“城中村”改造问题研究

李敏

摘要：随着经济的不断发展，社会的不断进步，我国加快了城市化的进程。在这个过程中，城中村成为最为普遍的一个问题。要想提高城市化质量，就必须加强对城中村的改造，合理安顿居民，解决土地产权和各方利益纠纷。本文针对当前我国城中村改造过程中存在的主要问题及原因进行了分析，并针对性地提出解决措施，以期为提高城市化质量做出贡献。

关键词：城中村；旧城改造；对策

中图分类号：F2992文献标识码：A文章编号：1009-5349（2016）03-0098-03

一、城中村主要的问题

（一）人口复杂

城中村在改造过程中涌入了大量外来人口，导致整个城中村的治安比较混乱。很多外出务工的人员都想最大限度地节约金钱，他们便会选择租金比较低廉的城中村，这就导致城中村居住大量的务工人员，很多城中村外来务工人员数量甚至超过了本地居民，外来务工人员的素质良莠不齐，结构也非常复杂。[1]各行各业的务工人员聚集在城中村，其中还不乏没有稳定工作的人员，这部分人员很容易对社会产生仇视，从而会做出一些非法行为，这就给城中村治安带来非常大的困难。加上城中村基本没有相关管理机制，就會导致很多违法乱纪事件在城中村频繁发生，这些现象都制约着城中村的改造工作，影响着城市化的质量。

（二）环境质量低

虽然近几年我国加快了城市化的进程，加强对城中村的改造，但是对城中村的投入力度仍然远远不够，重视程度也不高，导致城中村的公共区域比较狭隘，基础设施相对比较落后和薄弱。排水、供水以及供电设施严重不足，没有统一处理垃圾的设施，没有对房屋的建设进行统一的规划，导致房屋杂乱无序，整个城中村的道路破烂曲折，以及房屋存在质量问题等，这些问题不仅危害到了城中村居民的生命、财产和健康安全，而且还影响着城中村的环境质量。[2]

此外，居住在城中村的部分居民为了获得更加可观的房租，在自己房子周围随意搭建小房屋，这就导致城中村所有房屋的采光、通风和距离都严重不足，导致建筑安全和火灾隐患等问题逐渐突显。这些问题严重制约着城中村改造，影响着城市化质量。[3]

（三）管理不当

城中村的情况非常复杂，不像城市和农村那样有明确的管理，城市有居委会、农村有村委会，城中村作为特殊地带，存在于城市当中，又有着农村的聚集形态，这为当地的管理造成了很大的不便。[4]因此较为常见的情况是城中村根本无人管理。无人管理且监管无力导致该地出现了较多的问题。城中村由于比较优越的地理位置以及较为低廉的物价，导致这个地方受到多方的关注。村民们自身也被眼前的利益冲昏了头脑，任由开发商建造工厂。虽然现在城中村的问题逐渐得到了国家以及地方政府的重视，但是在真正监管的时候还是会产生很多的问题。按照划分，城中村归于农村的管理体制，但是在地缘方面，城市的政权管辖又比较方便，国家如何恰当地折中处理好城中村的管辖问题值得深思。

（四）社保体系不完善

城中村缺乏医保体系，居民有养老和医疗两个方面的生活压力，百分之九十的城中村居民办理了医疗保险，但是外地来的居民却大部分没有办理医疗保险。而且养老保险的办理情况也不乐观，城中村百分之五十以上的老人都是由子女赡养，城中村的原本居民可以得到社会补助金，不过城中村的外来人口却不享受这个福利，加上在农村的老人也没有得到良好的照料。在比较传统的农村家庭中，社会保险制度还没有得到普及，给在城中村居住的外来人口带来了很大的压力。[5]

此外，2009年我国针对医疗提出了新的整改方案，但是在其执行的过程中却遇到了各种困难和阻力，尤其是在城中村很难实现全面覆盖居民的医疗保险。由于疗效保险制度方面的不完善和无法普及，导致城中村居民在看病的时候成本非常高，这就给原本就拮据的生活带来了更大的压力。

二、城中村问题形成的原因分析

（一）政策原因

首先，我国的城市居民与农村的居民在户籍上被严格的区分，在户籍的背后是城市居民的待遇与农村居民存在着很大的差距。在农村，这种差异并不太明显，农村与城市之间存在比较远的距离，农村居民对城市感受比较小，因此受到的心理冲击也比较小。但是城中村则与城市的社区距离比较近，城中村居民可以轻易感受到自身与城市居民的差距，他们虽然距离城市很近，但户籍上还是农民，在城市化中属于被边缘化的人群，感觉到自己融入不了城市的生活，产生了巨大的心理落差。他们的生活也存在着很大的差距，各方面享受到的权利远比不上城市居民，城市户口的居民可以享受到社会保障等社会福利，而我国大部分农村户口却只能保证基本的生活。

其次，城市和农村的管理制度也是完全区分的，有两套政权体系，城市的居民被城市居民委员会等一系列的政权体系管理，而生活在农村的居民则是被农村的村民委员会等政权组织管理，因此对于还是由农村的政策体系管理却处于城市地界的城中村来说，管理方面就会存在很多问题。[6]由于管理不当产生了很多的问题，城乡结合处也是矛盾集中爆发的地方。由农村的政权体系管理是极其不方便的，他们之间的距离较远，很多的农村政权不愿意管理或者是管理无力，这也使得城中村得不到应有的管理。

再次，我国的社会保障体系要保障的是我国少数的城市居民，对于农村的居民来说不能享受到国家的保障体系，城中村居民赖以生存和发展的只有那些土地，因此居民们对于自己的土地更是格外重视，这也给城中村的集中治理带来了不少的问题。

最后便是土地问题，在城乡二元的土地所有制度之下，农村居民可以对自己的土地进行改造，可以把自己的土地用来发展各种业务。且在国家有需要的时候可以给予农民一定的补偿对土地进行征用，但是实际上国家给予农民的补偿是比较少的。在城市化的进程中城中村的居民面临着土地被改造的问题，而国家给予他们的那部分补偿不能满足城中村农民的要求。被整顿之后如何安置城中村的居民是一个重要的社会问题。与城市居民居住在楼房当中，失去了土地，城中村居民难以维持生计。国家允许城中村自行改造房屋，这也给了他们恰当时机让自己的房屋升值，租借给别人收取一定的租金维持生活。[7]在城中村的改造当中，土地问题是我们必须考虑的重要的问题，强行改造城中村会引发一系列的后续问题。

（二）城市化进程过快

城中村这一社会现象出现的一个主要原因就是城市在经济迅速发展下在短时期内范围快速变大，将城市周边靠近城市的一些农村或者是城郊直接吞并，在其周围建起了商业化建筑来满足城市经济迅速发展的需求，而被包围的城郊或者是村庄，都没有得到妥善的安置，因为种种原因没有拆迁而被一直保留在原地，就直接形成了城中村的现象。

由于我国的城市化进程与其他西方发达国家相比仍然处于比较落后的状态，从明朝中后期我国民族资本主义萌芽到新中国成立再到“文化大革命”的结束，我国的城市化进程就一直处于被打压、被阻碍的状态，由于恶劣的外部社会环境，导致了城市化进程一直没有得到良好的发展机会，拉大了与发达国家的城市化进程的差距。直至我国宣布正式实施“改革开放”的政策之后，我国的城市化进程才说得上是实现了真正的起步发展。由于改革开放的巨大推力，我国在短短的十几年里城市化进程就由将近9%跃升至39%，实现了奇迹般的跨越。但是在这种追求速度的过程中，就自然无法兼顾发展的质量，我国城中村的类似现象已经层出不穷，且有愈演愈烈之势。[8]

按照一般情况来言，当一个城市在扩张的时候，就是一个吞并周围的土地来进行经济建设用地的过程，而这时候这个地区上的农村以及城郊地区上的村民们都是要经历一个拆迁、补发赔偿款或者是补发住房到最后最终转化为城市居民的这一个渐变过程。但是由于经济发展速度太快，就导致没有如此多的时间来进行这一过程的逐步转化，因此在极度膨胀的城市化过程当中，对于城郊用户集中的地区一般就采取了绕道而过的做法，直接避开这一范围，在其周边就直接建起了商业建筑。而村庄就直接被完全保留下来，形成与周围环境格格不入的“城中村”现象，再到后来如果想进行拆迁整顿的话，补偿安置问题就会变得更加棘手，因此成为了我国发展进程中一个巨大的问题，而这也正是由于膨胀过快的城市化进程所导致的。[9]

（三）廉租、出租房需求增加

城市经济的迅速发展直接催化了城市产业结构的调整以及变化，而这种城市结构的调整也直接引起社会经济体系的变动，对于不同素质的劳动力的要求也变得更加多元化。[10]第一产业不再是主导产业，第三产业新兴发展，劳动力密集型产业成为了第三产业的支柱性产业。城市劳务市场开始需求大量的劳动力，而对于这些劳动力的素质却没有作更多的要求，这使一直从事于第一产业的农民开始不再局限于自身的农地耕作上，而是纷纷选择外出打工。在城市与乡村之间的利益分配差距的距离进一步拉大，户籍政策也在一定程度上出现了放松的状态，有利于人口直接的流动，在农村务农的农民在经济利益的吸引下纷纷放弃了农业而选择进城打工，而那些劳动力密集型产业也正是他们最好的打工所在地，这种相互吸引之下，大量的外来人口涌入了城市之中。这些劳动力没有较高的经济实力，因此如果想在城市中得到工作，就必须找到可以临时居住的处所，而这些处所的最佳选择也就是廉租房。虽然我国已经出台政策对于拥有固定户口的低收入群体提供价格较低的房屋，但是对于那些流动在城市中没有固定户口的人群现行状况下还没有兼顾到，因此，这些从外来地区流动到城市当中的庞大人群，就只能在市场中寻找解决问题的办法，而价格相对较低，而且管理不完善的廉租房就成为了首选，这就直接造成了城市廉租房市场的火爆以及廉租房的供不应求，促使城中村现象的进一步发生甚至是繁荣。

三、城中村改造的对策研究

（一）加强对于城市化进程的总体规划

对于城市化过程中所出现的“城中村”等一系列的发展不平衡的现象，加强总体规划是所有任务中最为关键和重要的。基于城市在城市化发展过程中的实际和现实情况，进行合理科学的分析，最终制定适合城市的城市化进程规划以及措施，是解决这些问题的现行条件。

从城中村这个角度来说，我们应该以理智客观的角度对该社会现象进行分析，城中村并不是阻碍社会化过程的巨大阻碍，而是社会化过程所必然要经历的一个阶段。城中村也承担了城市职能的一部分，在大量流动人口进入城市之后，城中村充当了提供社会服务的角色，虽然其的存在给城市的安全以及其他方面的管理造成了很多困难，但这并不是在一朝之间就能解决的问题。因此对于城中村的态度应该是加强引导管理为主，强制性措施辅助进行。

（二）控制“城中村”的恶性膨胀

在控制“城中村”现象的恶性膨胀这一方面，主要是从两个角度着手进行控制。首先，就是对于城中村中先保存下来的房屋进行整理，逐步确定房屋的最终所有权的户主，这主要为了维护大多数村民的合法利益，使村民拥有房屋的权力最终固定合法化，这一措施在很大程度上可以安抚村民的心情，有利于顺利解決城中村的问题，并且方便管理城中村的用户。其次是从城中村的村民们的建房需求这一角度着手，主要遵循引导和强制的原则，目光既要放得长远，又要考虑当前的情况。对于城市土地应该物尽其用，不能对这片土地进行了规划之后却又无法建设，也勒令村民不准建设，最终的结果只能出现违章建筑的僵局。如果不能给村民提供在城市中购房的能力，那就要为村民创造比较良好的购房外部环境，比如说政策上的倾斜等，与此同时，也要逐步转变村民自建房的建房模式，而是引导其逐渐转向市场，建房过程也逐渐合理规范化。

（三）加强对于廉租房的规范以及管理

从全国城市化进程中出现问题的应对措施来看，国家虽然颁布了建设廉租房等一系列安置城中村民以及流动人口的措施，但是我国的这些工程建设还是处于最初始的阶段，并没有发展成熟。而且，在廉租房工程建设的过程中，出现了许多问题。比如说，主要还是依赖国家拨款，而其他资金渠道单一且易变化，而且廉租房的分配制度也是不完善的，很容易出现不公平的现象。廉租房制度现在也只是在上海、北京等一些经济发达的地区试点实施，因此覆盖的范围也不会太广，需要进一步加强对于廉租房制度的规范以及管理。比如说，如果要领取廉租房的话，必须经过严格的审批，对于那些家庭收入连续一年超过国家规定或者是地方规定的收入标准之后，就取消其申请资格，确保有真正需要的人能够享受到廉租房政策。

（四）进一步平衡基础教育资源的配置

进一步平衡基础教育资源的配置，使村民的孩子的文化素养不断提升，实现村民群体与城市群体的进一步融合，从而推动城市的和谐发展，这无疑是解决城中村现象的一个最为根本性的措施。大多数村民对于下一代的教育极为重视，有一些家长为了更良好的教育资源而进入城市，这也在一定程度上加剧了城中村现象。而缩小教育之间的距离，进一步平衡教育资源的配置，实现教育公平的目标这些任务，政府是主要推动者以及承担者。比如说可以通过政府举办的知识培训工作增强父母的就业能力，为孩子提供一个更加良好的学习环境，也可以将一些优秀的教师派遣到村庄以提高当地的教学水平。

参考文献：

[1]葛霆. 城中村改造中问题与对策研究[J].改革与开放，2010（10）：73-74.

[2]岳红波，杨雪梅. 城中村改造中存在的问题及对策研究：以明波村为例[J].云南财经大学学报（社会科学版），2012（02）：123-12.

[3]陈欣. 城中村改造中存在的问题及对策研究[J].现代商贸工业，2008（01）：42-43.

[4]郭爱清，张侠，沈令. 石家庄市城中村改造过程中存在的问题及对策研究[J].乡镇经济，2005（11）：38-40+61.

[5]朱斌，于卓伟. 城中村改造工作中存在的问题及对策措施[J].商业时代，2010（19）：96-97.

[6]王才茂. 浅议城中村改造中存在的问题及对策[J].中共郑州市委党校学报，2009（03）：109-111.

[7]周素伟. 合肥市“城中村”改造中存在的问题及对策[J]. 滁州学院学报，2014（06）：39-42+52.

[8]紀瑶. 浅议“城中村”改造中存在的问题及对策[J].经济师，2013（10）：47-49.

[9]张卫娜. 城市化进程中“城中村”改造中存在的问题及对策分析[J].旅游纵览（下半月），2014（02）：224-225.

[10]黄胜胜，刘筱红. 城市化进程中“城中村”改造的利益均衡问题与对策研究——以湖北省武汉市城中村改造为例[J].湖北工程学院学报，2015（01）：124-128.

责任编辑：张丽