融前瞻性、创新性与实践性于一体的小“智库”——评《地方政府应对重大自然灾害的实践思考》

2016-03-30周发源

城市学刊 2016年5期

周发源

周发源

（湖南省社会科学界联合会，长沙 410003）

我国是一个重大自然灾害频繁发生的国家，特别是进入21世纪以来，诸如地震、洪涝、海啸、雾霾、干旱、台风、山体滑坡、泥石流、冰雹等自然灾害不断发生，造成大量的人员伤亡和巨大的经济财产损失，进而对社会稳定带来巨大影响。仅以2015年7月浙江“灿鸿”台风为例，该台风共致宁波、绍兴、舟山、台州、沂水等5个区市、23个县（市、区）、179个乡（镇、街道），71.7万人受灾，因洪涝灾害造成的直接经济损失就达19.47亿元。目前，我国已经建立起中央政府、省、地方政府分级管理，各部门分工负责，军队、社会组织积极参与的突发事件应对机制。通常来说，灾害发生具有地域性，按照属地原则，地方政府（主要指市、县级政府）是应对重大自然灾害的实际主体，发挥着独特作用。如何做到科学有效地应对重大自然灾害？这是摆在各级地方政府面前的一个重要难题。近年来，不少实践部门开展了深入的探索，形成了许多典型的实践经验；不少专家学者进行了潜心的理论研究，产生了一批高水平的学术成果。其中湘潭大学何振教授撰著、人民出版社2014年出版的《地方政府应对重大自然灾害的实践思考》（以下简称《实践思考》）一书颇值得推介。该书以问题为导向，对地方政府应对重大自然灾害的现状与对策进行了详细的论证，提出的许多理论观点与政策建议，对于地方政府而言可谓一场“及时雨”，不仅可提供灾害应急咨询的重要素材，也可为政府应急工作提供行动指南，是一个融前瞻性、创新性与实践性于一体的小“智库”。

一、前瞻性视角

理论研究的一个本质要求，就是超前意识，以前瞻性视角，探讨前沿性问题。地方政府应对重大自然灾害，本身就是一个实践难题，是一个复杂的社会系统工程，决定了这一理论研究必须突破传统视角，注入前瞻性元素，不拘泥于现状的条块约束。《实践思考》一书的突出特色就是前瞻性视角，注重地方政府应对重大自然灾害的系列前沿理论问题研究，增进对自然灾害特点与灾害发生规律的可认知性，强化对灾害应对的可把控性，提升灾害学术关注点的可引领性。具体表现为：

（一）理论前沿性

地方政府应对重大自然灾害是一个跨学科、交叉学科的重大课题，《实践思考》一书立足于中国国情，紧密结合地方政府应对重大自然灾害的实际，运用多学科、跨学科研究方法，开展了与灾害学理论、风险管理理论、危机管理理论、公共治理理论等相关的许多前沿性理论问题的研究。比如，该书运用灾害社会学、灾害经济学、灾害地理学等理论提出“地方政府在应对自然灾害过程中应把握人、自然、社会这三者之间的平衡，全面动员社会各个方面的力量共同参与抗灾救灾，最大限度地提高全社会防抗救灾能力”，这种理论视角与理论观点颇具前沿性。

（二）实践可预见性

重大自然灾害由于其突发性、意外性以及不可控性，给地方政府应对灾害工作带来了很大的难度。但科学理论能够正确预见事物发展的趋势和前进方向，《实践思考》全面分析了自然灾害孕育、发生、发展、演变和时空分布的特征及其变化规律特别是重大自然灾害的发生规律，为地方政府科学预测和预防自然灾害提供决策支撑，增强了地方政府对于各类灾害的实践可预见性。

（三）学术引领性

目前理论界关于应急管理理论研究的焦点大多集中在中央政府和省级政府上面。实际上，地方政府是重大自然灾害的源发地，在重大自然灾害应对中，地方政府常常扮演着灾前重要的“防御者”、应对灾害的一线“指挥者”、上级决策的实际“执行者”、抗灾救险的直接“组织者”、灾后主要的“恢复重建者”等独特角色。该书选取市、县级政府作为考察对象，重点研究了市、县级政府在应对重大自然灾害中的应急活动，在今后的一段时期内，必定会将大家关注的焦点引领到市、县级政府上来，同时在一定程度上深化了应急管理研究新领域。

二、创新性思维

科学研究贵在创新，创新的本质是突破，也就是突破旧的思维定势。地方政府应对重大自然灾害是一个不断变化、不断发展的课题，没有定式可言，必须不断创新。目前学术界对地方政府应对重大自然灾害应急管理的研究都局限于文献研究和规范研究，研究方法相对较为单一，研究理论和研究内容具有极大的创新空间。《实践思考》一书的主要特色就是创新性思维，创新性地研究了地方政府应对重大自然灾害的系列理论问题，在研究方法、理论体系、研究内容与政策观点等许多方面，别具一格。具体表现为：

（一）研究方法上的创新

该书重点选择湖南省部分县市作为考察对象，以湖南省部分县、市为样本，通过对永州市、岳阳市、株洲市、湘潭市、常德市、怀化市、郴州市、娄底市等多地的县级、乡镇政府部门及农村地区进行一系列实地调研，对样本地区的政府应对状况进行了点面结合的实证调研，并对调研数据进行了量化统计分析，创新性地实现了问卷调查、实地调研、实证分析、数据统计等多种方法的综合运用。

（二）研究理论上的创新

该书一个非常明显的特点是研究理论上的大胆创新，不断拓展视野，大胆移植相关学科的前沿理论。比如，率先将绩效评估理论引入地方政府应对重大自然灾害的效果分析，以应急能力为目标，构建出一套符合实际、切实可行的地方政府应对重大自然灾害绩效评估体系，并通过指标评估模型分析及其实践应用情况，逐步完善指标体系与政策建议。

（三）研究内容上的创新

该书选取美国、加拿大、日本、印度、伊朗、泰国等这几个代表着不同地域特点、经济发展水平、政治体制的国家作为样本来参照，以对国外成功经验的总结与启迪为基点，从优化应急业务流程、满足公众知情权、保障灾区民生、转变政府职能、全面提升应急能力等目标出发，全新地提出了深化我国地方政府应对重大自然的对策体系。个中观点非常新颖，有独到特色，比如，在分析地方政府应对重大自然灾害行政问责时提出，要开辟外生多元主体问责的新途径和新方式，构建发挥各种社会力量独特作用的异体问责与同体问责有机结合的多元、立体问责网络，诸如此类的许多看法令人耳目一新。

三、实践性指南

理论研究的出发点和归宿点是实践性，脱离了实践的理论都是空洞的理论，是纸上谈兵。地方政府应对重大自然灾害的对策研究，是一个实践性极强的课题，其研究使命就是突出实践性和可操作性。《实践思考》一书的最大特色就是立足实践、超越实践、回归实践，是一部指导地方政府应对重大自然灾害的难得的实践性指南。具体表现为：

（一）深入基层，实地考察，立足实践探寻问题

作者团队以湖南省若干县、市为考察对象，以湘南、湘北、湘西等自然灾害频繁区为重点调研考察了祁阳、道县、永兴、邵阳、岳阳、临湘、安乡、会同、麻阳、湘潭、双峰、冷水江等10多个县（市）、14个乡（镇）、27个行政村，召开座谈会9场，涉及到了各地政府应急办、民政局、农业局、水利局、安监局、林业局、国土局、公安局、卫生局等机构以及部分乡镇政府，并随机采访了当地居民和单位，比较全面地掌握了地方政府应对处理重大自然灾害的基本情况，探寻的问题真实客观，具有鲜明的实践性。

（二）由个案到全局，由具体到抽象，规律把握与超越实践融于一体

《实践思考》一书收集了大量的灾害应对个案，覆及个体部门到整个区域的应急主体，形成了几篇高质量的调研报告，如湖南地方政府应对重大自然灾害的对策调研报告、南方冰灾应对对策调研报告以及洞庭湖区、湘江流域重大水灾应对对策调研报告，这些调研报告全面系统地再现了地方政府应对各类自然灾害的真实状况，是灾害应急抽象规律的反映，尤其是其中的数据统计分析与规律建模，既来源于实践又超越了实践。

（三）以例说事，政策建议富有针对性，理论成果指导实践

《实践思考》一书通过丰富的案例来探讨地方政府应对重大自然灾害的对策思考，如通过对永州市应对地质灾害案例的分析，提出从完善预防预案机制、预测预警机制、救援救济机制等方面来加强地方政府应对重大自然灾害应急管理机制建设；通过对冷水江市应对冰灾救助体系案例的分析，提出从救助主体多元化、救济预案科学化、救济标准个性化、救助物资充裕化、保险体系完善化等方面来建构地方政府应对重大自然灾害救助体系。按照这种实践逻辑，该书有针对性地提出了以优化业务流程为目标的地方政府应对重大自然灾害应急管理机制、以满足公众知情权为目标的地方政府应对重大自然灾害信息公开机制、以保障民生为目标的地方政府应对重大自然灾害救助体系、以转变政府职能为目标的地方政府应对重大自然灾害行政问责制、以提高应急能力为目标的地方政府应对重大自然灾害绩效评估体系等一系列对策体系，这些对策体系自然就打上了深刻的实践烙印，具有突出的实践指导价值