交通领域腐败犯罪的防控策略探究——基于“法治浙江”经验展开的思考*

◎楼伯坤 汪恭政

交通领域腐败犯罪的防控策略探究
——基于“法治浙江”经验展开的思考*

◎楼伯坤 汪恭政

交通腐败案件频发折射出腐败犯罪防控的紧迫性。要从规范视角破除这一体制性弊害，有必要从犯罪现状出发，揭示既有交通管理体制的弊端及其诱致权力寻租萌发的原因。该领域政治生态失衡与监督机制滞后，进一步固化了“权力-利益”的交互关系。基于此，积极借鉴“法治浙江”建设中的有效经验，明确权力规范运行为核心立场，在把握一般犯罪与腐败犯罪共性与个性特征的基础上，逐步建立起犯罪预防、控制和矫治一体化的防控机制。

职务犯罪 犯罪防控 交通领域 浙江经验

交通领域作为市场经济的重要一环，其健康发展关乎国计民生，但该领域屡次发生重大腐败案件，不仅给社会带来巨大危害，而且影响人们对社会公正，甚至职务人员职位廉洁性的良好期待。为形成对交通领域腐败犯罪的理性认知，有必要借鉴地方治理的有效经验，为交通腐败防控提供启示性思考。纵观全国，浙江省在犯罪治理方面无疑取得了长足进步，特别是在经济跨越式发展的依托下，从2006年4月开始，以落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、保障人民基本权益为目标，全面启动了“法治浙江”建设，历经10年的发展，形成了以宪法和法律为依据、从浙江实际出发、充分运用法律处理实际事务的能力，创新了犯罪防控模式，为社会稳定和法治建设做出了应有的贡献。以考察交通领域腐败犯罪现状并对其缘由进行梳理分析为基础，积极借鉴“法治浙江”的有效经验，对于完善交通领域腐败犯罪的防控大有裨益。

一 交通腐败犯罪的现状考察

（一）腐败犯罪案件频发

交通领域腐败犯罪已成为职务犯罪的突出一环。据媒体报道，自1996年至2003年底，全国共有8个省份交通厅的16名厅级领导干部受到查处。从四川省交通厅原厅长刘中山、贵州省交通厅原厅长卢万里开始，先后有粤、桂、湘、苏、皖等多个省份的交通厅厅长涉嫌经济犯罪，河南省交通厅更是创下三任厅长前‘腐’后继的纪录［1］。2004年，江苏省交通厅原厅长章俊元涉嫌违纪，被江苏人大常委会免去职务立案审查；安徽省交通厅原厅长王兴尧涉嫌重大经济违纪等问题被立案审查；黑龙江省交通厅原副厅长王孝慈因收受贿赂罪被判处无期徒刑，剥夺政治权利终身；云南省交通厅原副厅长晋福祥因受贿罪被判处有期徒刑两年零六个月，并对受贿所得价值予以追缴；北京市交通局原副局长毕玉玺涉嫌受贿罪，于2005年3月9日由北京市第一中级人民法院开庭审理并判处其死缓［2］。2008年，交通系统查处结案705起，涉案人员超过1000人。近年来，江西、湖南、广东也相继出现一系列交通腐败案件。

（二）腐败犯罪方式多样

除传统腐败方式以外，开始出现新的腐败犯罪方式，并呈愈演愈烈之势。首先是变相受贿。变相受贿是指形式上并非直接收受财物，但实质上完成了贿赂财物的转移与接受行为，尽管方式特殊却不离权钱交易的本质。实践中，交通系统人员受贿方式多样，如分次受贿，接受他人免除债务，免费旅游，接受高档餐饮、娱乐、购物券以及享受其他免费会员资格活动等。其次是权权交易。主要体现在交通部门工作人员之间。一是介绍交通系统的工程，特别是领导干部为其子女或亲属介绍工程，表面上并没有违反国家规定，实质上却存在私人财产利益关系。二是公权之间的交易。现实中，部分质量监督检查部门以工程质量建设中出现违法违规现象为由进行要挟，让工程承包单位以某种“理由”出钱，执法单位则对出现的违规行为实行软处理，大事化小，小事化无，各取所需。三是参与交通建设的企事业单位、人员作为中间人，为部分交通部门领导谋求职位升迁向上级领导暗示行贿。

（三）腐败犯罪环节多元

第一，交通工程设计环节。该环节主要涉及交通工程招投标、路线勘测设计等工作流程。交通部门作为主管公路、水路、铁路及其他交通设施的行政部门，负责制定交通领域的战略、规划，而战略、规划的落实需要交通工程设计等单位通过招投标方式参与，参与招投标的单位之间由于存在利益竞争关系，为了拿到招标工程，“不惜代价”为谋取不正当利益而向交通部门领导行贿或者变相行贿，相关领导拿到好处后，表面上为不破坏招标形式和程序，行明招暗定之实。第二，交通工程建设环节。建设环节主要涉及施工单位相互分包、转包工程的情形。分包强调将部分项目分发给其他单位，而转包是将中标项目转让给其他单位。形式上不存在什么问题，但实践中，中标单位在利益的诱惑下，将项目转包或分包给一些存在资质缺陷的单位，这些单位为避免交通部门的管制、查处而给予职务人员好处，或者交通部门领导与未中标单位或其他单位形成利益链条，采取违法违规方式破坏合法的工程建设流程。第三，交通工程监督环节。监督环节是交通建设最后的质量把关环节。施工单位为获得经济利益的满足，尽可能规避因质量问题而被查处所带来的风险，对交通监督部门机关人员或领导进行利益输送，确保“质量”过关，以免去不必要的“麻烦”。

（四）腐败犯罪窝案多发

腐败窝案一般是指相关国家工作人员利用职务便利形成非法获利的“利益共同体”。交通领域窝案屡有发生，其特点包括牵涉人数多、金额大、案情复杂、涉及面广等。据2015年7月3日《中国青年报》报道，山西省交通系统出现系统性腐败，涉嫌犯罪人数多，令人触目惊心。在山西省纪委相关宣教材料中，省交通厅贪腐窝案被定性为“极具典型意义的一个系统性塌方式腐败案件”。全案共涉及党政机关事业单位干部170余人，涉及各类企业人员60余人，立案调查13人，移送司法机关10人。除山西省交通厅原厅长段建国一案外，还包括省交通厅原厅长、省人大常委会城环委原主任王晓林渎职、受贿案，省交通厅原副厅长、省政府原副秘书长王志民渎职、受贿案，省交通运输管理局原局长李华中受贿案，省路桥建设集团有限公司常务副董事长贾建民贪污、受贿案，省交通厅综合规划处正处级调研员王蕾渎职、受贿案，省交通厅忻阜高速公路建设管理处处长冯建刚受贿案，省高速公路管理局原党委副书记、纪委书记冯朝辉受贿、介绍贿赂、巨额财产来源不明案［3］。

二 交通腐败犯罪的缘由分析

（一）权力寻租的根源式激发

寻租，是一种获取利益的方式。权力寻租是指通过权力来获取利益的活动。权力运行需要权力行使者与权力影响者的参与才能发挥作用。对此，笔者从权力行使者与权力影响者两个角度进行具体分析。

1.从权力行使者角度来看

交通领域的腐败大多涉及贪污贿赂类犯罪和渎职类犯罪。在我国旧刑法中，贿赂罪属于渎职罪，由于贪污贿赂犯罪具有严重的法益侵害性，现行刑法为突出对贪污贿赂犯罪的惩罚，将其单独规定为一类犯罪［4］。理论上，针对贿赂犯罪侵害的法益存在不可收买说、廉洁性说、国家意志篡改说、信赖利益说、纯粹性说等。不管哪种学说都离不开对职务行为的影响，而职务行为基于法律确定由国家工作人员行使而产生。交通领域作为市场经济中的重要一环，权力行使者基于法律规定的职权参与经济管理，职务行为与经济事项必然发生关联。随着经济的发展，以及国家治理的深入，权力行使与经济利益相互交织愈加紧密，从当初交通管理领域已然蔓延到交通经营、运转、监督等环节。为了促进交通的进一步发展，作为以效率为主导价值的交通行政部门，在追求效率的同时易破坏遵循职务行为的规范性与保持交通发展之间的平衡，出现政企分工不明，形成官商利益链。正如有媒体报道的那样，交通部门集公路的投资、建设、管理、运营于一体，交通官员对公路建设负有全部权责，路政管理与公路建设经营职能相互交叉，交通厅厅长往往兼任“交通集团”董事长，副厅长往往同时担任某高速公路公司总经理，交通部门独揽勘测、设计、招标、投标、施工、监理和采购等环节的大权［5］。

2.从权力影响者角度来看

权力影响者是指权力行使者职务行为影响的对象，交通领域的影响者主要是参与交通工程经营、建设的单位、组织或个人。影响者参与交通活动，是以获取经济利益作为其职能运行重要目标的。权力影响者包括间接影响者与直接影响者，影响者之间存在经济利益的竞争关系，为追求经济利益最大化，可能存在为谋取不正当利益而给予交通部门工作人员以财物或财产性利益的情形。追求利益的同时必然与权力存在接触，形成“利益-权力”交互关系。权力影响者为获得最大化经济利益，向职务人员输送利益，形成利益与职务行为的交易。《刑法》第三百八十九条明确规定，为谋取不正当利益，给予国家工作人员以财物的，是行贿罪。在经济往来中，违反国家规定，给予国家工作人员以财物，数额较大的，或者违反国家规定，给予国家工作人员以各种名义的回扣、手续费的，以行贿论处。从该条规定可以看出，行贿人员（权力影响者）由于存在谋取不正当利益的动机，给予国家工作人员以财物换取权力不当行使所带来的便利。从而，进一步加剧了职务行为廉洁性的负面性影响。

（二）不良政治生态环境的影响

政治生态是政治系统中的诸要素在运行和互动中所形成和显示出来的整体状态。这种整体状态有好有坏，当政治生态中的各要素由消极要素变为积极要素，各要素间处于协调共生、和谐互补的动态平衡状态时，这种政治状态就属于优良政治生态；反之，则为不良政治生态［6］。政治生态是一个地方的政治生活状况以及政治发展环境的集中反映。

1.交通管理权限界定不清

交通管理重在发挥交通部门宏观协调、管理的职能。具体涉及交通的投资、建设、管理与运营四个方面，重在对不当市场行为进行纠偏。然而在实践中，很多企业是国有企业，企业与管理部门之间存在千丝万缕的联系，个中环节易导致两者间的职能相交叉，彼此受到不当影响。虽然有媒体指出，交通投融资管理体制是一个自我封闭的系统，交通部门既是投资者又是管理者，既是发包方又是承包方，如果发生质量问题，也没有一个明确的责任追究机制。交通工程是隐蔽工程，施工的合格与否、材料的好坏都与工程质量密切相关。实际上，交通官员收受贿赂，选择不合格包工头或质次价高的建筑材料，或者监理人员在小恩小惠的引诱下，对不合格的工程验收通过，都会导致工程发生严重的质量事故，但在现行体制下，没有办法追究责任人［7］。诚然，责任追究机制缺乏是导致腐败的重要原因，但笔者认为，更为重要的成因是权限本身界定不清。权限界定不清易导致交通部门工作人员管理领域边界模糊，责任追究机制是职务行为运行后发生不利后果而设置的，相较于职能划分而言，在其之后。加之职务人员跨岗位交流，如交通部门工作人员从国家机关调入国有企业任职，刑法虽规定该类人员利用职务之便，索取他人财物或非法收受他人财物，为他人谋取利益的构成受贿罪，重在关注行为侵害职务行为的不可收买性法益后进行行为定性与刑罚规制。但其身处不同部门，各部门之间的管理方式不同，加剧了权限责任的不清。

2.体制垄断诱发腐败仿效

交通领域作为国家经济发展的重要组成部分，由于涉及基础设施建设，资金投入量大，运转周期长，维护成本高，中小经济主体难以参与进来。总体来看，交通资源相对处于垄断状态。因此，国家为加强交通基础设施建设的管理与调控，就交通管理权限的划分及相应关系形成了一种相对垄断的管理体制。在这一体制性垄断的影响下，权力行使者之间往往共同参与具体交通管理事项，与权力影响者互动，形成“权力-利益”交互关系。随着互动程度的加深，权力行使者之间基于权力寻租的激励逐渐形成利益共同体，共同体内成员之间受体制内不良环境影响而相互仿效亦更为明显，一旦查处，成片式、塌方式、系统性腐败也就在所难免。交通系统下至一些建管处、事业单位负责人，上至副厅长、厅长，形成了一个相互交织、利益输送的链条。这些盘根错节的人脉关系、权力关系交织成以少数职位级别高的领导干部为核心、以部分干部为节点的若干个相互独立但有紧密联系的腐败利益共同体，这些共同体相互提携、相互关照，共同谋取私利。［8］

3.交通管理理念落实滞后

交通管理理念不缺乏先进性，但具体贯彻落实存在滞后性，管理重在适当干预，纠偏违法违规行为，而不是在管理过程中“亲力亲为”。主要原因涉及以下几个方面。一是交通部门官员在管理过程中注重“官本位”而忽略“权本位”，“官本位”重在考虑权力能干什么，重在从自身或政府部门角度出发，而“权本位”重点是对社会或管理对象权益方面的考虑，旨在考量权力不能干什么，以及哪些权力的行使会侵害社会或他人的正当利益。二是把效率作为主导价值易忽略公正价值的塑造。经济发展离不开效率价值的作用，交通部门作为行政部门之一，以效率为主导价值推动交通建设发展。因此，实践中常出现交通部门贯彻全程指挥的做法，以交通部门为主体建立各种名义的指挥部，在履行行政职能的同时也履行了企业应有的部分职能。三是腐败亚文化的负面影响。腐败亚文化强调腐败群体乃至全社会在对待腐败行为和腐败现象时所产生的一系列畸形的、反主流的认知与价值判断。亚文化以利用职权谋取私利为核心，以“官本位”思想为载体，其外在的行为是认同、认可或支持腐败行为及腐败现象，甚至亲身实践，危害国家、社会和他人利益。

（三）结构性迟滞的监督机制影响

1.监督体系缺乏系统性

监督是一个系统性工程，从监督的主体来看，包括行政监督、权力机关监督、党内监督和社会监督。行政监督主要包括监察监督、审计监督和行政内部监督。相比监察监督、审计监督而言，行政内部监督因受内部各种利益牵制而难以充分履行职权。加之历史原因，大部分交通厅纪检组长、监察官员拥有交通系统身份。因此，从工程招投标到质量监管、合同履行，再到工程经营等诸多环节缺乏严密的监督机制，容易出现漏洞。权力机关监督由于对交通领域的具体事项缺乏专业性认知，因此监督效果难以显现。党内监督，特别是同级党内部门，重要交通部门领导本身便属于同级党内高级干部，主体同一，利益交织，难以发挥应有作用。而上级党内机关的监督，重在事后监管、查处，并且在监管、查处过程中部分上级监管人员的监管领域、监管范围相对固定，缺乏定期轮换机制，在腐败行为的“腐蚀”下易形成利益共同体。社会监督诸如协会、社团的监督力量并未完全壮大，加上行政部门的不当干预，导致自身监督难以发挥独立性与自主性。总之，我国虽有多元化监督方式，但监督尚未形成有机联系的整体。

2.监督机制缺乏有效性

监督机制缺乏有效性，说明监督机制发挥的应有作用或效果不明显。一是部分监管职能混同导致监督缺乏有效性。特别是在行政权力监督方面，部分监督职能存在混同、重叠现象，在实际监督过程中部分监督人员抱着“该职能不履行也有其他部门来填补”的心态，导致监管作用有限。二是“带病”监管人员［9］跨部门流动导致监督流于形式。如地方的交通厅厅长按照干部管理权限应该由地方党委和纪委管，但交通部门不是垂直领导而是业务归属指导的关系，因此很多情况下监督作用不能得到有效发挥。纪检系党内监督，多是针对党员个人，而交通腐败已经形成系统性、行业性腐败，加之纪检部门限于人力，许多纪检干部多数出自交通系统本身，因此难以形成有效监督［10］。三是监督职能优化程度不足。例如，在审计监督方面，主要是内部审计机构与人员的搭配存在失衡。有的交通部门存在内部审计机构，但缺乏专业性审计人员，无法针对交通管理事项进行专业性审计；或者有的机构存在专业性人员，但受到部门领导的不当干预而不能发挥内审应有的作用。

3.监督方式缺乏合理性

以时间节点为基准，监督分为事前监督（预防）、事中监督和事后监督。交通领域重在事后监督，集中于事后的责任追究机制，而忽略对事前交通管控事项的预防、监督，导致监督工作陷入忙于应付纠错的不利局面。从监督层级来看，监督方式亦存在不合理性。例如，一些单位在招投标时大都采用“一对多”的方式，招标单位既是项目法人又是行政主管部门，无视法律规定，更没有做到项目法人、行政主管部门和评标委员会专家彼此独立，加之监管部门没有及时进行有效监督，以致造成在招投标时形成少数人决定的局面，甚至出现“内定标、外陪标”的现象，严重违反了法律规定，偏离了正规的法律程序。对于当前的招投标活动，应该按行政隶属关系分别由各省、市、县的行政主管部门负责，各级行政主管部门之间彼此缺乏联系，各有各的工作准则，没有统一的、权威的、强有力的监管机构。然而，招标、评标的特权给了某些不法分子或者有心“钻空子”的人大肆行贿受贿的机会，使建筑工程招标为腐败提供了一个几乎完美的“温室”［11］。

三 交通腐败犯罪的防控机制建构

犯罪防控是指对犯罪的预防、控制和矫治，它是有规律可循的。“法治浙江”中治理犯罪的有效经验，是值得借鉴的。历史地看，大致可以归纳为以下两个方面。一是从实际出发，抓住主要矛盾。鉴于每个犯罪的特征存在差异性，进行犯罪防控必须在遵循一般犯罪基本防控方案、措施的基础上，抓住具体每类犯罪的本质属性与特征，确保在共性基础上把握个性，形成共性与个性的有效结合，及时掌握腐败犯罪的主要矛盾，即“权力-利益”的交互关系。在犯罪学上我们更多关注腐败行为的现象、原因，而这些都离不开对职务行为的关注，职务行为来自权力的运作。二是综合治理，多管齐下，预防、控制相结合。①制定地方性法规，强化新闻媒体的监督权［12］；②定期召开“两长论坛”［13］，对职务犯罪高发领域实行“特殊关注”；③将职务犯罪预防纳入“平安浙江”考核范围，推动预防工作落到实处、取得实效；④创建控制腐败犯罪的长效机制，将“行贿黑名单”制度推向全国［14］。因此，针对交通领域的腐败，在把握其本质属性的基础上应优化政治生态环境，完善监督机制，加强犯罪控制与矫治，形成全方位、多样化的治理机制。

（一）树立依法治理理念

1.坚持法规治理观念

市场经济的发展离不开法治理念的塑造，法治是国家治理现代化的基石，离开法治，市场经济的长远发展必然受到羁绊。交通部门作为协调、促进交通发展的重要行政机构，对推动经济建设和社会发展起着重要作用。同时，作为经济发展的重点领域，交通部门的职务人员通过行使职务行为调控交通发展，在一定程度上提供了职务行为与经济利益频繁接触的便利机会。为此，防止权力运行受到不当利益的“腐蚀”甚为必要。客观上，为了社会管理、经济发展，需要职务行为的参与，但权力与利益的不当互动，反过来又影响权力运行的纯粹性（公正性）。由此，需要坚持法规治理理念。理念塑造是法治治理观念层面的基础性内容。正如有学者所指出的，法治建设是中国未来深化改革至关重要的核心内容，是全方位综合联动改革中其他领域改革的关键枢纽。在“法规治理、激励机制、社会规范”这三大基本制度安排中，“法规治理”是最为核心和基本的制度安排［15］。坚持法规治理理念，国家权力机关和相应行政机关必须及时制定相应规范并对既有生效规范做出明确解释，清晰界定权力运行边界；交通领域的工作人员必须坚持依照既定生效规范办事，严格遵循“法不授权即禁止”的原则，防止滥用职权、利用职务之便谋取私利。

2.理顺体制改革与法治的关系

交通管理体制是基于交通管理权限划分及其相应关系而形成的制度。当前交通管理体制总体处于体制性垄断状态，职权重叠，管理力量分散，决策权与执行权、监督权与处罚权合一，不利于交通管理功能的有效发挥。据此，可以看出交通部门工作人员的职务行为受到利益“腐蚀”的情形与垄断交通管理体制的不当影响之间密切关联。因此，改革体制势在必行，而如何改革体制？笔者认为，必须在树立法治治理理念的基础上理顺交通管理体制与法治之间的关系，改革体制意在改变权力运行的具体架构，权力运行要求国家工作人员行使职务行为来实现，职务行为的行使必须以责任为“后盾”，由此需要确保“责任与行为同在”原则予以贯彻，而责任的贯彻离不开法律规则的设置，通过法律规范明晰其权限与职责。2015年4月，交通运输部印发了《关于深化公路建设管理体制改革的若干意见》，明确提出创新公路建设项目管理模式，完善体制机制，全面推行现代工程管理，提高公路建设管理水平［16］。国家层面出台一系列交通领域的改革举措，对于顺畅交通、发展经济、预防与遏制交通腐败弊害甚为必要。但这一系列改革措施必须做到于法有据，方能更好地确保权力规范运行，最大限度地释放改革应有的红利。恰如有学者所言，法治中国建设事关国家治理体制的完善和治理能力的提升，以及国家的稳定和可持续发展，因此我们不能把法治仅仅当成工具，还要把现代法治作为目标，用法治精神塑造改革的决策和行为过程，引领改革的伟大事业［17］。

（二）优化政治生态环境

1.营造廉政文化环境

行为需要意识的驱动，国家工作人员职务行为的规范化行使，以及确保职务行为的廉洁性，需要内在廉洁意识的驱动，而这一过程的塑造离不开环境的影响。为此，有必要加强廉政文化环境建设。廉政文化是人们关于廉洁从政的思想、信仰、知识、行为规范和与之相契合的生活方式。笔者认为，营造廉政文化必须以规范权力运行为依托，通过保持职务行为的廉洁性来实现，有必要遵循以下原则。一是要通过法律规范促进交通领域廉政文化的发展。通过制定相应规范、完善司法、改善执法、加强宣传、引导教育等方式直接或间接地影响国家工作人员，在廉政文化的宣传中，要让公务人员感知权力行使是确保实现公共福祉的要义。二是在加强廉政文化建设中须保持道德与法律的良性互动。文化建设离不开道德的作用，亦离不开法律的功用。两者同属于社会规范的范畴，廉政文化中的勤政为民道德实践须切合法律规范的基本要求，防止以“为民”之名，行越权之实。三是在廉政教育中要强化法律对腐败亚文化的积极影响。在交通领域廉政文化建设中，应加强法律的价值对亚文化的渗透，强化规范意识对亚文化的积极影响，逐步形成对腐败犯罪亚文化的遏制趋势。

2.健全交通治理制度

健全交通治理，前提是实行政企分开，厘清交通部门职权边界，防止过度干预交通建设，防止职务行为与经济利益的“过度纠缠”，力求交通建设工程从立项论证、招标设计、施工监理、预算拨款到竣工验收处于相互制约与监督的状态。因此，应具体在投资、建设、管理、运营四个方面明晰权力运行界限。首先，在投资方面，要完善系统招标责任制度，引入社会第三方招投标服务组织，定期解读相关交通政策服务信息，公布中标人才去向、工程建设质量、工作领域动态信息等情况，方便社会民众的关注与了解。另外，建立第三方预审评估机制。该机制以监督部门或行业协会为主导并引入其他社会专业团体参与，及时发布对参选企业或组织的预审报告，并向社会公布企业依法可以公开的资质情况。其次，在建设方面，要加强市场秩序规范建设，完善市场引导机制，扩大国有企业自主决策权，规范国有企业工作人员流动监督部门的审查程序，防止“带病上岗”，提高银行等金融机构独立审贷的能力，确保“市场能做的尽量归市场”。再次，在管理方面，要严格区分交通部门与国有企业的管理界限，避免交通部门领导同时兼任“交通集团”主管人员，规避管理环节独揽大权的情形出现。最后，在运营方面，要规范BOT运作模式，详细出台BOT的管理办法与框架，确立规范性法律文件。调整和完善企业自管模式，如通行费、规费资金及出让公路经营权的收入等应由主营公司自主经营。同时，进一步规范交通系统行政审批制度，严格依照法律规范对参与经营的企业、组织和个人进行审查，符合规定方可发放经营执照，确保审批工作的程序化、合法化。完善行政审判责任制，拓宽权利救济渠道，规范申诉、听证、审批统算制度，统一负责行政审批责任制的设立、审查、实施、考核、奖惩等各项工作。

（三）完善监督保障机制

1.完善监督体系

以权力规范运行为核心立场完善监督体系。第一，确立事前、事中、事后监督均衡发展，事前可以建立相应的预警监督机制，从交通领域治理角度出发，针对先前交通腐败多发阶段加大事前预警力度，联合公安、司法机关依法有效、及时干预，建立预控干预和紧急补救平衡协调办法，尽可能减少腐败行为难以或未被察觉的机会。第二，加大社会监督参与力度，交通作为政府主导建设的领域，社会监督相较于行政监督的力量较小，积极推动社会监督的完善有利于形成局外第三方，缓冲政府与企业的经济利益关系。具体涉及以下内容：在公众监督方面，应完善公民针对交通领域问题进行批评、建议、检举、揭发、申诉、控告的渠道；在社团监督方面，应做好专业性监督与非专业性监督的职能分工，做好监督信息的提取、筛选、公布、反馈工作，同时效仿杭州市犯罪防控的做法［18］，组建民间主导的防控犯罪协会，动用民间力量加强群防群治。第三，规范行政内部监督流程，建立上级部门对下级部门交通治理的巡查机制。巡查机制可分为定期巡查和临时巡查，定期巡查可以从治理事项方面介入监督，也可以针对具体人员进行监督；临时巡查针对突发性事件进行监督，确保常态性与灵活性的统一。同级内部监督方面应加强党政部门或主管领导对其理性干预，做到及时性与有效性的统一。

2.创新监督方式

一是及时更新监督方式。笔者认为，监督方式必须符合三大特点。其一是反映性。监督方式多种多样，但必须能够充分反映交通领域的腐败事实，避免歪曲事实或者凭空捏造事实引起社会负面性影响。其二是规范性，监督方式的更新变化应严格依照法律规范的要求进行，防止侵犯国家、社会或者他人合法权益的状况出现，加大对曝光事实不择手段的规范治理。其三是实效性，监督方式的更新对于监督腐败事实应达到应有的实际性效果，既做到了相关信息的及时发布，又方便了相关部门有效地介入干预。二是建立多元监督信息共享机制。在公务员财产申报与公示制度大背景下，应结合自身特点，建立交通部门工作人员诚信档案，完善公务人员诚信体系建设，减少社会民众对公职人员职务行为是否规范的误判，力争做到“权力在阳光下运行”。三是反腐监督的国际化合作。应重视与其他国家、地区在交通领域腐败犯罪方面的合作，提高互访频率，交流彼此的有效做法，开展预防、控制、矫治各环节有效经验信息的共享，搭建技术援助平台，促进与意向国家签订防控腐败犯罪的合作协议，定期开展腐败犯罪防控的研讨会、交流会等，确保人员、事项的互流互通。

（四）确保案件查惩一体

交通领域腐败犯罪的防控在注重犯罪预防的同时，也要充分发挥犯罪控制的功能，形成打防结合，预防、查处和惩治一体化。在积极参考“法治浙江”建设中出台的《浙江省交通系统建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施意见》的基础上，形成如下建议。一要加大腐败案件的查办力度，对于腐败犯罪应认真查办职责范围内的各类案件，突出办案重点，关注腐败案多发环节，以关键人员滥用权力谋取私利的违纪、违法案件为重心，严肃查处利用审批权、人事权等权力干扰正常交通管理秩序的行为，对于贪污受贿、失职渎职、严重损害国家利益的各类影响职务廉洁性的案件，要依法予以查办。二要注重预防与惩治的有效结合。坚持惩处与保护相结合、惩处与教育相结合、追究责任与挽回损失相结合。在查办案件过程中，要坚持查处违纪违法人员与完善预防机制制度相结合，既要查清、查透问题，又要善于解剖分析案件，注重发现交通行业体制、机制和管理方面存在的薄弱环节，及时制定规范、堵塞漏洞，发挥案件查处在源头治理中的建设性作用。及时将成片式、塌方式、系统性交通腐败案件作为反面典型，加强宣传、引导、教育，发挥交通部门职务人员的警示作用，促进职务人员拒腐防变的自觉性、能动性。三要形成腐败案件的综合惩治。交通行政部门在职权范围内，要依法对交通领域违法、违纪的职务人员给予相应查处，纪检、监察、审计机关要做好违法事项的调查、认定与惩处。对于构成腐败犯罪的，应及时移交司法机关查办，积极向司法机关提供已掌握的涉案职务人员案情资料和证据，依法配合司法机关查清、查透事实，为司法等机关查办案情提供便利条件，确保形成公安、检察、审计等机关之间的协调配合，完善共同开展预防职务犯罪的协调机制和内部防范控制机制。

注释

［1］佘廉、程琦：《我国交通系统建立防腐预警体系初探》，《交通企业管理》2005年第4期。

［2］李云虹：《17位交通高官的“倒掉”》，《法律与生活》2005年第4期。

［3］田国垒：《一条高速路 撂倒俩厅长》，《中国青年报》2015年7月3日。

［4］张明楷：《刑法学》，法律出版社，2011。

［5］康劲：《交通腐败为何难治》，《21世纪经济报道》2004年2月26日。

［6］夏美武：《当代中国政治生态建设研究——基于结构功能分析视角》，苏州大学博士学位论文，2014。

［7］康劲：《交通腐败为何难治》，《21世纪经济报道》2004年2月26日。

［8］佘廉、程琦：《我国交通系统建立防腐预警体系初探》，《交通企业管理》2005年第4期。

［9］“带病”监管人员是指存在腐败行为的国家工作人员。

［10］佘廉、程琦：《我国交通系统建立防腐预警体系初探》，《交通企业管理》2005年第4期。

［11］韩迪：《预防与惩治交通系统腐败的问题研究》，河北科技大学硕士学位论文，2013。

［12］浙江省于2007年3月1日起施行的《浙江省预防职务犯罪条例》第十五条规定：“新闻媒体依法对预防职务犯罪工作和国家工作人员履行职务的情况进行舆论监督。”

［13］“两长论坛”即检察长与交通局局长等重点行业带头人面对面地交流，分析不同系统职务犯罪的原因、特点，以及需要采取的预防职务犯罪的措施。

［14］浙江省宁波市北仑区检察院收集了1998年以来该院查处的发生在建筑领域内的所有贿赂案件的相关资料，依照查处的年份和行贿人的单位、性质进行分类，形成建筑领域的“行贿人资料库”。后又在此基础上将部分情节严重、性质恶劣的行贿者列入“黑名单”，并向全区工程招标业主单位提供咨询。这种“在工程建设领域开展行贿犯罪档案查询”的做法，被外界通俗地称为“行贿黑名单”制度。该制度被2003年《浙江省建设市场不良行为记录和公示暂行办法》采纳并通过中央机关向全国推广。

［15］田国强：《法治：现代治理体系的重要基石》，《人民论坛·学术前言》2013年第12期。

［16］《公路建设管理体制改革试点全面展开》，国务院新闻网，2015年7月9日，http：／／www.gov.cn／xinwen／2015-07／09／content_2894609.htm。

［17］陈金钊：《“法治改革观”及其意义——十八大以来法治思维的重大变化》，《法学评论》2014年第6期。

［18］杭州市于2013年5月成立防控犯罪协会，它是我国首家防控犯罪专业性的社会民间组织。其主要职能是以协会为途径，积极开展防控犯罪的社会宣传、服务及公益性活动，动员民间力量参与群防群治，组织预防犯罪社会培训、课题调查研究及对外合作交流，组织防控犯罪社会奖励等。

（责任编辑 方晨光）

作者楼伯坤，浙江工商大学法学院教授、法学博士（邮政编码 310018）；汪恭政，浙江工商大学法学院硕士研究生（邮政编码 310018）。