供给侧改革下政府依法行政的动力转换

郑 楠，周仲秋



供给侧改革下政府依法行政的动力转换

郑 楠a，周仲秋b

（湖南师范大学 a. 公共管理学院，b. 马克思主义学院长沙 410081）

进入新常态以来，我国经济结构性问题日益突出，为此，中央政府全面推行供给侧结构性改革。供给侧改革促使我国政府依法行政的内部动力由普适性向个性化发展，进行“政府的自我适应”；人大、司法对政府的督查力由供给型向需求型转向，确保“法无授权不可为”；社会舆情对政府的压力由一级向二级跃升，成为政府在依法行政中无法忽视的强动力因素，做到“顺应舆情促改革”。动力转换为我国政府在供给侧改革中依法行政提供强大的动力支持。

供给侧改革；依法行政；动力

“十三五”时期，国家提出了供给侧结构性改革方略。在推进供给侧改革中，最重要的就是发挥政府的管理和调控作用，这不是靠“全能型政府”的强力管理，而是用一种公平正义的力量来维护，也就是需要政府通过依法行政来推进。但由于政府内在驱动力和外在监督力存在的不足和缺陷，政府在供给侧改革中就必须实现对依法行政的动力转换。政府依法行政的动力转换可分三个方面：内部动力由普适性向个性化变换；人大、司法督查力由供给型向需求型转向；社会舆论压力由一级向二级跃升。

一、内部动力由普适性向个性化变换

我国在全面推进依法行政的过程中，主要是中央政府主导下从中央到地方政府垂直管理逐步发展和践行的，这就决定了政府的内部动力是政府依法行政的主要来源和驱动力量。内部动力主要包括两方面：一是政府工作人员自身法治信仰、政治责任感以及使命感的驱使；二是行政体制的制度、机制方面的规定或考核的激励和鞭策。目前，政府从上到下的垂直管理体系致使各级政府在政策推行上“供给”和实际“需求”不匹配，或者说是政策指示上的普适性、统一性与不同地区之间实践需要上的个别性的对立。动力决定行动，要有效发挥政府管理和调控作用，就必须调动政府依法行政的内在驱动力，实现政府依法行政的内部动力由普适性向个性化变换。

（一）各级政府改革政策由普适性向实际需求个性化变换

供给侧结构性改革，是通过一系列政策举措，特别是推动科技创新、发展实体经济、保障和改善人民生活的政策措施，来解决我国经济供给侧存在的问题。在我国，由于固有的行政体制模式，在依法行政的体制建设尚不完善的情况下，上级政府要发挥对先进政策的引导作用，下级政府需要依靠上级政府的强大推力有所作为，使各级政府在制定和落实国务院的政策时，往往只注重政策的高度统一性和普适性，而忽略对各级政府所在的不同地区实际情况的考量。

改革开放以来，由于地域原因和国家政策的倾斜，我国中、东部和西部地区经济发展很不平衡，所形成的产业结构也不相同。东部沿海城市经济带，东北老工业基地，中部农业基地，西部战略资源基地形成了不同的产业结构。产业结构的不同，结构调整也需要不同的策略和方式。普适性的政策满足不了不同地区的实际需求，解决不了实际问题。因此，在供给侧改革中，各级政府改革政策的制定要由普适性向实际需求个性化变换，针对不同区域的实际情况和需求重点，制定出能够反映、规范各地特殊性需求的改革政策。

（二）公务员自身动力的激发由单一性向重点性培养转化

“公务员是一切行政活动的最终实施者，他们的责任意识、法治意识和综合素质的高低，直接影响着依法行政的进程。”政府依法行政的内部驱力主要是基于公务员的法治信仰和政治责任感、使命感而产生的。当法治成为公务员的信仰时，公务员将直接从依法行政活动中获得精神上的快乐和满足，法治信仰也将因此化为推进政府依法行政的强大内生动力。

推进供给侧结构性改革，就是要发挥政府在市场经济中的辅助作用，公务员作为政府系统的主体，他们的法制意识和政治素养、服务精神以及使命感直接影响着改革的进程、力度和效度。公务员作为政策的实施者，是把理论落实到实践的关键，而他们自身的使命感和责任感以及法制意识，决定着他们能不能在改革中做到依法行政。过去我们国家对公务员的培养更注重个人能力方面，但在法治信仰和综合素质方面关注比较少。在供给侧改革中，要保证政府依法行政，就要重点培养公务员坚定的法制信仰和使命感，调动政府依法行政的内在激励因素，从而促使供给侧结构性改革更好落实。

（三）行政体制的激励机制由同一性向实际性效力转化

推进供给侧结构性改革，发挥政府的宏观调控作用，是对政府依法行政的更高要求。政府系统内部激励机制的建立和完善是政府依法行政的动力来源。政绩考核和行政问责对政府及其工作人员造成的内部压力是形成政府依法行政的动力源。供给侧改革中，在政府内部形成“激励——约束”对称和“报赏——绩效”对应的人事行政机制，着力转变政府职能，持续推进简政放权，优化政府机构设置、职能配置、工作流程，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。在我国的各级政府中，实际利益的追求，例如赢得表彰、社会赞誉、避免问责等是构成政府依法行政的动力因素之一。行政体制的激励、考核机制的健全和科学化是推进供给侧改革的助力。目前我国行政体系内部考核机制指标虽然全面，但太整齐划一，重点不够突出，不充分考虑对象的特殊性，不利于实际创造性工作的开展。而供给侧结构性改革，就是要求政府和公职人员在制定和执行政策的过程中，要注重工作的质量和效果，才能推进改革的有效进行。

二、人大、司法督查力由供给型向需求性转换

随着我国宏观经济发展换挡进入新常态，供需矛盾也发生了巨大变化。过去我国长期依赖的拉动经济增长的“三驾马车”，即“投资、消费、出口”，作为需求侧日益朝着服务化、高端化和个性化方向转变，并呈现出多元化结构，而与之相对的供给侧却缺乏活力。所以新常态经济形势下我国面临的一系列突出矛盾和问题，看似是速度问题，实则是结构性问题。政府作为我国经济宏观调控的主体，其职能在于实现总需求和总供给的动态平衡，一手调控生产端供给，一手挖掘国内需求潜力，以促进供给需求的有效对接。因此，供给侧结构性改革对政府职能转化提出了更高更新的要求，其中对人大、司法督查力的需求性转变成为其依法行政动力转化的来源之一。

（一）公共政策由自上而下的供给到群众亟待解读修正的需求转变

用系统化思维和全局观审视，中央提出加强“供给侧改革”，体现了对我国当前经济问题的准确判断，它既与煤炭、钢铁等资源性产能优化有关，又与住房、养老、教育、医疗等民生服务需求密切相连，是一项关乎国计民生的系统性工程。“供给侧结构性改革”于十八届五中全会提出，也是十三五规划蓝本上的正式用语。这个经济学用语看似与寻常百姓的日常生活难以契合，然而对美好生活的期待和对国家形势的关心激发了人们了解公共政策的热情，人们亟待获得供给侧改革政策的通俗解读。于是，政府开始通过电视网络平台以漫画、图例等形象的表达方式和简单明了的语言，以及组织各级党政干部开展研讨会、学习班，解读供给侧结构性改革的内容，向人民群众传达我国经济结构调整的新举措。

当前新常态形势下，单纯的需求管理已经难以发挥拉动经济的应有效果，需要从生产端入手，增加有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性。然而，这种结构调整主要不是市场配置资源的结果，而更多需要政府的行政手段来实现。因此，供给侧结构性改革的本质是政府改革，是政府公共政策供给方式的修订和调整，使之更好地与市场导向相协调，充分发挥市场在资源配置中的决定作用。面对现实经济生活中的一系列突出矛盾和问题，人民群众亟需政府制定相关政策，在改革中解除供给约束。

（二）政府职能由层层制约全面把控到简政放权优化服务转变

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届五中全会精神专题研讨会上指出，“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，扩大有效和中高端供给，降低企业成本，发展战略性新兴产业和现代服务业”。供给侧改革政策下，我国正在出现并将继续扩展大批企业转型、第三产业增多、新兴创新产业涌现的市场经济局势，而这就需要一个相对宽松的市场准入机制和良好公正的市场竞争环境。然而，长期以来我国“审批经济”中繁琐的层层运作严重消磨了市场活力和创新的积极性，还滋生了部分权力滥用的腐败现象。因此，供给侧改革要求政府进行自我改革，大力削减行政审批事项，公布权力清单依法审批，这种由全面把控到简政放权的职能转变，不仅能提高行政效能，更能为大众创业、万众创新营造更加宽松的市场环境。

供给侧改革下，政府依法行政实行简政放权的同时，为避免为官不为、职能短缺现象，不少地区推出以政府为主导的公共服务项目，如“互联网+政务服务”等，充分发挥其数据信息资源优势，加强各部门间信息沟通和数据共享，为群众和企业提供切实的服务。另外，“十三五”规划纲要还明确提出要大力推进国家政务信息化，完善审批监督、价格举报、信用评估等信息平台。

（三）行政督察由政府依法干预纠错问责到企业诉求监管亟需引导的转变

供给侧结构改革的主要目的在于弥补我国经济运行中部分行业和企业供给能力和供给结构方面的缺陷，从去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板五个方面化解产能过剩和无效供给的危机。因此，供给侧改革中的部分行业和企业，不仅要面对来自资源、财务、人力和税收等领域的显性资本，还要面临制度、政策、法规等限制的隐形资本。因此，过去人大司法部门以问题为导向的行政督察，面对市场和企业的监管引导诉求，转变为以问题和目标为双导向的内生督察。

供给侧改革下，市场准入的便利化高效率和以需求倒逼改革的导向性机制，产生了一大批以科技创新和产业变革为核心的新产业和新模式，市场主体呈现“井喷式”增长，而与此同时也对维护市场经济秩序提出了新的挑战。公平竞争的发展环境和健全公开的市场机制成为每一个遵纪守法的企业人的利益诉求。然而，复杂的市场经济环境中总是不乏个别害群之马，他们不仅会影响资源的有效配置，制约经济转型和整体竞争力的提高，也成为供给侧改革中经济结构调控的关键性问题。因此，要防止投机倒把的市场运作、低质伪劣的商品制造，就不能只靠企业的自觉，更需要政府的严格监管和有效引导，以促进市场主体的持续增长，释放我国经济发展的巨大潜力。

三、社会舆情压力由一级向二级跃升

“依法行政发轫于资本主义社会初期，是反专制、争民权的资产阶级宪政运动的产物。”依法行政是我国行政机关遵循的法治原则，也是建设法治型政府的必然要求。在推进政府依法行政的进程中，由于内驱力和外部压力的推动，我国政府取得了显著成效。如今，我国进入经济新常态，为破解经济的结构性失衡危机，中央政府全面推行去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革。供给侧结构性改革的实践不仅对政府的行政能力提出了更高要求，改革所带来社会舆论的爆发式高涨也让政府在依法行政的过程中面临着巨大的舆论压力，社会舆情升级对政府既是一次挑战，也是一种强大动力，迫使政府在改革的深刻形势之下，提高自身的行政能力，担负起重大的社会责任。供给侧改革引发的社会舆情压力升级主要原因在于以下两方面：

（一）改革撼动的利益主体引发社会舆情升级

在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中，习近平总书记提出：“供给侧结构性改革，重点是解放和发展社会生产力，用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。”在进行结构型改革中，减少无效和低端供给，必然会涉及众多传统产业集团主体的利益。钢铁、煤炭、水泥、石化等产能过剩产业，在供给侧改革化解过剩产能的实践中，在人员安置上首先经历了改革的阵痛。在国务院新闻发布会上，人力资源和社会保障部部长尹蔚民称：“在煤炭、钢铁两行业供给侧改革职工安置过程中，将有180万职工被分流，其中煤炭行业约130万人。”大规模的职工下岗或分流打破了这些传统产业职工的生活秩序，引起舆论哗然。一场供给侧改革在化解产能过剩的实践中，将政府推向舆论的风口浪尖，政府的社会舆情压力由一级向二级跃升，政府的外部动力也随之转换升级。

（二）大数据唤醒了人们对自身权益的捍卫

大数据时代的到来，预示着封闭、愚昧、混沌的社会大环境一去不复返，一切都变得清晰、透明而公开。大数据时代唤醒了人们对自身利益的思考和话语权的捍卫。在供给侧改革的大环境下，人们的利益受到各种因素的影响。人们通过网络传达自己的声音，引发呼应和评论。人们在享受改革红利的同时，不可避免要牵涉到一部分人的利益。大数据是政府搜寻民情民意的重要工具，也是民众宣泄不满、引发舆论声讨的主阵地，唤醒了人们对自身利益与话语权的捍卫，也给政府造成了莫大的舆论压力。

供给侧改革下社会舆情压力升级，对于推进依法治国的进程既是一次挑战，也是一种强动力的转换，为缓解舆情压力，更好地推进依法治国，政府在行政过程中应该注意以下问题。

1. 通过平等对话达成共识。供给侧改革形成了多元化的利益格局，从而产生了多元化的价值观和社会舆论，利益主体的分化与价值的多元导致了社会的分层，导致人们认为自己处于一个不平等的社会中，从而产生了尖锐的社会矛盾和舆论声讨。面对改革时期社会舆论压力的升级，单纯用行政或法律的控制手段显然不行，最佳的选择是因势利导通过与民众的平等对话，增进沟通和理解。哈贝马斯说：“合法性不是来源于先定的个人的意愿，而是个人意愿的形成过程，亦即话语过程本身……合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果……合法性原则是普遍讨论的结果，而不是普遍意愿的表达。”面对舆论的压力，政府应通过平等对话引导人们对公共利益的理解和捍卫，达成政府与民众的共识。

2. 完善社会保障和救助机制。供给侧改革过程中，去产能势必会导致一些企业的减产与退出，直接影响了企业与职工的经济利益和生活保障。为保障下岗与分流人员的生活利益，缓解尖锐的社会矛盾与高涨的舆论声讨，政府应完善社会保障和救助机制，坚持社会改革成果共享。积极完善政府公共福利政策，推行基准扶贫工程，完善养老保障体系。同时，政府还应对分流与下岗的员工进行职业培训，保障其劳动权，提高其职业操作水平和社会生存能力。

依法行政作为政府在供给侧结构性改革中的重要手段，对发挥市场在资源配置中的决定作用是至关重要的，其在三重动力下通过多措并举，配合供给侧结构性改革，在长期内优化供给结构与质量，确保稳增长与调结构的有机平衡，从而使我国国民经济实现中高速可持续发展。

参考文献：

[1] 应松年, 宋功德. 依法行政的理论与实践[M]. 北京: 国家行政学院出版社, 2011: 44.

[2] 习近平. 在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N]. 人民日报, 2016-05-10(01)

[3] 应松年, 宋功德. 依法行政的理论与实践[M]. 北京: 国家行政学院出版社, 2011: 30.

[4] 习近平. 在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话[N]. 人民日报, 2016-05-10(01)

[5] 山西煤炭集团去产能职工工资水平降幅40%以上[N]. 人民日报, 2016-05-16(02)

[6] 哈贝马斯. 公共领域的结构转型[M]. 南京: 学林出版社, 1999: 23.

（责任编校：彭 萍）

Dynamic Change of Government Administration under Law in the Supply-side Reform

ZHENG Naa, ZHOU Zongqiub

（a. College of Public Management; b. College of Marxism, Hunan Normal University, Changsha, Hunan 410081, China）

As China’s economy construction enters the new normality the problems of economic structure become obvious sharp day by day. It is, therefore, that the central government pushes the supply-side reform in all-round way. The supply-side reform urges China government inner motive of administration in the light of the law to popular individual progress. It is the action of “the government itself requirement”. The supervision to the government from the People’s Congress, legislation change the direction to the supply-side reform type. It is to guarantee the way that “ It does not act without law empowerment .“ The social public opinion to government becomes from grade one to grade two. .It becomes the strong power factor in the administration according to law. It is to urge the reform progress in accordance with the public opinions.

supply-side reform; administration in the light of law; motive power

C 931

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.04.017

2096-059X(2016)04–0090–04

2016-04-25

郑楠（1992-），女，河北邢台人，硕士研究生，主要从事管理学研究；周仲秋（1956-），男，湖南长沙人，教授，博士生导师，主要从事管理学研究。