积极探索新方式化解土地确权林农纠纷——以吉林省白山市为例

赵新宇

（吉林财经大学，吉林长春130017）

积极探索新方式化解土地确权林农纠纷
——以吉林省白山市为例

赵新宇

（吉林财经大学，吉林长春130017）

我国计划于2018年完成全国土地确权颁证工作。土地确权可以保证农民的实在利益，加快土地流转，但在工作推进的过程中问题繁多、困难重重。在山区中林农矛盾尤为明显，林农纠纷不仅会影响确权工作的进行，还会导致林地面积的减少和基层社会的稳定。本文以吉林省东部山区白山市为例，探究林农争议的产生原因并提出了合理的解决建议。

土地确权；林农争议；解决建议

1 白山市地理环境及确权工作的完成情况

白山市位于吉林省东南部，地处长白山腹地，林地多、耕地少，地块少而分散、耕地与林地交错。辖区内既有国有林场又有地方林场，有的县（区）多个林场交错，林农争议较为突出。笔者对白山市7个乡（镇）进行了实地走访调查，掌握了真实而全面的基础情况。

全市幅员17485平方公里，农业人口38万人，二轮承包面积69.36万亩。截至目前已有44个乡（镇）、412个村完成了入户调查和外业实测工作，实测面积为104.2万亩。根据调查，林农纠纷涉及面积为181695.96亩。

2 林农纠纷的产生原因及情形

对于白山市而言，林农矛盾就是吉林省森工集团和地方林场与农村集体经济组织耕地的权属争议，可分为如下情形。

2.1 与森工企业争议

早在1958年以来，各林业局与辖区各村进行宜农林地与宜林耕地的互换，形成了林地与耕地相交错的格局。由于当时粗放式管理方式，历史资料遗失严重，埋下了林农土地权属争议的隐患。1999年国家实行了天然林保护工程，限制森林采伐，影响了森工企业的经济效益，引发了林农土地之间的权属争议。从二轮土地承包开始，这种土地争议始终没有间断，林业部门依据林象图（单方制作，未经当地政府确认）主张权属，农民依据30多年的农村土地承包合同主张权属。

2.2 与地方林场的争议

1982年，各县（区）政府下发文件，成立了乡（镇）林场，承担辖区内护林防火、植树造林和经营的职能，隶属于乡（镇）政府，其林地资源是通过行政手段从村集体所属林地资产平调。当时正值发展人参种植的黄金时期，有经济实力的农民纷纷发展人参种植，进而向林场申请参地。按照林场与农民的协议，参地必须还林。但是部分种植人参的农民没有还林，而变成耕地，部分地方还将这类土地纳入二轮土地承包管理，由此引发了争议。

3 林农纠纷的解决建议

对于此类土地争议问题，笔者认为可以依据八字方针“耕种从农，不耕还林”。

3.1 耕种从农

农民是弱势群体，土地是农民生存的重要生产资料。有争议地块农民耕种时间已在二、三十年以上，而且已纳入村级组织土地承包合同管理，已成为农民生存的唯一生产资料，林农纠纷不妥善解决，必然影响农村稳定。

3.1.1 土地性质的确认白山市地处山区，现有耕地多为宜农林地再转化而来，应当以某一确定的时间点为基准，由国土部门出台相关政策划分林地与耕地。笔者认为凡是土地二轮承包以前划分为农田的地块一律按照基本农田对待，以确保农田保护率。1996年以后权属存在争议的地块，要查找原始资料，结合实际情况，由国土、林业等部门统一确定地块的唯一权属，避免多头确认。

3.1.2 争议处理方法对于应归属与林地的地块，应由林业部门清收林地；对于应归属于耕地的地块，应区别处理。一是对已纳入二轮承包管理的争议地块，应尊重农民的意愿，按照承包合同进行确权。在调查过程中发现，在白山市某县有一村民小组的土地均为山地，路途遥远、交通不便，还有野猪骚扰，耕种困难较大。二是对于与森工集团的争议的方面，应维护农村稳定，由有关部门出面妥善解决。三是对于与地方林场的争议，应面对现实，由县级政府以行政手段，归还村级组织土地所有权。

3.2 不耕还林

林地具有涵养水源、保持水土、吸烟滞沉的作用，对环境保护贡献极大。对于未耕种的争议土地，应当归还林地具体处理方式如下

3.2.1 谁种谁有，鼓励种树林业部门要求绿色，农民追求利益，为了缓解二者之间矛盾，有相关部门应出台相应政策，将林木所有权与林地所有权分离，明确谁造谁有，鼓励农民造林，并且将其划归商品林管理，健全采伐管理机制。此举即可保护环境，又能提升农民利益，实现双赢。

3.2.2 发展林农经济，减弱耕地依赖根据调查发现，农民一般在存在争议的地块上种植玉米、大豆等经济作物。每亩地年收入为200～400元之间，收入较低。而种植林菜亩年收入可达700～1200之间，种植林药亩年收入可达500～700元之间，可见林下经济收入远高于原收入，不妨将争议土地的使用权交给农民，发展林下经济，深入化解林农矛盾。

3.2.3 集体经营，按账分红由于每户农民拥有争议土地面积较小，林农经营要求一定的初期投入收且回期间较长，农户单独经营困难较大，不妨将争议土地划归集体管理，成立农民合作社由集体经营。先由农民自由置换争议土地，再测量每户争议土地的面积（不确定四至方位），仅以面积为依据分配经济利益，动账不动地。

F321

ADOI编号：10.14025/j.cnki.jlny.2016.18.026

赵新宇，本科学历，吉林财经大学，初级会计师，研究方向：调查研究。