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关于城市社区公共物品供给多主体协同合作的思考

2016-03-30何继新李莹

天津行政学院学报 2016年2期
关键词:城市社区

何继新 李莹

摘要:城市社区公共物品供给是社区建设的重要问题,发展和完善多主体协同合作供给公共物品意义重大。经过社区公共物品政府主体的“单中心供给”转为“多中心供给”,社区多主体协同合作供给建设不断完善,但仍然存在一些问题和困厄。社会转型治理新形势要求深化和完善社区公共物品多主体协同合作,构建政府、市场、社会等多主体多维度供给格局,从转变理念、明确方向、协调关系、创新方式和加强管控等方面创新协同供给思路,从培育协同合作精神、转变政府职能、完善协同合作机制、搭建合作平台以及促进全程供应一体化等方面推进重点领域任务,实现多主体协同合作全面跃迁和整体供给效能提升。

关键词:城市社区;公共物品供给;多主体;协同合作

中图分类号:D669文献标识码:A文章编号:1008-7168(2016)02-0009-07

随着城市社区建设的推进,公共物品供给“政府失灵”、“市场失灵”、“志愿失灵”三重失灵的困境相继凸显,探索城市社区公共物品供给多主体协同合作的理论和实践日趋增多。在理论层面上,新公共管理理论、治理理论、合作主义理论、需求层次理论、社会资本理论等公共管理方面的诸多理论为多主体协同合作供给城市社区公共物品夯实了理论基石。在实践层面上,沈阳、上海、青岛、江汉等社区建设典型模式检验了城市社区公共物品多主体协同合作供给模式,并提供了多主体协同合作实践雏形。城市社区公共物品供给多主体协同合作有效降低了供给成本,提高了供给质量,丰富了供给内容,拓宽了供给资金筹集渠道,不仅兼顾了公平与效率,整合了社会资源,还形成了政府、市场、社会三维度的互助合作关系,加速了公民社会的发展,发挥了整体倍增的供给效益,为实现“小政府,大社会”、“小政府、大服务”[1](p.10)以及“和谐社区”发挥了重要作用。

一、城市社区公共物品多主体供给协同合作的功能

在城市社区公共物品供给过程中,协同合作的基础来源于以下两个方面:一是各主体均属于城市社区公共物品供给的利益相关者;二是各主体单独供给具有局限性,而需求具有多样性和层次性等异质性特征。因此,城市社区公共物品供给需要政府、市场、第三部门以及社区居民等多主体的协同合作,以整体性回应居民的异质性需求。随着城市社区建设的不断推进,和谐社区、善治理念、以人为本等建设目标和理念不断涌入人们的视野,各种供给主体以协同合作的方式供给城市社区公共物品是上述目标和理念实现的基石与途径,且在推进社区建设过程中发挥着主要功能。

(一)主体互动,扩大供给空间

面对纷繁复杂的城市社区公共物品供给,单一供给主体的资源、能力和力量总是有限的,在供给过程中往往显得捉襟见肘、力不从心,进而导致供给空间过于狭小,使得多数社区居民的需求供给错位、缺失。随着城市社区管理的改革,社区公共物品的供给由单一主体垄断供给向多主体协同合作供给转变。通过社区公共物品供给的利益相关主体的协同合作,可以整合各主体力量、加强各主体互动、打破各主体自身局限性,进而扩展城市社区公共物品的供给涵盖范围,扩大城市社区公共物品供给空间。

(二)协同合作,提升供给效能

我国的城市管理正由单位制、街居制向社区制转变,政府垄断行政化供给正向多主体协同合作市场化供给迈进。在政府垄断行政化供给中,政府集生产者、供给者身份于一身,导致供给效率低下;以社区居民集体大众需求为逻辑起点,忽略了不同社区居民需求的异质性,导致公共物品供给单一化、同类化,供给质量处于初级水平。政府、市场、第三部门以及社区居民的协作互助使得供给结构、供给规则、供给方式多元化,提高了有效供给(效率与公平),可以消解单一主体供给带来的诸多问题。

(三)多方驱动,促进供需平衡

现阶段社区居民物质文化需求显著增加,具体体现在对社区公共物品的多样性和层次性需求,需求质量和数量显著上升。在城市社区公共物品供给过程中,政府、市场、第三部门以及社区居民多方主体在“市场化”、“自身利益”和“利他主义”的驱动下,容易更多关注自身供给或需求行为,加上供给结构、供给公共物品内容的非规模化服务、分散性和异质性,也会放大供需对接的失衡性和不匹配。在多主体供给市场化环境中,形成各个供给主体的相互监督和协同合作,不仅可以规范和约束供给主体行为,而且可以通过供给主体与居民需求信息的交互流通知晓社区居民公共物品需求,实现社区居民的需求与各方主体供给决策相协调,进而达到城市社区公共物品的供需匹配与均衡。

(四)有序分工,发挥优势互补

在城市社区公共物品供给的多主体协同合作中,政府、市场、第三部门以及社区居民等是以优质高效供给社区公共物品为核心组成的整体供给系统,各主体并非机械组合而是在有序分工的基础上整合而成的宏观层面上的角色互补式协作型组织。在此供给系统中,根据不同主体的利益与能力有序形成相应的有效供给覆盖范围,如行政管理、执法事务、社区福利产品等的行政供给,社区物业管理、有线电视、供水供电供气等可收费公共物品的准市场化供给,帮困助残、帮老爱幼、法律援助以及便民利民服务等志愿化供给,维护居民合法权益、宣传法律知识的社区组织和社区邻里产品的社会居民的自治化供给[2]。各主体供给范围上的互补,行政机制、市场机制以及社会机制(志愿机制、自治机制)等多机制的优势互补,多元化的资金筹集渠道,生产者、供给者、监督者、消费者的合理分工、有序运作,形成了多主体在公共物品供给方面的优势互补局面,促进了社区公共服务供给市场化。

(五)需求导向,推动社区和谐

人的需求是多种多样的,如物质、精神、健康以及参与社会活动的需求,而不是只具有“单边物质倾向”[3];而社区居民本身参与社会活动的需求促使其成为供给主体,并且人的“多需”催生了供给主体的多元化协同合作。鉴于多主体协同合作供给对居民的需求更具敏感性、责任性、回应性等特征,在社区建设过程中应加强各主体协同合作,融入“善治”、“和谐”、“以人为本”等理念,以满足社区居民异质性需求为导向,接受社区居民需求信号,整合多方资源,满足社区居民对公共物品的需求,丰富社区建设内容,促进社区经济发展,营造“小政府、大服务”的和谐社区,进而推动整个社会的和谐发展。

二、城市社区公共物品多主体供给协同合作现状

随着市场机制的引入、居民需求的多元性凸显以及社区建设理念的推进,城市社区公共物品供给逐步从单一供给主体向多元供给主体转变;且随着公共物品理论的不断创新和演变,协同理念开始融入公共物品供给中,城市社区公共物品供给进入到多主体协同合作新阶段。

(一)发展演进与转型新表征

1985年开展了公共事业部门管理体制改革,在各领域、部门和事业机构当中形成了一种全方位联动的改革态势。1995年召开的全国事业单位改革工作会议,初步建立了政企分开、现代管理、多元化经营的发展方针。1998年国务院同时颁布《事业单位登记管理暂行条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》,允许多种非国家机构和非国家经费注入公共事业领域,实行多元化的筹融资渠道。截至2000年,国家出台了一系列关于教育、文化、医疗、保险等社会保障类公共服务产品的制度改革性文件,初步建立了社会保障的多元化供给模式。2001年底颁布《关于促进和引导民间投资的若干意见》,鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。2005年颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》(简称“非公36条”),支持非公有资本和非公有制企业积极参与市政公用事业和基础设施的投资、建设、运营、管理。2006 年,中共十六届六中全会通过《关于构建社会主义和谐社会的决定》,把逐步实现基本公共服务均等化作为建设社会主义和谐社会的重要目标和基本任务;而践行“基本公共服务均等化”人人均等共享的价值理念,必然要求多元公共服务供给主体参与竞争合作,逐渐形成外资、民营、国有等多元化投资结构。 2008年汶川地震南都公益基金会支持灾后重建公益服务项目,并在社会福利项目运作上探索出一条创新的公私合作伙伴关系管理模式,即“专业社会工作”模式。2010 年国务院颁发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》,逐渐鼓励和引导民间资本进入社会事业等公共服务领域,民间资本进入公共服务的门槛将进一步降低。2011 年民政部在《城乡社区服务体系建设“十二五”规划》中明确提出“构建以居民需求为导向、以政府为主导、社区参与”的多元化供给机制。

可见,在城市社区公共物品供给多主体协同合作发展演进中,其供给内容、供给角色、供给主体互动、供给理念等方面发生了巨大转变。一是供给内容逐渐丰富。由过去单纯向社会特殊群体提供社会救助福利服务,演变为向社区居民提供便民利民的生活服务、社会保障服务以及下岗再就业培训等[4]。二是供给角色逐步转化。政府(组织者、监管者、协调者)通过与私人机构的合作(如PPP、BOT、BOO)购买公共物品,逐步从生产角色转变为安排者,私人机构则从私人物品供给向公共物品供给渗透;政府通过逐步放低公共物品供给领域的准入门槛,进而激励、扶持第三部门和社区居民参与社区公共物品的供给,转化为培育者,而社区居民由公共物品的消费者转化为消费与供给(如社区邻里产品)角色于一身[5]。三是供给主体互动加强。政府与私人机构通过合同外包、特许经营、经济资助、政府参股、政府协议等多种方式互动,联合供给公共物品;政府与第三部门通过政府委托、合同承包、部分替代等方式加强合作与互动;私人机构则通过捐赠、产品义卖等形式资助第三部门,促进两者的合作互助[6]。概言之,主体间互动关系由传统的行政垄断范式到竞争范式再到伙伴式范式。四是供给理念日趋成熟。随着协同理念、善治理念、“和谐社区”融入社区建设中,一元理性向多元理性转变,直至形成合作理性[7]。而城市社区公共物品供给由一元垄断供给逐渐转变为多中心供给、多元合作供给,最终的趋势是多主体协同供给。

(二)现实多维困厄

城市社区公共物品供给多主体协同合作是基于协同合作的整体效应、倍增效应的供给效能放大。在具体的实践过程中,当前多元供给主体协同合作面临诸多困厄。一是供给主体地位显著不平等。平等是协同合作的基本原则,各主体在参与协同合作供给过程中的应然状态是具有相应的权利和义务,具有比较优势且彼此地位平等。然而由于我国的政府组织、市场组织和社会组织在政治权力、社会资源、信息处理、机会掌控等方面的显著不平等,导致实然状态下各主体地位有较大差异。特别是在供给决策过程中,政府本身具有制定政策和设置供给准入门槛的职能,市场组织、社会组织难以形成与政府组织相匹配的话语权。二是各主体的权力与资源配置不均衡。权力与资源的合理配置,就会影响主体间关系的重要因素。若权力和资源不能合理配置将影响重要供给主体的有效参与。权力和资源不均衡配置在现实层面主要表现为在特定问题上组织结构缺乏、不具备相应的知识和技能、自身时间和精力的局限。对于社会组织来说,这种不均衡尤其突出,如社会地位低、资金来源具有依赖性、缺少专业化优秀人才[8]。政府组织由于具有特殊的政治力量,可以介入其原非管辖范围,而其他组织由于政府部门和官员的抵制很难与政府分享公共权力与资源。因此,政府组织与其他组织的权力、资源双向分享较难实现。三是各主体合作方式单一,合作程度不深。城市社区公共物品的供给有多种合作方式,如政府与市场,政府与第三部门,市场与第三部门,政府、市场、第三部门多元互动合作供给。虽然在实际供给过程中这几种合作方式都存在,但以政府主导的政府供给方式占据主导地位,其他合作方式较少且合作程度不深,未形成多主体协同合作供给的常规范式[9]。四是协同合作供给配套机制不完善。主要表现在供给机制、决策机制、监督机制三大方面。其中供给机制未完全实现从政府的单一供给机制向政府供给、市场供给、志愿供给、自治供给的复合供给机制转变;决策机制未完全实现单向度向双向互动、多元参与等方向转变;监督机制未完全实现多维性向统一性转变。五是公共物品供给呈现碎片化。我国多元主体发展不均衡造成了公共物品供给中多元化和碎片化共存。公共物品碎片化供给表现为跨部门、跨地域、跨组织三个方面的碎片化。以上三方面的碎片化是由于部门之间、地域之间、组织之间未能有效整合,未能达到真正的协同合作。六是容易滋生腐败。在公共物品供给领域,其需求和回报较稳定,蕴含较大利润空间,进而导致各主体内部、主体合作边界的寻租现象,腐败行为滋生蔓延。正如萨瓦斯指出的那样,政府内部和其他主体内部人员通过盗用和占有公共物品进行腐败活动,而在公私合作边界上,政府可通过承包合同、特许经营和补贴等形式实现与其他主体的合作供给公共物品,进而利用行贿、勒索和串谋进行腐败活动[10](pp.324327)。

三、城市社区公共物品多主体供给协同合作的思路

就如何实现城市社区公共物品多主体协同合作供给,如何理顺当前供给主体间互动关系,需要从我国当前城市社区的实际条件出发,并结合自身社区资源禀赋、建设理念,提出有针对性的思路,从转变理念、明确方向、协调关系、创新方式、加强管控五方面着手。

(一)树立需求最大化满足与和谐社区目标路径导向的理念

理念是行动的导向。实现公共物品的协同合作供给,需要从宏观层面出发,转变各参与主体理念。正确认识社区居民需求,以协同合作供给为手段实现和谐社区建设目标,需切实树立两个理念“支点”。一是以最大化满足社区居民普适性及异质性需求为出发点。城市社区公共物品多主体协同合作供给应对社区居民的诉求和期望做出整体性有效回应,以满足其需求的多样性和层次性为协同合作供给的基本出发点,最终实现社区居民的精神生活和物质文化生活“双提升”。二是以实现和谐社区建设目标为落脚点。随着社会改革和社会管理模式的转变,社区成为城市居民越来越重要的交往场所与纽带,社区公共物品供给建设是和谐社区建设的重要内容,和谐社区建设也必须依赖于社区公共物品建设的有效推进。长期以来,传统单位化社区治理体制制约了社区公共物品建设,大部分社区将发展片面理解为政治治理的实施场域和社会基层管理的载体,忽视了社区公共服务建设和其他方面的发展,这种观念也限制了更多的供给主体参与社区建设,影响到多元主体协同合作。因此,在社区公共物品的供给过程中,必须把不同供给主体利益偏好和行为统一在和谐社区建设发展的目标路径导向上,立基于社区全面建设发展的视角,对多元供给主体协同合作的逻辑出发点、供给动机、重点供给内容等进行系统思考和统筹安排,确保各个主体协同合作体现和谐社区建设的发展需要。

(二)明确服务全局、协作互补和有序分工的发展方向

为实现城市社区公共物品多主体协同供给,必须坚持正确的指导思想和原则,把握好“三坚持”,以此明确多主体协同合作供给的发展大方向。一是坚持需求导向[11][12]、服务全局。显然,城市社区公共物品多主体协同合作供给必须坚持以社区居民的需求层次和特征为供给导向,以多主体供给服务范围囊括社区居民的需求范围,以此实现社区居民生活与娱乐的全方位服务,促进社区和谐建设。二是坚持优势互补、协作共赢。多主体协同合作的实质是利用各主体自身禀赋,发挥其比较优势,形成优势互补格局;并且在协同合作过程中,找准整体效益与各主体利益均衡点,实现多方共赢。三是坚持有序分工,一体化推进。在协同合作推进过程中,改变单一主体的“大包大揽”、“全能供给”局面,依据各职能和优势合理界定各主体的供给范围和空间,形成供给的有序分工。同时,培育和扶持处于相对弱势地位的主体和组织,促进各主体一体化发展。

(三)理顺供给主体内部间多元主体跨组织间关系及格局

理顺并协调好主体关系是城市社区公共物品协同合作供给的关键因素。一是协调主体内部各部门关系。各参与主体的比较优势是形成协同供给的基础,而此基础依赖于主体各部门的合作关系。因此,各部门应以主体的整体利益为至高点,不断结合各主体的资源与职能,为整体利益服务。特别是要理顺政府各职能部门的关系,有效整合各部门力量,打破条块分割桎梏,发挥政府职能。二是协调主体间跨组织关系。在公共物品的协同合作供给过程中,各参与主体之间的协同合作是整个供给系统的黏合剂。不断协调政府组织与市场组织、社会组织三者的互动关系,建立合作对话平台,赋予其他组织在公共物品供给过程中一定的话语权,打破政府垄断地位,建立多主体协同合作参与公共物品供给的互动格局。

(四)推进新型伙伴式合作供给与多主体全域网络化供给的创新方式

为适应社区建设和协同合作理念的要求,在创新合作方式方面着力推进“两个转变”。一是从竞争式合作转变为伙伴式合作。“善治”、“治理”理念的引入,推进了公共物品供给主体关系的重构,使得各参与主体的合作关系由传统的竞争式合作开始向新型的伙伴式合作转变。在此过程中需要建立合理有效的制度环境,以及为形成各主体协同合作的伙伴关系提供激励。二是从依靠单一力量转变为动员多方力量有效参与。三方相继失灵的困境凸显以及构建公民社会的需要,使得依靠政府、市场、第三部门独立供给公共物品显得力不从心,必须把三者力量整合起来,动员社区居民参与其中,形成有效的城市社区公共物品全域网络化供给。

(五)规范操作机制与强化多层次监督管控体系

作为“经济人”的各供应协作主体不可避免地会在供给过程、供给质量、供给水平以及协同合作中出现“寻租”或腐败现象,引发供给结果和协同合作的低效、低质。因此,要加强多主体协同合作供给的监督管控,确立直接责任人以及规范内部操作机制,建立以政府为主,媒体、公众和独立评估机构为辅的公开、透明、完备、多层次的监督控制体系,并结合公共财政政策而建立绩效考核并将其作为监管的有力工具[13]。具体而言,不仅要发挥政府政治监督权力对其他供给主体资格、供给过程、供给质量、供给价格等进行管制,还要将公众及社会对于供给结果的满意度和公平性作为参照标准而融入社区居民的监督力量[14]。

四、城市社区公共物品多主体供给协同合作的任务

(一)培育协同合作精神

协同合作精神是公共物品协同合作供给的基本精神。为促进公共物品的有效整体性供给,必须培育各参与主体的协同合作精神。一是要加强各参与主体对协同合作的正确认识,明确公共物品供给是公共问题,其要求政府、市场、第三部门、社区居民的多方共同合作解决,通过跨界协商与对话达成共识,最终解决公共问题和增加公共效益。二是要强化各参与主体在公共物品供给中的协同合作意识。以平等、包容、信任、合作、整体为基本原则,摒弃自身的狭隘利己主义,激发利他主义的“善”,始终以整体利益最大化为准则,以协同合作供给为手段,实现城市社区公共物品的有效供给。三是培育社会诚信和信任精神的软性社会资本。诚信、信任是构建社区公共物品供给协同合作网络的重要基础,是联结各主体的心理和精神纽带桥梁。因此,要消解各方心理和情感隔阂,加强交流、互动、协商,培育协同合作的软性社会资本。

(二)推动政府职能转变

基于政府特殊的政治力量,针对目前公共物品供给困境需要从推动其职能转变着手。一是促进政府生产职能与供给职能的分离。政府应从直接生产的职能中剥离开来,把工作的重点放在安排供给和协调主体关系上。二是强化政府的监督职能。政府可利用自身政治力量,以公共利益为出发点,形成对其他参与者供给资格、供给过程、供给产品、供给质量、供给价格等的有效监督,实现公共资源合理配置和公共物品的有效供给。三是加强政府的培育职能。政府应下放部分权力,与其他参与建设主体形成一定的资源与权力的分享,在此共享过程中形成良性互动。与此同时,给予优惠和减免政策支持,培育和扶持其他参与者,促进其他参与主体组织快速发展壮大。

(三)完善协同合作机制

在公共物品供给过程中,协同合作供给的有效运行需要完善协同合作机制。一是决策机制。供给何种公共物品和怎样供给的决策过程,需要各参与主体的沟通与协商,如主体论坛、听证会、决策会议。打破政府决策垄断,给予其他参与主体提出建议和想法的空间和平台,特别是要切实了解社区居民的需求表达,形成决策的多元化、双向性的互动格局。二是供给机制。政府要放宽公共物品供给的准入门槛,给予一定的减免政策,激发市场的可欲性,满足第三部门的社会地位的认可,激励扶持市场的私人机构、社会的非营利组织、社区居民参与到供给系统中,形成行政供给、市场供给、志愿供给以及自治供给的复合型供给机制,有效解决公共物品供给的碎片化。三是监督机制。为杜绝腐败现象,实现公共物品供给的效率与公平,必须完善监督机制。加强政府对其他主体的监督力度(如资格、产品、价格等),加入受益方和第三方独立机构的监督力量,并以多主体各代表为成员组成监督小组,制定监督程序与行为规范,形成内部和外部的联合监督合力。

(四)搭建和利用各类合作平台

政府、市场、第三部门以及社区居民多主体协同合作供给须借助一定的平台,加强各主体的沟通、协商以及交流,以多方智慧和灵感的碰撞优化公共物品供给路径。一是随着计算机网络技术迅速占据社区居民的生活空间,智慧信息化技术已经开始融入社区居民的日常生活,因此,可利用智能和信息化技术,建立多主体合作的信息共享平台,分享居民需求和政策法规特别是政府相关公共服务信息,消解信息的不充分、不对称。二是建立有效提升服务质量、便于合作管理以及资源与服务集聚的社区公共服务平台,尤其是通过网络、短信、微信、微博等社交新媒体等渠道充分表达社区居民的需求,使得社区居民的需求与政府、市场、第三部门以及社区居民的公共物品供给相对接[15][16]。

(五)促进全程供给一体化发展

公共物品是一种特殊类型的产品,其供应涉及生产者、安排者、组织者、监督者、培育者等多方角色,因此,其供给可看作产品从生产、分配到消费的一系列操作的组合,其供给主体的协同合作可推进全程供应的一体化发展,减弱公共物品种类、质量、数量等不均衡供给。一是各主体发展一体化。政府通过优惠政策鼓励和培育市场、第三部门、社区居民等各主体组织的快速成长,使其具备进入社区公共物品供给门槛的资格,进而推进各主体的一体化发展。二是各主体供应公共物品的种类、质量、数量一体化。在充分了解社区居民公共物品需求的前提条件下,政府为保障公共利益而出台一系列关于公共物品供给标准和限定价格的公共服务政策,保证公共物品供给种类全面、质量良好、数量充足。三是公共物品布局一体化。合理的布局可提高公共物品的供给效率,保证社区居民公平可及性。因此,要根据社区规划,综合居民意见,合理有效设置公共物品的布局范围、位置。

参考文献:

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[责任编辑:张英秀]

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