夯实国家治理基础加强乡镇财政资金监管——关于加强湖南省乡镇财政资金监管的调查与思考

●符珊珊 王旭初

夯实国家治理基础加强乡镇财政资金监管
——关于加强湖南省乡镇财政资金监管的调查与思考

●符珊珊 王旭初

财政是国家治理的基础和重要支柱，而乡镇财政则是国家财政的基础。随着国家财政支出重心逐步下移，乡镇财政支出比重日益增加，乡镇财政资金监管任务也日益加重，乡镇财政资金面临的监管问题也越来越多。本文从湖南省乡镇财政资金监管现状出发，分析存在的问题，并结合财政工作实际提出强化乡镇财政资金监管的思路和措施。

乡镇财政资金 存在问题监管

党的十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，而乡镇财政则是国家财政的基础。“基础不牢，地动山摇”，乡镇财政资金监管工作关系到广大人民群众的切实利益和城乡统筹发展。从湖南省乡镇财政资金监管的现状来看，乡镇财政资金监管仍然薄弱，强化监督刻不容缓。

一、湖南乡镇财政资金监管主要做法与取得的成效

近年来，湖南省按照中央和省委、省政府部署，积极推进乡镇财政管理体制改革，按照“上下联动、统筹规划、分类监管、整体推进、注重实效”的原则，初步建立了安全、规范、高效的乡镇财政资金运行体系和覆盖乡村两级财政资金的监管机制，乡镇、村级财政资金管理得到有效规范。一是监管制度不断完善。湖南省自2007年开始“乡财县管乡用”和“村账乡代理”改革，省财政先后出台了《湖南省乡镇财政资金监管实施办法》、《湖南省乡镇财政管理经费使用和管理暂行办法》等制度措施，明确了基本支出、项目经费和补助资金分类监管的总体思路，为全省乡镇财政资金监管提供了制度保障。在省财政对市县财政部门的考核评比中，将市县财政部门对乡镇财政监督工作的指导开展情况纳入考核范围，推动市县加强乡镇财政资金监管工作。市县财政部门根据省里的改革要求，结合各地实际，分别制定了具体的监管措施和实施办法，如部分市县制定了乡镇财政资金监督实施办法、乡镇财政支出管理实施细则、村集体收入管理细则等；部分乡镇也制定了财政资金监督管理办法，如：村级报账审核制度、乡镇财政支出监管制度等。二是监管方式求实创新。省财政在全省范围内推动“乡镇财政资金监管信息系统”试点工作，通过信息化手段构建覆盖指标管理、信息通达、项目库建设、公开公示、抽查巡查、工作考评、监管报表台账等方面的乡镇财政资金监管体系。市县财政按照“分类监管、强化重点”的原则，整合监管力量，创新监管方式。如桃源县推行基本支出经费的综合监管模式，对收入支出、债权债务、固定资产实行全覆盖监管。湘乡市于2012年在全省范围内率先实行了“村级项目资金乡级报账制”，并作为湖南省的先进经验向财政部进行了推介。三是监管力度同步增强。省财政在全省范围内确定了24个2014—2015年度省级资金监管工作直接联系点，并确定了3个市本级和14个县市区作为省级监督工作联系点，指导市县开展监督工作。市县财政部门积极采取检查与调研相结合、日常监管与专项检查相结合、多部门联查等方式加大监督检查力度，通过以查促改，不断加大乡镇财政资金监管力度。如炎陵县财政监督部门对县内乡镇采取每三年一轮查制，临武县对农村经济管理部门开展村级财务审计实施奖励等。部分乡镇也通过开展内部监督和聘请中介机构审计不断加强资金监管。调研的42个乡镇有17个乡镇近年来开展了内部监督工作，有7个发现了违法违规问题；长沙市望城区所辖乡镇还通过设立内审机构和聘请会计师事务所开展审计来加强资金监管。

二、主要问题

从了解到的情况来看，乡镇财政资金监管仍然存在不少问题，主要表现为：

（一）乡镇财政资金监管制度落实不到位——“乡镇财政资金监管好比左手监督右手，就是搞搞检查，走走过场”

乡镇财政资金监管工作在部分地区存在“写在纸上、贴在墙上、停在口上”的现象，虽然有监管制度，却难以执行。一是财政部门“监管不主动”。长期以来，“重分配、轻监督，重拨付、轻绩效”的观念根深蒂固。部分县乡财政部门片面认为“监督就是检查”，搞监督就是查查账，忽视了事前、事中的主动监督。更有部分县乡财政部门认为自己“既当运动员又当裁判员”，搞监督就是“左手监督右手”，监管职责严重缺位。二是乡镇村级负责人“监管不情愿”。一些乡镇、村级负责人认为，乡镇、村级财政资金都是自己辛苦争取来的，尤其是乡镇、村级的自筹资金更加是属于自己的“一亩三分地”，认为花自己的钱理应自己说了算，容不得别人挑刺拔毛。

（二）乡镇财政资金监管工作覆盖存在盲区——“乡镇财政是婆家多，问题近在眼前，监督远在天边”

一是专项资金缺乏有效监管。调研反映，各级各职能部门下达的专项资金名目不少、拨款较多，但使用效益不高，挤占挪用的现象时有发生。一方面，专项资金往往由各级各职能部门负责，而相关职能部门由于人手少、项目建设面广等因素，难以对下达的专项资金实施有效监管；另一方面，由于专项资金很多是由各级各职能部门直接下达到村组或项目实施单位，乡镇财政往往不知情，资金监管也就无从谈起。

二是乡镇、村级收入监管缺位。部分乡镇财政反映，乡镇非税收入规模较大，如某乡镇一年的非税收入超过1200万元却没有纳入财政监管范围，监管缺位的现象较为严重。一些乡镇的非税收入虽然编进了年初预算，纳入了预算管理，但在实际使用过程中完全由乡镇领导说了算，乡镇非税收入完全成了乡镇领导的“自留地”。同时，一些村级集体经济收入如山塘水库承包收入、村集体房屋出租收入、村办企业管理费收入、资产变卖处置收入、捐赠收入等未能实施有效管理，收取和支出的随意性较大，坐收坐支、账务混乱的现象普遍存在。

三是乡镇、村级债务资金游离于监管之外。目前乡镇、村级债务资金普遍呈现总量增长快、风险隐患大的特点。调研发现，近年来部门乡镇债务呈现过快增长，一些乡镇近年来的负债增长了3倍，乡镇借债、举债缺乏有效控制；一些乡镇负债总量较大，部分乡镇负债总额上亿元，远远超过乡镇财政收入和偿债能力，形成了很大债务偿还风险。由于缺乏相应的债务监管机制，乡镇、村级举债借债大都由主要负责人说了算，相关负责人一旦离职，债务就成了一本说不清、道不明的糊涂账。

（三）乡镇财政资金挤占挪用现象日益严重——“乡镇财政资金成了唐僧肉，谁都可以吃一口”

近年来，随着三农投入的不断加大，涉农惠民领域犯罪案件逐年上升，乡镇财政资金成了被挤占挪用的重灾区。一是挤占挪用涉案人数多。从近年来湖南省查处的涉及挤占挪用乡镇财政资金案件情况来看，挤占挪用乡镇财政资金人员范围不断扩大，既有乡镇、村级基层工作人员，又有职能部门人员，部分地区甚至出现了村民、村级自治管理人员、乡镇工作人员与相关企业等共同骗取套取财政资金的案例。二是挤占挪用的资金来源多。从查处的案件情况来看，挤占挪用的财政资金来源较广，涉及农村基础设施建设、惠农政策补贴、退耕还林以及社会保障、医疗卫生、扶贫救灾等乡镇财政资金各领域。三是挤占挪用的手段多。既有犯罪手段直接、虚报冒领者，如在农机补贴领域，一些农机部门工作人员通常采取借用农民身份证、户口簿等资料，提出虚假申请，套取国家补贴；又有纵向横向串通、合谋作案、共同贪污的现象发生。

形成这些问题的主要原因一是乡镇财政资金监管工作体制有待健全。县级层面看，存在“多龙治水”，力量较分散。财政部门乡镇财政管理机构具体负责日常监管，财政监督专职机构负责全面监管，审计监察部门负责事后审计监管，部分地区还设立了农村经济管理局，专职负责村级财务管理。乡镇、村级财政资金监管力量分散存在各个部门，监管信息难以共享，监管成效难以体现。乡镇层面看，存在“无权监管”，作用难发挥。一方面，根据现有规定，很多农业、水利、教育、计生、财政等项目由县级职能部门负责，作为项目实施地的乡镇财政无权过问，无法监管。另一方面，乡镇财政受乡镇政府的领导或指导，部分专项资金存在转移用途、截留挪用现象，乡镇财政“看得见，却不敢管，也管不了”。村级层面看，制度“流于形式”，监管难执行。部分地区村级财务会审走过场，村务监督委员会成员由村干部组成或村干部的亲属好友担任，报账签名由村干部代签，监管制度成为一纸空文。二是乡镇财政资金监管工作手段严重滞后。目前乡镇财政资金监管形式上以事后监管为主，方式上以手工查账为主，缺乏统一有效的监管信息平台，监管部门往往对资金信息掌握不充分，监督起来力不从心，也无法开展事前事中监管。三是乡镇财政资金监管工作队伍建设乏力。受编制、待遇和领导重视等因素的影响，乡镇财政监管队伍人员老化严重，知识更新不足，严重影响了监管工作的开展。如某县财政监督局编制数为8人，但实际到位只有3人，且1人即将退休。临武县全县乡镇财政所仅有在编在岗49人，平均每所不到3人，且35岁以上的占到72.9%,30岁以下的仅有1人。祁东县财政所的工作人员大都为50后人员，中坚力量是上世纪80年代进入财政系统的中专生。

三、强化监管的思路和措施

为强化乡镇财政资金监管，夯实基层治理基础，结合调研情况和湖南省乡镇财政管理实际，提出以下强化乡镇财政资金监管的思路和措施：

（一）完善乡镇财政资金监管制度建设

一是明确乡镇财政资金的监管主体。充分发挥乡镇财政机构属地监管优势，强化乡镇财政机构对属地管辖范围内的各类财政资金的综合监管。对于各职能部门切块分割管理的财政资金，明确由乡镇财政机构和县级财政管理机构共同监管，建立县级财政机构主导、乡镇财政机构配合的协同监督机制，既发挥县级财政的监督管辖权，又发挥乡镇财政机构在信息掌握、监督及时方面的优势。二是推动市县建立乡镇财政资金监管综合协调机制。建立健全省市县三级财政部门对乡镇财政从预算编制、资金拨付使用到绩效评价等资金运行全过程的监督机制，将乡镇、村级财政资金切实关进“监督的笼子”；推动市县财政在配合理顺审计、纪检监察、农村经管等部门各自职责的基础上，建立乡镇财政资金监管综合协调机制，整合监管力量，共享监管信息，形成乡镇财政资金监管合力，提高监管效能。三是制定乡镇、村级财政资金账户管理办法。针对目前乡镇、村级财政资金账户缺乏具体管理办法的现状，县级财政部门应结合各地实际研究制定加强乡镇、村级财政资金账户管理办法，规范乡镇、村级财政资金账户管理，严格账户审批，强化账户监控。四是完善“村账乡代理”管理办法。县级财政部门应进一步加强村级财务管理，财政结合各自实际制定村级财务管理的具体实施办法，切实加强对村级财务的管理和监督。

（二）着力推进监管手段建设

一是全面推行国库集中支付。国库集中支付减少资金拨付环节，有利于防范乡镇财政资金的跑、冒、漏、滴，在总结乡镇财政资金国库集中支付改革试点经验的基础上，进一步完善国库集中支付制度，进行全面退管，实现乡镇财政资金由国库单一账户支付，进一步提高资金拨付效率和监管效能。二是探索建立乡镇、村级财政资金综合监管信息平台。拟依托财政部门已有的“金财工程”平台，开发乡镇、村级财政资金综合监管平台，彻底解决监管信息不对称等问题，实现对乡镇、村级财政资金从预算拨付、指标下达、资金使用等全过程的监督。

（三）着力推进监管队伍建设

一是充实监管力量。进一步规范乡镇财政机构在人员编制、经费保障等方面配置，在保持乡镇政府管理乡镇财政资金所有权、使用权、财务审批权及其他财政事务管理权的前提下，推动县级财政机构直接垂直管理乡镇财政机构，保障乡镇财政机构监管的独立性和权威性。加强县级财政监督机构队伍建设，增加监管人员力量，提升监管人员素质，进一步增强县级财政监管能力。二是着力提高乡镇财政队伍素质。加大乡镇财政机构人员培训力度，通过加强培训进一步提升乡镇机构人员素质。探索试行从县、乡人大代表、党员代表以及村民中择优聘请部分人员作为乡镇财政资金监督员，加强对聘用人员的培训和管理，进一步增强乡镇财政资金监管力量。■

（作者单位：湖南省财政厅监督检查局）

中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[S].新华社，2013-11-15。