关于政府购买服务工作的实践与思考——以山东省莒县为例

●马竹霞 宗念军

关于政府购买服务工作的实践与思考
——以山东省莒县为例

●马竹霞 宗念军

政府购买服务是一项全新的改革，是转变政府职能、创新财政支出方式的重要抓手，从中央到地方都在积极试点。按照《山东省政府购买服务管理实施办法》的要求，2016年政府购买服务工作将在全省全面推开。目前该项工作在县级尚处在探索阶段，地方政府在建章立制、推进试点等方面虽取得一定成效，但受认识不足、经济薄弱等因素影响，还有许多不足需要改进和完善。

政府购买服务工作 制度体系 监管机制

政府购买服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量来承担，并由政府根据服务数量和质量向他们支付费用的公共服务供给方式。近年来，山东省莒县根据省、市关于政府购买服务的部署和要求，通过健全完善规章制度、建立服务目录、扩大试点范围、实施跟踪问效机制，积极推进政府购买服务工作，取得了初步成效。

一、政府购买服务的主要做法及成效

（一）加强政府购买服务的政策学习和宣传

认真贯彻落实上级关于政府向社会力量购买服务的部署要求，制定出台了《莒县政府向社会力量购买服务管理办法》，明确了政府购买服务的主体、内容、程序、资金管理及保障监督政策措施；出台了《莒县政府购买服务范围审核办法》，明确政府购买服务范围应与社会公共服务需求相适应、与创新机构编制管理相衔接，突出公共性和公益性，坚持以事定费、费随事转、统一管理、动态调整；将政府购买服务工作与政府采购、投资评审等工作紧密结合，制定出台了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》、《莒县政府采购协议供货管理办法》、《莒县财政投资评审管理办法》等配套措施，修改完善了工作流程，为政府购买服务工作顺利开展奠定了基础。

（二）稳步推进政府购买服务试点

按照“先易后难、稳步推进”的原则，自2012年起，县投资评审中心通过政府购买服务的方式，对工程造价咨询、财务审计、资产评估等中介机构实行备选库管理，将日照市内跨区域7家具有乙级资质以上的中介机构纳入备选库，对该县投资规模大的重点工程、重点项目以及上级有特殊要求的投资评审业务，都需要跟7家入库的中介机构进行随机谈判、竞标，从优确定中介机构。对中介机构评审质量由专业稽核人员定期进行复审，复审结果作为下一步与中介机构结算评审费用的重要依据。建立备选库中介机构进入与退出机制，逐步形成“先评审，后审批立项；先评审，后核定预算；先评审，后招标采购；先评审，后办理拨款；先评审，后批复决算；先评审，后移交资产”的财政投资资金及项目的监督管理机制，确保县财政投资评审工作公正、公平，实现安全、规范、高效开展。2014年5月，该县通过政府购买服务方式启动实施了公共自行车交通系统建设项目，作为一项惠民工程，交通局组织专人外出考察学习，在充分论证的基础上，决定向企业购买服务，实施服务外包的形式进行运营。首批共配置公共自行车1500辆，自行车锁车桩1572个，设置服务站点49个，每个站点放置25-40辆公共自行车，基本满足了广大市民群众的借车需求，低碳生活、绿色出行，取得了良好的经济效益和社会效益。2015年以来，该县通过政府购买服务方式，在全县启动实施了“一村一年一场戏”工程。按照“政府购买、市场运作、院团演出、农民受惠”的总体思路，在全县组织1200场以上“送戏下乡”文艺演出，通过举办“迎新春”庄户剧团业务技能比赛，评选出了17支业务水平高的庄户剧团，来承担这一任务。采取群众“点菜式”服务方式，由群众从演出剧团及剧目数据库中选出喜爱的剧团及剧目，经县庄户剧团管理办公室汇总后，统一安排演出。对参演的庄户剧团采取群众打分、县文体广电局抽查评审等方式进行演出评价，根据比赛名次将剧团划分为一类、二类、三类，县财政根据剧团类别给予相应的演出补贴，不再向群众收取任何费用。“一村一年一场戏”实施以来，得到了广大农民群众的热烈欢迎，观看人数每场达到500余人次，演出的现代周姑戏《婆媳之间》、《丈母娘听墙根》等对广大群众起到了很好的宣传教育效果。积极开展居家养老政府购买服务试点工作，政府采取预算安排、福利公益金资助、上级扶持资金等多种方式筹措居家养老服务经费，对符合条件的老年人每人每月购买15个小时的送时服务,向老年人开展了日间照料、家政服务、精神慰藉、配餐送餐、代购代销、健康咨询等服务，每位老人免费获得一部老年手机，以便随时跟服务人员联系。政府购买居家养老服务项目作为解决经济困难老年人养老问题的重大民生工程，既可以改善老年人特别是困难老年人的生活状况，提高他们的生活质量，也是莒县推行政府购买公共服务、促进行政职能转变的一次重要尝试。

（三）加强政府购买服务的项目监管

作为政府购买服务的承担主体，服务机构中标后，并不是一劳永逸，相关职能部门应及时跟进监督检查。同时，着眼于完善准入及退出机制，对服务机构实行动态管理、优胜劣汰。莒县通过政府购买服务的方式，委托中介机构开展项目投资评审业务。制定出台了《莒县财政投资评审中介机构考核管理办法》，对评审中介机构实行百分制考核，从人员选派、机构配合、服务意识、工作效率、评审质量、职业道德情况六个方面进行考核，建立考核结果公示、反馈机制，保证了考核结果的客观、公正。将考核结果与评审付费安排相挂钩，单项考核为优秀的，付费执行全额标准，考核为良好的，执行付费标准的90%，考核为合格的执行付费标准的80%。同时，实行复审制度，县财政评审中心视中介机构出具的评审意见适时安排专门机构或聘用专家进行二次复审，对复审的评审项目，审减额超过初审值5%以上的，评审费由原评审中介机构承担。对公共自行车系统运营维护管理项目，县里制定出台了《莒县公共自行车系统运营管理方案》，公共自行车服务公司制订了《工作职责》、《工作标准》、《考核办法》等规章制度，将运营质量、服务质量、市民满意度等融入绩效考核体系，考核结果与运营公司的服务费挂钩。再如，对居家养老政府购买服务试点工作，县民政、县财政、城阳街道、经济开发区等成员单位，全面负责全县居家养老服务工作的日常管理、服务对象审核、服务质量监督评估等工作，通过定期和不定期人员培训，提高服务人员业务水平和服务质量。

二、推进政府购买服务过程中遇到的困难及问题

通过近几年的实践与探索，该县政府购买服务工作取得了一定成效，但离上级的要求还有很大的差距，推进过程中遇到了一些困难和问题，突出表现在：

（一）政府购买服务的重视程度有待加强

随着社会主义市场经济的发展，加快推进政府购买公共服务是大势所趋。但实际工作中，各部门往往从自身利益出发，只要增加服务事项，就首先考虑需要“增机构、扩编制、聘人员、增经费”，对通过政府购买服务方式解决新增公共服务事项的认识不到位，工作积极性不高，存在被动应付现象,即使推进政府购买服务，也仅限于将部分职能给相关的行业协会，难以形成“政府主导、社会参与、公办民办并举”的公共服务新模式。

（二）政府购买服务制度体系需要进一步细化

实施政府购买服务意见各级已陆续出台，但是购买方式、购买内容以及具体的操作流程等方面还需要进一步细化，实际操作过程中，购买服务仍习惯使用“定向”方式而不去采用市场化程度更高的“招投标”方式，很多时候中标供应商仍是那些政府体系内的事业单位。

（三）社会服务机构自我发展能力有待提高

由于县级经济欠发达，社会服务组织还处于发展初级阶段，基础薄弱，自身实力不强、社会影响小、服务社会能力水平低，服务能力与政府要求和社会需求还有较大差距，即使政府购买服务，社会组织也没有能力去承接，从而制约了政府购买服务工作的深入开展。

（四）缺乏长效的管理考核和监督机制

由于服务类项目很难进行量化、服务质量效果有一定的滞后性，虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，也明确了购买双方的权利和义务，但服务质量考核标准缺少具体的量化指标，奖惩机制也不够具体，出现服务纠纷时，责任很难认定，服务机构质量不达标的违规成本过低，给一些社会组织在提供公共服务时有机可乘，品质下降，甚至以次充好，导致公众对政府购买社会组织公共服务的公信力下降，违背了政府购买服务的初衷。

三、进一步推进完善政府购买服务工作的意见和建议

政府购买服务是当前各级强力推进的重要工作，政策性强、涉及面广、工作难度大。结合该县实际，提出以下几点建议：

（一）进一步提高对政府购买服务的认识

2016年山东省财政厅会同有关部门出台《山东省政府购买服务管理实施办法》，《办法》明确界定了购买主体、承接主体、购买内容，解决“谁来买”、“向谁买”、“买什么”的问题，为全省政府购买服务工作的全面推开提供了可操作的政策依据。下一步要通过举办培训班、外出考察学习、召开会议、政府网络平台等多种方式，大力宣传政府购买服务的政策，及时报道政府购买服务工作最新动态和工作成果，有条件的地方可以组织编写《政府购买服务案例精选》，对教育、医疗卫生、社会救助、文化体育、城乡建设等领域的典型案例进行深入宣传，调动社会各界参与此项工作的积极性，扩大社会影响力，为推进政府购买服务创造良好的外部环境。

（二）加强制度体系及操作流程建设

结合上级文件精神，制定符合本地实际的政府购买服务操作流程及实施细则，在细则制订过程中要多与民政、教育、医疗卫生等部门沟通衔接，确保细则内容规范、切实可行。要在前期已经开展的政府购买服务事项进行规范的基础上，结合《政府购买服务目录》中所列事项，加强对购买主体的指导，督促有关部门及时筛选、排查符合规定条件的服务项目，纳入政府购买服务范围，逐步扩大覆盖面。财政部门内部也要结合自身工作实际，建立起预算管理、政府采购、国库支付及相关业务科室之间协调配合、齐抓共管工作机制，共同推进购买服务深入开展。

（三）大力提升社会组织承接服务能力

社会组织自身的服务能力直接影响到整个服务项目的质量。政府要通过完善管理体制、放宽市场准入、专项资金孵化、落实税收优惠政策和简化登记程序等措施，引导各类社会组织积极参与公共服务；要将政府购买服务与当前政府机构改革相结合，坚持公开择优、以事定费原则，加快事业单位分类改革，推动有条件的事业单位转为企业或社会组织，政府要从市场应该发挥作用的领域退出，对部分公共服务通过购买方式予以解决；要改进社会治理方式，激发社会组织的活力，让社会组织自身先动起来，通过健全内部机制、强化人员培训、整合服务资源，提升项目管理和社会服务水平，增强其承接购买服务的能力。

（四）加强政府购买服务绩效评估和监管机制建设

在政府购买服务后，政府有关部门必须履行监督责任，对购买服务项目质量、效果进行监督检查，要建立健全事前评审、事中监督和事后评价的工作机制。一是事前评审，要求项目实施主体提交预算依据、实施方案、绩效目标等内容，重点审查政府购买服务的必要性、需求的科学合理性、预算安排的准确性；二是事中监督，重点是督促项目实施主体严格遵守“公开、公平、公正”原则，规范有序地开展服务采购工作；三是事后评价，重点是建立健全绩效评价指标体系和评分办法，借助第三方力量对服务进行全过程监督，真实反映政府购买服务项目的实施效果，并将结果向社会公开，以便于群众监督。根据评价结果建立起“奖优罚劣”的工作机制，对社会公众认可度较高、履约情况良好的社会组织进行奖励，赋予其优先接受政府职能转移、优先获得政府购买服务合同、优先享受扶持政策、简化年检程序等激励措施办法；对履约情况较差的社会组织进行通报，根据合同约定进行处罚，考虑建立不良记录和承接主体退出机制，对弄虚作假、冒领财政资金的承接主体，列入“黑名单”，至少3年内不准参与政府购买服务工作，以净化政府采购服务市场环境，促进社会组织健康发展。■

（作者单位：山东省莒县财政局）

1.财政部、民政部、工商总局.关于印发政府购买服务管理办法（暂行的通知）[Z].2014-12-15。

2.国务院办公厅.关于政府向社会力量购买服务的指导意见[Z].2013-09-26。

3.山东省财政厅.山东省政府购买服务管理实施办法[Z]. 2015-12-03。

4.山东省人民政府办公厅.关于印发政府向社会力量购买服务办法的通知[Z].2013-11-12。