景电灌区灌溉管理制度改革问题分析

周怀兵，齐广平

（1.甘肃省景泰川电力提灌管理局，甘肃景泰 730400；2.甘肃农业大学工学院，甘肃兰州 7300701）

景电灌区灌溉管理制度改革问题分析

周怀兵1，齐广平2*

（1.甘肃省景泰川电力提灌管理局，甘肃景泰 730400；2.甘肃农业大学工学院，甘肃兰州 7300701）

我国水资源日益紧缺，灌区是农业用水大户，高效合理的利用农业水资源已经成为世界共同关注的问题。通过水利工程技术改革是解决传统水资源浪费的主要途径,我国大部分灌区已经在灌溉渠道、灌水效率以及水费改革方面做出了一定的努力，但在灌区的管理制度上还有不足之处。本文以景电灌区灌溉管理制度改革为分析对象，结合国内外灌区管理的先进理论，探讨了灌区管理制度改革的影响因素，为景电灌区推进灌溉管理制度改革提供了可借鉴方法。

灌溉管理制度；景电灌区；改革

我国是农业大国，农业又是用水大户，面对日益紧缺的水资源问题，我国对农业用水效率已经进行了很大的改进，但仅仅依靠工程技术手段实现节约用水是不现实的，还需要通过水资源的管理才能更好地为节约型社会服务。我国修建了许多灌区，但部分灌区设施都已经老化失修，虽然我国在灌区维护上做了很多工作，由此政府也背负了很重的财政负担，但还是没有解决根本问题。

我国灌区发展了近70年，取得了一些可喜的成果，为我国农业的生产和社会的稳定做出了长足的贡献，但在灌区管理方面起步较晚，人们意识不高。尽管在灌区管理制度的问题上进行了一定的探索，提出了一些先进的管理方法，如水利设施承包制、租聘等，推进了我国农田水利事业的发展，但就发展节约型社会来说，还需要进一步加强灌区管理。

甘肃省景泰川电力提灌工程（简称景电工程）是跨省大Ⅱ型提溉工程，具有高杨程、级数高、规模大等特点。景电灌区的设计流量是28.6m3/s，加大流量是33m3/s，拥有大型泵站合计43座，总装机容量达25.97万千瓦；景电灌区共有1391条渠道，合计2 422 km。设计灌溉面积6.51万公顷，总投资达8.6亿。景电灌区分两期修建，建成后彻底改变了灌区农业生产水平。截至2013年底，灌溉面积达到了108万亩，累计完成提水量106.8亿m3；全灌区累计生产粮食77.51亿公斤，经济作物29.12亿公斤，累计产生直接经济效益138.36亿元，灌区有效地阻止了腾格里沙漠的南侵，成为省城兰州最大的生态屏障，为石羊河流域综合治理发挥了重要作用。虽然景电灌区管理方式进入了规范化、现代化、精细化程度，在甘肃是一面旗帜，但是仍存在可持续发展后劲不足的诸多问题。

一、国内外灌溉管理制度改革

（一）国外灌溉管理制度改革

美国是灌溉制度改革较早的国家，尤其是在农业为主要经济支柱的西部地区，该地区气候较为干旱，灌溉是主要的经济发展的基础。早期，在美国西部的灌溉公司都是私人公司，这些公司给西部的农业发展带来了一阵春风，但好景不长，由于灌区盈利少，许多公司都因为连续亏本放弃运营了。从1902年的开垦法案开始，美国垦务局开始研究如何制定灌区的管理与发展计划，最后得到的结论是通过灌溉精细化，减少灌溉管理人员，提高自动化控制能力。

墨西哥是一个农业大国，降雨分布不均，和我国类似。墨西哥的灌溉面积约620万公顷，其中近一半土地位于灌区之内，可见灌区对墨西哥农业的影响深远。从1950年开始，墨西哥政府通过间接和直接两种方式干预农业生产。意料之外的是1980年的经济危机，使得墨西哥政府对灌区管理进行重新的认识，通过减少农业投入补助、提高能源和燃料价格、灌溉管理权转移、成立国家水委员会和用水者协会一系列的改革，许多灌区提高了管理效率，还引进了一系列先进自动化灌水技术，人们对农业又有了很高的积极性。

日本位于亚洲季风型温带地区，农业用水占全国用水量的一半。很久以前，日本就依赖水稻农业维持本国的农业发展。通过建立的国家机构与地方机构来监督管理水资源，政府负责建立水库、水坝、干渠等一系列大型工程，地方机构负责修建支渠、斗渠、农渠及分水设施。采用树枝状管理方式，分级管理协调配水计划，合理的利用水资源[1-2]。

（二）国内灌溉管理制度改革

当前,我国灌溉基础设施老化严重，设备年久失修，部分渠道失去了输水功能，特别是一些中小型灌区配套设备损坏更为严重。改革开放前，我国对农业灌溉工程的投入只有很少一部分，而且灌区的管理手段也比较落后，对于信息化技术的引进较迟，缺少一些懂技术的维护人员，这些问题集中体现在：第一，政府投资较少，财政承担的公益支出少；第二，部分灌区缺少先进管理方法，造成了许多不必要的损失；第三，部分灌区挪用灌区维护费用，致使部分基础设施形同虚设，灌溉水利用率降低，造成农户劳动积极性降低，甚至引发社会矛盾；第四，灌区管理人员总量过剩，技术性人才缺乏，这又增加了改革的难度，降低了管理效率。总而言之，我国灌区就人事、产权、财务、体制等方面都存在一定问题，而且改革相对难度大。

因为灌区的管理被社会、经济等诸多因素干扰，仅仅依靠单纯的经营，套用别的领域体制改革方式进行改革是不行的，不能把灌区经营简单的放入市场之中。所以，灌区管理改革有很多问题，而且难度较大[3]。

二、景电灌区灌溉管理制度存在的问题

（一）用水产权不明，管理责任模糊

我国水资源以国家为主体，水资源的管理权、所有权及使用权没有仔细划分，灌区的管理单位经过层层划分，政府作为一个主管对灌区的经济进行宏观调控，也是微观经济的支配者，政府是灌区工程管理的唯一主体，对于景电灌区来说，灌区的工程机构、重要事情、人事管理、计划审批都是政府行为的延伸。

景电灌区没有经营自主权，没有法人财产权，在经营管理上到处受到相关政府单位的制约，但灌区又行使一部分的政府职能，这样造成的结果是政企不分。有些政府本因承担的责任转嫁到灌区身上。万一灌区遭受到自然灾害或者其它未知灾害，造成部分用水户经济损失严重，这些损失本因归咎于政府或者其它救助机构，但人们很容易的将这个责任归咎到灌区身上，从而使得灌区管理运行经费入不敷出，干扰灌区的正常运行。

（二）水费征收不规范

我国实行的是计划经济与市场经济并行经济体制，没有把水利工程供水作为商品来看待，政府长期以来一直以计划为手段对灌溉用水进行配置，忽略了灌溉水价格机制的调节作用，供水成本与供水水价之间的差额往往由政府补贴来弥补，灌区经营费用开支变大，而灌溉水价却低于市场价格，灌溉水费的收缴缺乏一定的监督，这使得收取水费的相关职能部门在执行时有一定的随意性，会产生一些不符合规范的行为。

（三）用水者管理不足

景电灌区原有的灌溉管理制度是以政府为主体的管理活动，代表国家行使管理权。由于政府主体自身的限制，只能做一些灌溉水分配的时空配置，不适合农户分散的灌水需求，这使得农户在灌水管理中处于弱势，不能把农户单纯的看作是供水对象，要给农户自身一定的发言权，要把农户的利益和灌区的利益紧密的结合起来[4]。要多考虑灌溉用水时间和空间的配置，要多鼓励农户参与到灌溉水管理这个工作中，确保农户自身的利益不受损害。

（四）灌溉管理有效激励不足

当前景电灌区在安排灌溉管理时，主要依靠政府职能部门委托相关水管部门进行，水管部门并不是工程的投资者，只是代理政府执行相关的灌溉管理职责，因此并不能从具体的灌溉管理工作中得到利益，若水管部门在灌区管理中出现一些损失后，水管部门也不承担责任，当前灌区管理制度缺少相应的缺乏激励机制。此外，灌区运营管理者的工资主要来源于政府财政支出，并不考虑为农户提供的服务质量，而且灌区管理者的职称晋升制度也不考虑农户的意见，使得管理者没有足够的机会深入到农户之中，无法获取灌区的精确信息。灌溉管理者只会关心和自己职位相关的信息，忽略了对原有设备和渠道的维护，因为研究新的灌溉系统要比维护旧的灌溉系统更容易让别人注意到自己，激励不足会导致灌区管理者对农户的服务水平下降，甚至发生冲突，造成不必要的社会矛盾。

三、灌溉管理制度改革分析

（一）建立经济自立排灌区

经济自立排灌区指的是“供水企业+用水者协会+用水农户”新型灌溉管理方式，其中供水公司是一个国营企业，按照灌溉系统建立方式建立管理机构，该机构具有法人权利，拥有自己的章程、独立的财务、自负盈亏、自己管理自己。供水公司把灌溉用水作为商品进行交易，交易对象是用水者协会而不是直接到农户，供水公司不仅负责灌溉水交易，而且还要负责相关供水工程及其附属建筑物的维护。用水者协会作为一个缓冲带，联系着供水企业和农户[5]。

（二）推进用水户参与灌区管理

推进用水户自参与灌区管理，可以鼓励用水户自发组建用水者协会，用水者协会具有以下优点：

1.农户参与用水者协会可以了解灌溉用水如何分配更为合理。如何分配更能解决每一户的切身需求，由农户参与制定的灌水计划更加符合实际需求，而且用水者协会可以对灌溉计划的执行进行监督。

2.用水者协会可以协商灌区各个农户之间的用水需求。保护灌溉水资源，提高灌溉服务质量，减少不必要的灌水损失。

3.用水者协会是由农户自发组织。这样会提高农户灌水的积极性，提高农业生产效率，进而提高了灌区的服务质量，用水者协会可以承担更多的政府机构应该承担的责任，减少灌区管理人员的负担。

（三）建立合理水价制度

景电灌区水价改革可以分为两个方向，一个方向是灌溉水费的收取方式，一个是灌溉水费的收取标准。分三部分收取，第一部分是水资源费，第二部分供水公司水价，第三部分用水者协会水价。水资源费是由景泰县水务局通过乡镇政府收取,按当地基本情况来收取费用。收费的程序按县水务局—乡镇政府—村—农户。

供水公司的水价定价主要由景泰县水务局和物价局共同制定，考虑到水价主要由管理费、工程维护费、工资及附加费、修理费、燃料及电力费等，同时制定灌溉水价时应考虑灌区农户的承受能力，可以不按供水成本收费[6]。

用水者协会水价主要是一些办公人员的工资、办公、简单维修及交通费用，这是最基层的水管组织。

(四)以人为本，加强与农户联系

坚持以人为本的思想，首先要引入灌区管理者激励机制，鼓励管理人员多与灌水农户沟通，要求配水工作人员应该在日常工作之中加大协调力度，准确、清晰地掌握当前农户的情况，在灌水数据的统计、计算、分析过程中事半功倍。统筹兼顾的为灌区人民服务，杜绝形式主义、不良之风，防止灌区农户因为一些小的纠纷冲撞灌区管理部门，影响灌区正常运行[7]。

综上所述，要实现景电灌区管理制度改革，就要从人事职位、财务支出、管理体制、工程建设等多部门改革入手，此外政府还要提供必要的帮助和扶持，灌区的管理制度改革是一个复杂的工程，仅仅考虑信息技术等原因是不行的，还要克服一些比较传统的观念或者一些根深蒂固的思想，在对灌区改革的时候，很难对这些意识观念进行改变，需要通过一段持续的时间才会好转。灌区现代化是我国社会主义发展与水利现代化结合的产物，是我们认识世界和改变世界的产物，灌区的现代化是一种趋势，不仅体现在技术上，而且体现在灌区管理上，只有尊重科学，坚持与时俱进、以人为本、坚持科学发展观，坚持灌区可持续发展，推进灌区先进管理方式改革，高效利用我国稀缺的水资源，才能更好地为人民服务。

[1]Aigenr,D.J.,Lovell,C.A.K.,Sehmidt,P,J.1977.For mulation and estimation of stoehastie frontier Production models[J].Journal of Eeonometries,6:21-7.

[2]Bardhan,P.1993.Analytiesofthein stitutionsofinformale Perationinruraldevelopment[J].World Development,21(4):633-639.

[3]石秋菊,张峰.引黄灌区供水管理体制改革思路初探[J].中国农村水利电,2006,(4):25-26.

[4]冯焰龙.论灌区的水价确定及水费计收[J].水利经济,1999,(7):46-49.

[5]关良宝,李曦,陈崇德.农业节水激励机制探讨[J].中国农村水利水电,2002,(9):19-21.

[6]郭宗信.深化管理体制改革促进灌区经济发展[J].水利发展研究,2002,(l):33-35.

[7]海尔.G瑞尼.理解和管理公共组织[M].北京清华大学出版社,2002.

（编辑：魏翔）

TV211.3

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1673-9019(2016)14-0009-03

2016-05-05

周怀兵(1986-)，男，甘肃甘谷人，主要从事农业节水与灌溉管理工作。

齐广平(1969-)，男，甘肃西峰人，博士后，教授，主要从事节水灌溉与生态农业研究工作。