不断创新建设管理模式着力打造现代新型灌区

李 继 业

(诸城市墙夼水库管理局，山东 262200)

1 灌区基本情况

墙夼水库灌区1964年开发，1966年开灌，位于墙夼水库下游、潍河两岸，诸城市西部。南起一分干、北至渠河，西起总干渠、东到潍河。灌区毗邻诸城市市区，地处城乡连接地带，灌区人口密集，土地肥沃，经济作物种类繁多，是诸城市粮食和蔬菜生产基地。灌区范围包括日照市五莲县的汪湖镇以及诸城市的枳沟、舜王、龙都、贾悦、石桥子、相州共7处乡镇(街道)，266个自然村。设计灌溉面积2.53万hm2，有效灌溉面积2.06万hm2，成为诸城农业生产的生命线、农村环境的生态线。在省水利厅及各级领导的关心和厚爱下，灌区列入全国大型灌区续建配套与节水改造“十五”计划，自2002年始进行灌区配套与节水改造，2005年被水利部评为全国大型灌区精神文明建设先进集体。灌区建设时属“三边”工程，设计标准低，且由于受当时财力、物力和技术条件限制，以竹筋代钢筋，石灰代水泥，工程质量先天不足。加上后期灌区运行管理中，缺少必要的维修和配套，灌溉水利用系数不足0.4，严重制约和影响了灌溉效益的发挥，经过2002-2013年度的续建配套与节水改造建设，灌区工程状况改善，安全运行保障程度提高，节水效益突出，工农业发展后劲充足。

2 节水改造情况

根据水利部“关于开展大型灌区配套与节水改造规划编制工作的通知”(水农[1999]459号)要求，委托省水利勘测设计院于2000年3月编制了规划报告，规划工程投资2.79亿元。该《报告》通过了水利部专家评审，并纳入全国402座大型灌区配套与节水改造规划范围。节水改造工程于2003年开始实施，现已连续实施了10年11期工程。截止目前，国家已累计下达投资计划21 241万元。其中国家资金7 462万元，需地方配套资金13 379万元。

灌区经过续建配套与节水改造建设，共完成渠道衬砌94.3 km，维修5.3 km,改造建筑物523座。完成工程量184.03万m3，其中：土方153.4万m3，砌石20.1万m3，混凝土10.53万m3。共完成工程投资17 066.37万元，其中：利用国家资金7 462 万元，省级资金1 749万元，地市配套资金5 683.9万元，利用亚行贷款资金2 171.47万元。项目实施后，解决了该部分渠道的输水瓶颈，改善了需水期不能及时足量向下游供水的局面，共恢复、改善灌溉面积1.24万hm2，灌区有效灌溉面积已恢复至2.02万hm2。改造渠段渠道水利用系数由实施前的58.34%提高到92.4%，灌区灌溉水利用系数由实施前的不足0.4提高到0.63，年增节水能力751万m3。项目区平均用水量下降23.76%，水分生产率提高了45.7%，新增粮食生产能力1 680 万kg，新增农业产值3 427.2万元，农民人均增收642 元。

作用主要体现在3个方面：①农业增产。粮食亩产由开灌前的不足300 kg提高到800 kg。节水改造后，亩产量达900 kg。②生态良好。目前，灌区灌溉面积已恢复到2.02 hm2，灌溉水利用系数提高到0.63，改善了需水期不能及时足量向下游供水的局面。特别是灌溉放水时，灌区内水库、塘坝、河道蓄水充足，保证了生产、生活、生态用水需要。③催生工业供水。依托灌区，我市投资1 315万元，在贾悦镇太古庄河新建精细化工园供水工程，通过灌区总干、贾悦河、太古庄河30 km的层层输水，保障工业用水需要，成为灌区开发新的经济增长点。

3 工程建设管理情况

(1)市政府全力支持工程建设。地方政府和灌区群众支持是搞好工程建设的前提。多年来，由于管理体制的落后，灌区管理秩序混乱，渠道及部分渠系建筑物被人为破坏，渠道两侧及渠道内种植树木、庄稼现象严重，给灌区工程建设带来很大阻力。为保障工程建设顺利进行，我们及时争取市政府的支持，由市政府发布了《关于整治墙夼水库灌区管理秩序的通告》。同时，为明确管理权限，2004年3月诸城市林业局下达了《关于规范诸城市墙夼水库灌区工程管理范围内林木植伐秩序的通知》(诸林字[2004]4号)，明确规定在墙夼水库灌区工程管理范围内植伐树木必须经墙夼水库管理局批准，否则，不予办理，从而明晰和强化了我们对工程管理范围内的土地及附着物的管理使用权限，为工程建设和管理提供了强力的政策支撑。

(2)工程建设程序规范有序。工程规划上，委托有资质的设计单位编制实施方案，经省水利厅组织的专家组审查批复后再组织实施。组织体系上，成立了工程建设指挥部和工程建设局。工程建设上，严格履行建设程序，积极落实项目法人责任制、招标投标制、建设监理制、合同管理制等建设“四制”，并做到各类档案规范齐全。同时，为加强廉政管理，在招标投标过程中由水利厅、监察厅、潍坊市水利局全程监督，公证部门全程公证，并与施工企业签订了专项预防廉政协议书，积极开展“工程高效优质，干部廉洁优秀”活动，预防和减少职务犯罪案件的发生。2002、2003、2004年度，水库管理局被诸城市委评为“党风廉政建设先进集体”，2003、2004、2005年度被潍坊市水利局评为“全市水利系统文明单位”。2005年至今被水利厅评为全省水利系统文明单位，2005年被水利部评为全国大型灌区精神文明建设先进集体，2013年，被山东省水利厅授予“省一级水利工程规范化管理单位”，2014年灌区工程被山东省水利厅授予“水利工程建设文明工地”。

(3)社会化参与程度高。结合灌区配套改造建设，诸城市墙夼水库管理局自2004年春天开始，在全灌区范围内实行渠道承包管理制度改革，重点在总干、分干及万亩以上支渠上开展工作，具体承包内容：①在确保工程安全运行的前提下，将灌区管理范围内适宜种植树木、庄稼地段，承包给有能力的村庄、单位或个人进行经营管理；②承包人负责工程正常的看管；③对危害工程安全的行为负有制止、上报、申请公安机关依法处理的权利和义务。目前，已签订竞价承包合同300多份，全灌区已有70%的渠道进行了承包，其中各年度续建配套与节水改造工程完成渠段管理范围内已全部进行了承包。这种管理办法最大限度地调动了社会力量参与工程管理，节约了大量的专职管理人员，对工程安全运行提供了有力的保障，促进了工程管理运行工作的正常开展，降低了管理单位的运行管理费用。改变了过去乱占、乱挖、乱栽、管理混乱的局面。

(4)内部改革彰显活力。墙夼水库管理局原属自收自支事业单位，由于受市场和体制的双重影响，灌区萎缩、水面不能养鱼，收入入不敷出，长期负债运行，存在“吃饭难、难发展”问题，至2002年共计拖欠工资98万元。近年来，墙夼水库管理局在增收的同时，探索减人节支措施，大胆进行内部人事制度改革。借助上级政策，积极争取有关部门支持，为69名符合条件的职工办理病退手续，平均提前7.7年退休。采取一人多岗、一专多能、竞争上岗、优化组合措施，实行全员合同制管理，形成上岗靠竞争、晋升靠实绩的竞争机制。同时，经本人申请、单位批准，鼓励干部职工离岗创业，每年可节约工资和养老保险二项支出就达130多万元。自2007年我们借助上级东风，率先进行水管单位体制改革，由自收自支事业单位调整为差额拨款事业单位，实行收支两条线管理，事业人员执行全额工资标准，企业人员及协管人员工资通过工程维护费解决，保证了干部职工的正常工资，呈现人心思进的良好局面。该项改革被水利部评为全国水管单位体制改革先进集体。

4 “用水经纪人”灌区运行管理模式的探索

墙夼水库灌区实行“库灌合一”的管理方式，管理局按渠系下设5个水管所，所下设13个管理站，灌溉用水实行局配水到所，所配水到站，站配水到村或用水户。各配水点均采用流速仪测流或采用建筑物量水计量水方。这种形式在1982年以前“大集体”时期效果非常好，基本以村为集体用水阀门，大片农田轮流灌溉，秩序井然，计量收费明确，到位率高，基本没有争议。自1982年实行“承包责任制”后，地片分割严重，农户用水存在差异，组织用水逐渐显现出一定难度，但这种配水计量方式仍被广大农户及村级组织接受。随着农村产业结构的调整和土地延包、农村税费改革政策的实施，灌区内农业作物种类繁多，地片种植结构相互交错，作物需水要求各不相同，村集体组织用水的局面几近无法形成。面对新形势，墙夼水库管理局在学习先进单位经验的同时，于2004年3月成立了诸城市第一个“农民用水户协会”，由用水户参与灌溉管理，制订了一系列的章程和措施，收到了较好的效果。为此墙夼水库管理局计划大力发展“用水户协会”，鉴于灌溉工作的时间性强、时间短、地块用水状况分散等特点，一时不能被广大用水户全面接受。于是管理局改变思路，聘用“用水经纪人”参与灌溉用水工作。同时，管理局不断采取措施，加大水费征收力度，按方计费，以“流量包段为中心”，自支渠进水口以下接水，水费计收实行“一水一清”。灌区下设5个管理所，所与所之间设流量交接点，实行“包水量、包水费计收、包工程管理”的“三包”办法，采取层层签订责任状方式，一包到底，属于谁管理谁一抓到底。通过这些措施，使水费实收率由1998年的79.76%，提高到目前的90%以上。

5 制约灌区发展的主要问题

(1)田间工程配套不完善，滞后于农业用水格局。灌区建成之初，灌区内支、斗、农渠等田间工程由受益乡镇、村庄按照土地整改和兴修水利相结合的原则进行建设，建成支渠、斗渠及农渠共1 368条，各类建筑物4 332座，基本上能满足当时农业用水需求，但是这些配套工程现已大部分老化，且近些年由于种植结构调整及农业用水格局不均匀，尤其在实行农村土地承包责任制后，这些渠道布局不合理，有的渠道几经改线，现已不能满足需要。

(2)水价体制落后，灌溉效益走低。水是商品的理念已被全社会共识并接受。随着价格提升，种子、化肥、农药等生产资料价格也持续增长，但农业供水价格仍然执行0.06元/m3的标准，且一定多年不变，反差较大，大锅水、福利水的格局还未彻底打破。同时，由于农业生产特别是粮食生产效益比较低，农民用水积极性不高，灌区收入锐减，灌溉效益低迷。

(3)节水灌溉工程发展缓慢，田间灌溉水利用系数不高。灌区现状灌水方式沿用传统的畦灌，田间渠道大部分为土渠，渗水、漏水、跑水严重，管灌、微灌、喷灌等节水灌溉技术在灌区内基本没有，水资源的短缺和浪费是灌区的突出矛盾。据测算1998年农田灌溉用水平均在526 m3左右，灌溉水利用系数仅为0.4，经过几年的配套改造工程建设，灌溉水利用系数提高到0.53，一定程度上改善了灌溉条件，但现状田间灌溉水利用系数仍然很低，与节水灌溉仍然有较大的差距。

6 建 议

(1)加大国家资金扶持的比例和数量，加快灌区改造建设步伐。由于灌区改造需投入资金大，地方财力有限，灌区改造的步伐较慢，严重影响了灌区农民奔小康进程。建议国家加大对灌区投资的比例和数量，省、市级也相应配套一部分资金，加快搞好灌区续建配套与节水改造工程建设步伐，将灌区续建配套与节水改造善始善终，解决灌区存在的问题，恢复灌溉面积，提高水的利用率，促进灌区经济的发展。同时，建议国家下一步增加对未级渠道的建设，切实解决灌区渠道与结构调整后农业用水脱节带来的“水到地头不能用”问题。

(2)实行财政直补，用政策反哺农业。随着中央对农业、农村工作的支持，良种、农机、牲畜等惠农政策已实施，建设对供水浇地的灌区，也实行财政直补的方式。根据农业需水要求，补贴依据以实际灌溉水量或灌区灌溉面积为标准。具体补贴标准可分为自流灌区和机电灌站等多种形式，以调动农民用水积极性，促进灌区事业的发展，减少水管单位收费吃饭与农民增收的矛盾，用政策反哺农业。同时，农业是用水大户，也是浪费水大户，建设对现行农业水价形成机制进行适时调整，体现水的价值，并利用经济杠杆加大节约用水力度。组建用水户协会，纳入农村专业合作社管理并享受有关鼓励扶持政策。

(3)加大执法力度和投入，建立水利公安。水利公安是保障水利工程设施正常运行的重要力量，组建初期发挥了重要作用，但由于未纳入警察序列统一管理等原因制约，作用逐步弱化，缺乏必要的执法能力和震慑力。针对灌区续建配套和节水改造后，工程投资巨大，管理亟待加强的新形势，仅依靠水政人员执法，难以对工程设施实现有效的管理和保护。建议自上而下建立水利公安执法队伍，配齐必要的执法工具，依法保护水利设施。

(4)提高信息化管理水平，建设“数字灌区”。随着传统水利向现代化、可持续发展水利的转变，水库灌区现有的管理水平和手段已不能满足灌区工程管理需要，建议以水利信息化带动水利现代化为切入点，积极拓展水利信息化的广度与深度，逐步加大灌区信息化管理工作力度，对枢纽部分视频监视、闸门监控、水位流量监测及农户基本信息、各渠道逐日平均流量、农户用水等信息进行优化整合，初步搭建灌区信息化平台，建设一个集先进性、实用性、安全性、可靠性为一体的信息化系统，实现灌区管理的数字化、电算化、现代化。

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