城市停车产业化政策的核心问题及对策

李长波，戴继锋，王 宇，汤文倩

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

城市停车产业化政策的核心问题及对策

李长波，戴继锋，王 宇，汤文倩

(中国城市规划设计研究院，北京100037)

明确各类停车设施的经济属性，是解决目前停车规划实施难的战略性政策研究。针对传统停车规划中停车经济属性不明晰的问题，基于经济学的角度分别研究了建筑物配建停车场、城市公共停车场和路内停车位的经济属性。提出配建停车和路内停车设施具有公共产品和准公共产品属性，而城市公共停车设施偏向私人产品范畴，具有商品的属性。因此应确立以市场化、企业为主的原则推进城市公共停车场的发展。在此基础上，针对城市公共停车设施的产业化发展提出政策建议，提出从政府主导的发展模式转向市场为主体的产业化发展路径，强调停车的土地出让政策、收费政策以及后续的建设政策都应围绕其经济属性制定。

交通规划；停车政策；停车规划；经济属性；公共停车设施

当前国家高度重视城市停车设施的建设，频频推出相关支持政策和指导意见，近一年相关部门颁布了多个涉及融资、收费、管理等方面的文件。在此背景下，中国多个城市启动停车规划编制工作，借助国家扶持政策加快停车设施的发展。但从众多城市停车场建设的实际推进来看，仍然普遍存在实施难、落实难的情况，各城市主要关注近期一两年易于实施的停车场建设项目，而对于后续的规划项目仍是难以执行。这一局面与传统停车规划的研究内容存在局限以及对停车设施的属性定位不清晰紧密相关。因此，研究城市停车设施的经济属性对于明确政府和市场的边界至关重要，是解决目前停车规划实施难的基础和前提。

1 城市停车规划工作的挑战

传统的停车规划工作更多地关注远期规划控制，工作内容集中在停车设施用地空间布局和管控上，而对于近期如何实施以及对停车政策、运营、管理等方面关注不足[1]，由此造成规划理念和停车场选址难以落实，沦为“图上画画”的规划。

在规划内容上，传统停车规划考虑了各类停车设施用地的规划、规模的分析、功能的研究。但是从实施效果来看，传统停车规划中起作用最大的是停车配建指标的规定，其他方面如停车用地的规划控制等则很难实施，尤其是中心城区社会公共停车场用地的预留，实际上即使预留也很少成功建设，大多数规划预留的用地被修改用地性质改作他用。究其根源，核心问题是对停车设施的经济属性认识不清，很多城市将公共停车设施作为城市公共产品，采取政府“大包大揽”的建设方式，即政府主导、自上而下的模式，市场化程度较低，社会资本参与存在障碍或参与热情不高，产生了规划停车用地被占用、建设进程缓慢、运营管理水平低等一系列问题。

2 停车设施的经济属性

不同类型的停车设施究竟应该偏向公共产品范畴还是私人产品范畴？这种定位的不同，会直接带来停车政策层面的一系列差异，同时其经济属性的差异还将直接影响土地的获取方式、建设主体、收益模式、收费方式等。

如果停车设施经济属性偏向公共产品范畴，那么其属性与公共交通接近，相关的土地获取应该以划拨形式为主进行出让，停车设施的建设也应该以政府为主，收费和运营需要管制，政府在停车设施的建设过程中应该起主导作用。事实上，中国很多城市在过去相当长的时期内，一直将缓解停车难问题作为重要的民生工程，大包大揽进行规划和建设，但长期实践下来的效果并不理想。很多城市的停车设施缺口日益增大，停车设施建设永远追不上需求增长的速度。国家发展改革委公布的数据显示，2014年底中国大城市小汽车与停车位的平均比例约为1.0:0.8，中小城市约为1.0:0.5，而发达国家约为1.0:1.3。保守估计，中国停车位缺口超过5 000万个。同期北京市停车位缺口达250万个，深圳、上海、广州、南京等城市的停车位缺口均超过150万个。停车难还在向三四线城市蔓延[2]。

停车设施的经济属性确定后，与之相关的土地政策、规划建设、运营管理等相关停车政策制定方向会进一步明确。例如有的城市提出停车用地需要作为市政公用基础设施用地无偿划拨，这种政策方向应该鼓励和坚持还是进行调整优化，都需要以停车设施的经济属性判定为基本前提。

停车设施经济属性在中国相关法规、规范中尚未有明确的定性。例如在《物权法》中，仅对建筑区划内停车位的使用对象和权属做出规定；2015年住房城乡建设部颁布的《城市停车设施规划导则》中，将停车设施的类型划分为建筑物配建停车场、城市公共停车场、路内停车位三类，但并未明确各类型停车场的经济属性。另外在近期国家相关部门颁布的文件中，仅对近期推进停车设施建设提出规划、建设、融资、收费等方面的指导意见，尚未在国家层面明确停车设施的经济属性。

由于上位的法规、规范没有做出明确的规定，导致停车场设施的属性争议较大，这也直接影响了停车产业的发展和停车设施建设。目前对停车设施经济属性的认识主要有两种观点：一种观点认为停车设施属于城市基础设施，是为社会生产和人民生活提供服务的产品，具有很强的社会公益性，应列入公共产品的范畴内，政府理应免费或低价提供；另一种观点认为停车场仅是服务有车群体，同时停车位作为一种空间资源，具有唯一性，在使用上存在明显的竞争性。因此，停车设施具有较强的私人产品属性，城市停车设施供给和服务是市场化行为而非公益事业，应当坚持用者自付的市场化原则[3]。

对于停车场经济属性的认识，既要追本溯源，从经济学的角度进行分析，又不能简单地对所有停车设施进行单一的判定[4]，应该分停车类型分别进行分析。从经济学角度，社会产品可以区分为三大类：私人产品、公共产品以及准公共产品。私人产品指消费者支付一定费用就取得其所有权，具有竞争性和排他性的物品与服务。公共产品与私人产品相对，指用来为整个社会共同消费的产品，消费或使用上具有非竞争性以及受益上的非排他性。准公共产品通常只具备非竞争性和非排他性两个特性的一个，而另一个特性则表现不充分。同时，在一定条件下存在公共产品与私人产品之间的转变，当公益性带来的效率受到严重影响产生排他性时，公共产品将向准公共产品或私人产品转化[5]；与此相对应，当私人产品公益性逐步凸显时，私人产品将转化为公共产品或准公共产品。

依据公共产品与私人产品的特性，对建筑物配建停车场、城市公共停车场和路内停车位分别进行属性分析。其中配建停车场是按照居住户数“一户一位”或建筑物面积对应一定车位数的原则进行建设，满足居住区、公共建筑正常使用的刚性要求，一般具有公共产品非竞争性、非排他性的特点；部分配建停车场存在对外开放收费的情况，使其具有消费的独占性和受益的排他性，此时这部分配建停车场则具有准公共产品属性。路内停车位占用道路这一城市公共产品，表现出的属性与其使用者数量有关，当使用者较多会产生竞争性或排他性，因此可归为准公共产品。城市公共停车场的属性在不同条件下存在差异，当将其作为一项城市基础设施，采取以政府投资、政府主导的模式进行建设，停车收费采取政府定价，同时收费价格制定上对投资回报考虑较少，而且较为低廉的价格使其具有非竞争性的特征，此时城市公共停车场具有准公共产品的属性；而当采取以市场化模式建设，停车收费采取企业自主定价，其价格成为影响驾车者是否使用停车设施的主要因素，此时城市公共停车场在使用上具有明显的竞争性和受益的排他性，这种情况下城市公共停车场具有商品的性质，更加偏向私人产品的范畴。

近期颁布的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础[2015]1788号)等文件中，规定了“坚持市场运作，……按照市场化经营要求，以企业为主体加快推进停车产业化；……探索多种合作模式，有效吸引社会资本”，以及“逐步缩小政府定价范围，全面放开社会资本全额投资新建停车设施收费”等基本原则。基于国家文件中确定的市场化、企业为主体、放开定价等原则，将城市公共停车场作为商品属性进行考虑是下一步停车产业化发展的方向。

3 停车产业化政策建议

从多年实践来看，按照公共产品来定位城市公共停车设施的属性不适合中国城市发展的实际情况，公共停车设施更应该偏向于私人产品属性，将其作为商品来考虑。城市公共停车设施的土地应以招拍挂的形式获取，建设应以市场为主体，后期的管理、运营、收费等形式也应按照市场化的规律来考虑。城市公共停车设施的产权应该明确，停车位也可以通过银行抵押贷款、出租、出售等不同的方式参与市场活动，政府的作用不应该是主导作用。例如南京中山路地下机械立体停车库项目，该项目走正常房地产开发建设流程，土地性质为社会停车场用地，土地使用年限为40年，出让地下空间，地面及地上原则不属于出让范围，建成后南京市相关部门参照房屋登记条例对车库分割车位并进行产权登记，登记后单个车位可独立上市销售，车位作为不动产也可以进行抵押贷款。已购买车位的业主，在使用车位时，还需交纳车位管理费，停车库由投资开发企业进行操作管理、收费管理以及维修保养[6]。

只有经济属性定位明晰以后，才能有效地确定政府和市场的边界，相关工作才能到位而不越位。以北京市为例，2015年以前，北京市历年的“为民拟办的重要实事”工作中至少有一项是明确提出以政府为主体为市民建设停车场、停车位解决停车难问题，而事实上停车设施的缺口逐年加大，停车供需矛盾不但没有减缓，反而有逐渐激化的趋势。基于这种局面，北京市2015年不再强调完成多少停车位的建设任务，而是“鼓励居住区停车管理自治，城六区建设完成12处停车管理示范小区；规范停车经营行为，巩固100条停车秩序管理示范街成果，依法查处非法停车行为”。这种居民区停车自治的政策就是在改变过去的自上而下政府主导解决停车难问题的思路，转而采取由下而上的自治化管理，这是下一步缓解停车问题的重要发展方向和思路。但是这些自治的对策还仅停留在试点阶段，因为这其中涉及对现有规划、管理、审批程序等方面进行改进和完善，因此在较短时间内出台全市普适的统一规定难度很大，可以选择代表性的试点小区，在不断探索小区停车自治经验的基础上逐渐出台适合本地的停车自治政策。再如在德州市城市停车设施规划中积极推动政府引导、自下而上的改造模式，结合“三无小区”(无物业管理、无主管单位、无人防物防设施)改造，提出了德州市推进停车自治政策的工作框架，分为六部分改造内容，包括取得居民认同、拟定改造方案、征询意见、改造实施、运营管理和评估推广等，其中改造方案和运营管理是关键。首先，改造方案是以停车整治为总抓手，实现整个小区环境的优化和改观，而良好的环境改造效果使小区居民认识到自己是受益者，消除毁绿、破坏小区环境的顾虑。在停车设施改造方案中，以增加停车位为依托，方案内容还包括优化道路横断面、美化建筑前区、丰富公共活动空间、消除小区消极空间等内容。其次，在运营管理中应明确街道办或居委会是建设和管理的主体，街道办要加强与政府相关部门的沟通，给予小区资金和人员支持，例如起始阶段由街道办聘用秩序管理员并支付人员工资等[7]。

从政府主导的发展模式转向市场为主体的产业化发展路径，大多数城市需要一定的过渡期，在这个过渡期内需要坚定地以城市公共停车设施的经济属性为根本，制定相关政策。但是对于很多城市在政策尚未完全明确，而停车设施历史欠账较大、近期供需矛盾非常突出的现实情况下，短期内可仍将城市公共停车设施作为准公共产品，政府多承担一些规划、建设等方面的主导责任，尤其是在一些停车供需矛盾突出、民生问题严重的地区，例如医院、学校周边地段等。同时应该尽快完善各城市的顶层制度设计，明确城市公共停车设施建设的市场化、产业化导向政策，引导市场更多地在城市公共停车设施的规划、建设、管理、运营方面发挥主体作用。

在明确经济属性基础上，城市公共停车设施下一步发展的方向指引将更加明确，土地的出让政策、收费政策以及后续的建设政策等都应该围绕经济属性这一核心制定。同时基于经济属性定位，还应该认真审视当前许多城市采取的一些对策和措施，判断哪些是过渡阶段的临时对策，哪些是需要进一步深化并坚持执行的措施。

4 结语

在国家鼓励和支持停车建设的趋势下，以政府为主导的传统推进方式实施难度大、见效慢，需要积极探索停车产业政策的新路径。目前许多城市采取的停车政策均是战术层面的对策，缺乏战略层面的突破，而取得战略性突破的关键在于明确停车的商品属性、遵循市场经济规律、由下而上的探索。另外，各个城市的停车产业化政策也要结合城市自身发展特点，避免直接套用其他城市的经验。

[1]朱礼.“停车难”难在政策[N].中国城市报，2016-04-11(第13版).

[2]我国停车位缺口超5千万个停车设施规划难落地[EB/OL].2015[2016-06-15].http://auto.163.com/15/1119/10/B8PEBHSS00084IJ2. html.

[3]张晓东.《城市停车规划规范(报批稿)》编制要点解读[R/OL].2014[2016-06-15].http:// docin.com/p-1128341117.html.

[4]尚炜，戴帅，刘金广.城市停车政策与管理[M].北京：中国建筑工业出版社，2014.

[5]袁潜韬.论社会公共停车设施的供给与管理[D].上海：复旦大学，2008.

[6]中华人民共和国住房和城乡建设部.城市停车设施建设指南[EB/OL].2015[2016-06-15].http://www.mohurd.gov.cn/wjfb/201509/ t20150925_225056.html.

[7]中国城市规划设计研究院.德州市城市停车设施规划[R].北京：中国城市规划设计研究院，2016.

Policy on Parking Industrialization:Key Issues&Countermeasures

Li Changbo,Dai Jifeng,Wang Yu,Tang Wenqian
(ChinaAcademy of Urban Planning&Design,Beijing 100037,China)

To solve the implementation problems existed between parking planning and actual construction,it is necessary to identify the business character of different parking facilities.Aiming at the vagueness of the business character in traditional parking planning,this paper discusses the business models for parking facilities associated with buildings,urban public parking lots,and on-street parking respectively. The paper points out that parking spaces associated with buildings and on-street parking facilities are public and quasi-public services,while urban parking facilities are more like private services with commercial business characters.Therefore,it is necessary to develop urban parking system based on both market and enterprise-oriented models.The paper provides policy suggestions on the industrialization of urban public parking facilities,stresses the importance of transforming parking industrialization from government control to market-oriented development,and emphasizes that the policies concerning parking,land leasing,fee structure and construction should be made by the corresponding business models.

transportation planning;parking policies;parking planning;economic attribute;public parking facilities

2016-07-01

李长波(1979—)，男，山东利津人，硕士，高级工程师，主要研究方向：城市交通规划。E-mail:licb@caupd.com