呢？”[11]三是政府不仅应该正视和补救危房所带来的集体报复，更为重要的是，要吸取教训并在未来大力推进建筑产业的现代化，彻底改变过去粗制滥造的建筑格局。“各地在工程实践中，要对建筑产业现代化方式制造的工程严格把关，确保工程质量。要不断总结监管经验，探索适宜的监管模式和方法。部里将在各地实践的基础上，总结推广好的经验做法，在施工图审查、工程招投标、构建生产、现场安装、竣工验收等方面创新监管模式，保障建筑产业现代化健康发展。”[12]在房地产市场化的当今，政府职责更多是外在监管者，严格遵循《民用建筑设计通则》的规定，确保百年大计的民心工程。四是危房改造作为市政建设的民心工程，政府责无旁贷。当然，对于能够查明属于野蛮装修、之后又没有尽到保养和维修职责的居民来说，也不能免除私人业主的责任。“据悉，2012年，香港就曾推行强制验楼计划，其中清晰界定了私人业主与政府的责任。”[13]对导致危房的责任按照责任主体应承担的份额进行分割也是维系公平正义所必需的。

第二，完善对政府的责任追究和倒查机制。从完善对政府的责任追究和倒查机制来看，为什么不能在问题的萌芽期就把风险降低到最小，在问题的整改阶段及时查漏补缺、补正纠偏，而非要等到血案发生不可呢？一是明确政府责任主体，推进责任终身追究制度。对于在决策中失误甚至渎职的行为终身追究，也要加强对责任授权合同的档案管理，避免责任主体的丢失。二是从政府内部的“同体问责”走向“异体问责”和“公民问责”，健全和完善有能力的第三方评估机构独立监管制度。三是我国目前对政府的监管还多为行政主管部门的部门规章，如《民用建筑设计通则》、《城市危房管理规定》等政府文件，奉化塌楼事件之后也对危房拆迁管理制定了办法，但对于这些通则、规定和办法的执行情况并不尽如人意。实际上，我们不仅应从行业部门规章的角度严加监管，更应该上升到《建筑法》的高度。只有靠更为规范的法律来加大对政府行为的规范和惩处，才能避免政府部门自己制定规则来监督自己，从而取得危房治理的绩效。

第三，追究建筑主体的责任，理顺建筑行业规范。这次奉化坍塌居民楼的原开发商奉化房地产开发有限公司在塌楼时处于“吊销未注销”状态，该公司已经于20世纪90年代分拆为浙江建安实业股份公司、宏润建设集团股份有限公司、宁波聚实建筑有限公司和象山县浙东建筑工程公司。尽管这些“吊销未注销”的公司仍有承担责任的义务，但真正落实起来相当困难。好在奉化市房地产开发有限公司属于国有企业，应该由奉化市当地政府先承担起赔偿责任，再去追偿其建筑公司的责任。换言之，如果由于历史原因一时难以找到责任主体，政府应该先承担起监管不力的责任，再继续寻找责任主体和划分责任界限、妥善安排居民、协调解决好维修赔偿经费的出资比例等。我们应该吸取计划经济时代造成的政府与建筑承包方之间的权责不明晰的教训。在进入房地产市场化过程中，需要划清政府与市场的界限，明确和落实建筑承包方的权责。因此，尽管政府需要对危房风险兜底有一定的必要性，但也不能模糊掉政府在监管中失职而导致的责任，让全体纳税人来背负这些事件中真正罪魁祸首的黑锅，这既不合法、也不合理。因为从层出不穷的塌楼事件看，都靠政府财政兜底也越来越无法兜底，必须依法追偿其事故的责任主体，给人民以交代。尽管可能由于历史原因有些建筑主体的资料难以找到，但对于那些能够追查到的主体决不姑息纵容，使其承担赔偿责任以减轻居民危房改造的经济压力，使当前和未来从事房地产的承包方引以为戒，以儆效尤。此外，应将问题上升到法律的层面上，通过法律规定的权利义务关系来确保居民小区的建筑寿命，减少不必要的人员伤亡和财产损失。

第四，危房改造要做好对居民的补偿和动员工作，赢取民众的认同和支持。一是政府对于社会的弱势群体需要承担起帮扶补偿责任，应该根据危房区居民的实际经济状况制定不同的补偿标准，倒查追踪和明确赔偿责任主体，帮助居民维权和追偿赔款。如果是政府的责任必须勇于担当，需要加固的就得加固，需要美化的可以加以外饰，需要拆迁重建的就得重建。二是要求政府改变传统简单粗暴的行政强制手段，通过说服协商的方式对居民进行深入动员，获得居民的理解和支持，以便达成多方共赢的结果。因为危房改造牵涉的利益比较复杂，要让所有的利益群体相对满足是一个非常艰辛的协调平衡过程。另外，由于我国已经进入“住房质量整体性报复期”，如果都由政府来兜底，花的都是纳税人的钱，由于资金的压力而难堪重负，政府也不可能无限制地承担一切维修和赔偿的资金；需要把政府的扶持和居民的自救有机结合起来，让那些“等靠要”的居民意识到自身对于危房应该承担的责任。三是这类事情不仅关乎钱，而且关乎城市整体规划的通盘考虑。如针对那些特色民居的文化遗产保护，如何在尊重传统、维护历史原貌基础上进行危房整改，以及需考虑有些居民对长期居住地的感情因素等，这些都需要在危房改造中做好深入细致的动员说服工作。因此，相信只要是真心基于居民的利益出发，通过合理公正的补偿手段和苦口婆心的动员工作，一定能赢取民众的理解和支持，减少危房改造过程中的阻力，使民众意识到：在危房改造过程中，政府没有能力一步到位全盘解决好这类复杂棘手问题，只有政府、社会和居民多方共同分担才能取得比较好的治理效果。

第五，进一步推进和完善社会救助制度。一是完善房屋保险制度。韩国和香港特别行政区在房产保险方面的做法值得我们借鉴，有专家就指出，“地方政府可以让房地产商为开发的房屋购买保险，在房屋出现问题后，政府就可以通过这一部分资金解决危险房屋的修缮与改造中的资金来源问题”[14]。实现通过社会保险的方式来分摊资金压力。二是进一步完善住房维修基金制度。尽管专项维修基金并不适用于房屋结构性的主体修缮，但有了这笔专项资金做保障，就可以做好日常的检查和维修。同时也要求居民及时向物业主管单位或行政主管部门汇报房屋安全质量问题，这样也有助于延长住房的寿命和保障居民的居住安全。这些是如何从资金上来完善住房安全制度。三是建立动态更新的危房信息数据库，以便全面摸清家底，实施动态监管和统筹治理。对于那些的确需要拆迁的危楼做好安置和补偿工作，消除安全隐患；对于那些保留下来的小区应该加强物业管理公司的日常管理制度化，配合政府主管部门强制验楼，及时提供在日常维护中发现的安全隐患，严格控制和牢牢守住装修中不能逾越的底线，做好监管和备案工作。也可以根据自身的便利条件和掌握的信息帮助建立住房安全的档案库，以及帮助政府收集各种整改途径，在政府建设主管部门、街道、社区和居民等多元主体之间扮演好协商角色，促进各利益主体共同增进和维护小区的住居安全。这也说明物业管理公司不能仅追逐经济利益，而应更多承载起社会职能。过去单位制下就是因为没有物业，使得小区的日常维护、监管和上传下达渠道等方面受阻；房屋买卖走向市场化以后，市场化运作的物业也只有融入社区之中，承载起更多社会职能，物业公司才能做强做大。因为只有建立起物业公司的信用管理体制，突出物业的服务职能，更好地落实日常的监管职能，才能让居民愿意购买其服务。

五、总结与展望

浙江省奉化市塌楼事件引发人们对“危房集体报复期”的忧虑，对于这一事关全局的复杂问题我们只能迎接挑战，进一步明确政府城建部门的职责，学会利用市场化工具和遵循市场化规律，并积极构建回应民意和补偿公正的负责任政府，从而把政府、市场和社会各责任主体的积极性充分调动起来，打造宜居的城市家园与和谐的人际关系，也使中国的城市化进程走向成熟理性。

注释：

①“事件—过程”的研究范式是孙立平提出的一种口述史的分析方法，他主张将动态的事件过程，特别是那些有开头、有结尾、有情节的事件过程详细地予以记录和分析，从而揭示出这些过程中的种种隐秘关系，寻求深层次的原因，以期更为准确地认识和把握社会生活。参见孙立平、郭于华：《过程—事件分析与当代中国国家农民关系的事件形态》，《清华社会学评论》2000年特辑。

参考文献：

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[5]张剑涛.旧城改造须借鉴国际经验[J].改革，2009，（10）.

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[7]李伊琳.奉化塌楼加固方案搁置始末[N].21世纪经济报道，20140414.

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[10]姝瑞，白靖利.奉化塌楼引老房安全之问：危房谁来查居民咋维权[J].安全与健康，2014，（5）.

[11]沈彬.奉化倒楼：谁来承担危楼的历史债[N].东方早报，20140408.