政府购买服务中的财政监督问题研究

●崔军 傅培瑜

政府购买服务中的财政监督问题研究

●崔军 傅培瑜

本文从政府购买服务中财政监督的原则入手，依次阐述了政府购买服务中财政监督的体系构建、目前我国政府购买服务中财政监督存在的问题，并提出了相应的建议：加快政府购买服务中财政监督的立法建设、完善政府购买服务中财政监督的监督主体体系、建立政府购买服务中财政监督的高素质队伍、坚持政府购买服务中财政监督的手段创新以及借助绩效评估实现对政府购买服务中的财政监督，以期在实践中能够使政府购买服务有效进行并深入推进财政监督工作。

政府购买服务 财政监督 绩效评估

20世纪70年代，传统政府管理模式存在的种种弊端，使得财政面临的负担日益沉重，在撒切尔政府的改革浪潮下，政府购买服务应运而生，即政府将原本自己承担的公共服务的生产职能通过有偿购买的方式转移给社会力量，以此推动财政资金使用效率和公共服务质量的提高，从而更好地满足社会公众对公共服务更高层次的多元化需求。在我国，政府购买服务经历了个别地区试点期、地方实践活跃期和中央主导推广期三个起步时期，尽管在这期间我国的政府购买服务积累了一些好的方法与经验，但是在具体的操作过程中仍然离不开财政监督所发挥的作用。

在政府购买服务的过程中，生产职责转移给了社会力量，而承接主体的加入，使得其对该过程中的监督管理职责提出更高的要求。财政监督在政府购买服务中有着举足轻重的地位，制定科学的财政监督原则、构建良好的财政监督体系、塑造高素质的财政监督队伍、进行有效的财政监督绩效评估等，是确保政府购买服务能够高效运行的关键。

一、政府购买服务中财政监督的原则

一般来说，政府购买服务体现了政府机构的职能，对其过程中发生费用的监督也涉及到多个领域，并有其自身的特殊性，同时在监督目标、监督范围、监督手段等方面不同于传统的财政监督，应以实现政府职能为监督目标，以政府购买服务项目为监督范围，采用信息化、现代化的监督手段来实施监督。同时，为了保证政府购买服务中财政监督的公平公正公开以及有效性，应遵循以下原则：

（一）全面性原则

全面性原则是指相关机构在财政监督期间，要深入到政府购买服务的全部流程中，将每个购买的过程都实时监控。因此，不仅要从资金使用方面进行财政监督，还要从预算、审核、招投标等其他环节进行严格监督。另外，传统的财政监督仅仅重视事后监督，并不注重事前监督，因而导致监督部门没有主动性，不能够发挥其应有的作用。因此，针对政府购买服务必须实行全程监督制度，立足于整个流程，从而确保财政监督的全面性。

（二）透明性原则

要及时公开与政府购买服务以及相关机构监督记录的资料，进而激发群众的参与热情。另外，还要将公众的各种建议和批评纳入到职能评估以及工作者绩效评估的标准中去。同时，在政府购买服务的过程中，财政监督需要投入一定的财力和物力，因此，既要强调自身的监督效率，即监督成本最小化，同时还要强调财政监督所带来的社会经济正效应。

（三）规范性原则

财政监督的关键在于使政府购买服务的操作流程更加科学合理，这也是建设服务性政府、构建统一治理机制以及达到管理现代化的关键一步。政府购买服务的整个流程一定要根据相关标准执行，尽量减少资金流失的可能性，降低资源消耗。

二、政府购买服务中财政监督的体系构建

在政府购买服务中，财政监督的体系主要由监督主体、监督对象以及监督内容构成。

（一）监督主体

监督主体既包括“内部控制”的财政部门，又包括“外部控制”的审计部门和中介机构及社会大众。财政部门负责对政府购买服务的工作进行统筹安排，一方面，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式进行购买；另一方面，需调派专门人员对政府购买服务项目的资金使用情况等进行专项监督检查。审计部门可以采用跟踪审计模式，对政府购买服务的资金进行全程跟踪审计，对于发现的问题及时进行纠正，以确保资金的有效使用。中介部门以及公众的监督，能够大大增强政府购买服务的威信。因为一般的中介部门依靠其专业技能和丰富的经验能够很快地瞄准需要监督的环节，从而能够客观监督，进而增强其在监督中所发挥的实际作用；另外，群众、媒体及相关部门等均属于社会大众的范畴，其广泛性决定了政府购买服务的资金筹集、使用情况等应由社会大众来进行监督，从而增强我国政府购买服务的使用效率。

（二）监督对象

政府购买服务的过程简单来说就是：公民委托政府部门提供公共服务→政府部门委托社会力量生产公共服务→公民依法享用向其提供的公共服务。在这一过程中涉及到两重委托代理关系，因此，财政监督的对象也有两个，即购买主体和承接主体。为了保证购买行为的合理性与合法性，需要对购买主体使用资金的情况以及购买方式等进行财政监督；为了保证承接主体按照合同约定正确履行生产服务的义务，同样需要对其进行财政监督，保证资金的用途和效率在规定范围内。

（三）监督内容

在政府购买服务中，不管是对于购买主体还是使用主体来说，最关心的就是效率和公平两方面，因此财政监督的内容也不外乎是有关效率方面的监督和有关公平方面的监督。前者关注的是政府从社会力量那里所购买服务的经济效率和效益，这方面的监督要通过对购买资金的使用情况来进行全程监测；后者关注的是政府从社会力量那里购买服务的公平和公正性，由于这方面反映的是政府购买服务能否平等满足公众的需求，因此财政监督要通过对政府购买服务的受益人群、服务种类、数量、质量以及公众的满意度等方面进行监测。

三、目前我国政府购买服务中财政监督存在的问题

改革开放以来，我国先后进行了一系列政府职能转变工作及财税改革，对政府购买服务中的财政监督有一定的加强作用。但由于种种原因，我国政府购买服务过程中的财政监督仍然存在许多问题，以下是几个较为主要的问题：

（一）政府购买服务中财政监督的法规不完善

从法律层次上讲，至今与政府购买服务中的财政监督相关的法律还没有出台。现行的法律很多都是由财政部以及其他单位暂时实行的规范性文件，法律效力较低，执行力也不高。从法律机制这个角度来看，虽然国内出台了诸多法律条文，但是其主要还是针对监督者制定的，真正针对被监督者的法律并未出台。因此，立法机关要尽快健全关于政府购买服务中财政监督方面的法律，增强其法律效力。

（二）政府购买服务中财政监督的组织方式落后

从时点上看，传统的政府购买服务中的财政监督以事后监督为主，信息传递速度慢，对政府购买服务过程中出现的失误难以及时进行纠正，这与现代财政监督的要求显然不符。从方向上看，目前的财政监督以外部监督为主，即把主要的精力集中在对承接单位的生产过程监督上，而对财政部门的预算、资金流出等方面的监督则相对薄弱。从手段上看，目前主要采用传统的财政监督方法，没有进行全方位的计算机联网和信息共享，大大降低了政府购买服务中财政监督的效率和质量。

（三）政府购买服务中财政监督的范围界定不明确

尽管政府监督和社会监督本应有其各自监督的侧重点，但是在实践过程中，其监督大多是各司其职、各自为之，因此比较容易造成一些环节被遗漏，出现这一问题的根源在于财政监督的范围界定不明确，严重削弱了政府购买服务中财政监督的力度。

（四）政府购买服务中财政监督的力量薄弱

一方面，在招聘财政监督人员时门槛较低，尤其是新调进的人员对业务不够熟练；另一方面，财政监督队伍整体素质不高，缺乏专业的培训，实践经验不够丰富。这样的问题严重制约了政府购买服务中财政监督工作的深化。

四、健全政府购买服务中财政监督的建议

在论述完我国政府购买服务中财政监督存在的问题之后，笔者就健全政府购买服务中的财政监督给出以下几点建议：

（一）加快政府购买服务中财政监督的立法建设

政府购买服务中财政监督的法律体系，应调整政府在政府购买服务政策制定、完成预算、筹集资金以及安排支出等活动中发生的监督与被监督关系，保证政府购买服务顺利进行。目前，我国还没有关于政府购买服务的相关法律，最迫切的任务是由财政部组织制定统一完备的《政府购买服务法》，报请最高立法机关——全国人民代表大会通过实施。《政府购买服务法》除了对管理制度、购买方式、购买程序等作出系统规定外，更重要的是对政府购买服务中的财政监督机制作出详细说明，从法律上明确监督者的地位、权利义务、职责范围、工作程序、违反财经法规的法律责任等内容，明确规定财政部门是实施政府购买服务中财政监督的主体，同时审计部门有配合执行财政监督的义务并承担相应的法律责任。

（二）完善政府购买服务中财政监督的监督主体体系

要根据现行的监督对象，构建健全的全方位监督机制。进一步变革和改进财政部门监督工作，创建科学符合标准的监督体系，从而把日常监督和专项监督紧密相连，进而强化监督机构的独立性。同时，各个监督主体之间要进行科学的协调和配合，降低监督成本，避免监督空白，加强信息化监督，提高财政监督的透明度，鼓励社会公众参与到监督中来。此外，要提高各监督主体的法律意识，加大执法力度，对各种违法乱纪行为严厉惩治，绝不姑息，切实维护政府购买服务中财政监督的权威性。

（三）建立政府购买服务中财政监督的高素质队伍

政府购买服务中的财政监督能否顺利完成，主要在于按照什么标准来选择财政监督人员，以及根据什么要求来培养财政监督人员。首先，依据“公开、公平、公正”的原则，对财政监督干部队伍的人员进行录用，从录用一开始就要保证财政监督队伍的业务素质；其次，为了保证财政监督人员能够及时领会并贯彻党和政府的方针政策，加快知识更新，培养创造力和管理能力，要重视对财政监督人员的继续教育；最后，为了保证政府购买服务中财政监督队伍的工作积极性，应建立健全用人机制，打破传统的“铁饭碗”、“终身制”，真正做到优胜劣汰。

（四）坚持政府购买服务中财政监督的手段创新

在政府购买服务流程当中，财政监督应该涵盖其整个过程，不仅要注重事前，还要重视事中、事后监督。由于社会主义市场经济体制逐步成型，政府购买服务中的财政监督也越来越公开，在该领域也有良好的发展空间，监督的主体开始变得越来越复杂。因此，增强财政监督的实际效果，保证政府购买服务的规范性应当有这几点创新：

1、要对政府购买服务的定价问题进行事前监督。政府购买服务的定价问题核心是成本，由于提供购买计划的决策草案是由政府提出的，因此为了确保政府购买服务的定价在合理的范围内，要对政府制定的购买方案、预算情况进行监督。首先，必须出台相应的监督制度，使事前监督发挥其应有的作用，权力机构对政府作出的预算计划进行核实审批。另外，要在权力机构中安排成立预算部门，由专门的专家组成，从而实现对预算计划的有效核实。不仅如此，还要制定一个完善合理透明的预算制度，确保政府购买服务的价格问题能够通过法律途径高效解决。

2、要对政府购买服务中的具体过程进行事中监督。事前财政监督确保了政府购买服务的预算及定价问题的合理合规性，但是政府购买服务决策形成以后，还要公开购置的所有内容、确定承接主体、达成购置合约、执行购买流程等，在此期间有关部门要全方位对其进行监督。与此同时，财政监督机构还要对承接主体的制造流程进行监督，从而保证其依据相关合约遵守法律规定合理调配资金。事中监督是由财政部门对预算的落实情况进行监督，其中有人民群众、媒体以及其它方式对预算计划进行的监督。但是最主要的手段还是出台相应的财政监督制度、反馈制度以及网络曝光制度等。

3、要对政府购买服务中的绩效评估进行事后监督。当预算落实之后，财政部门要根据项目的实际情况作全面检查并清算资金。关于政府购买服务是否符合预算计划的业绩指标，还有待监督机构进一步监督。通过事后监督，将最终结果、资金的去向以及利用率等进行科学测评，才能对政府购买服务绩效作出合理的评估。只有这样，方能保证评估的结果对政府购买服务中的财政监督发挥相应的作用。比如，创建科学的风险控制监督体系等等。

（五）借助绩效评估实现对政府购买服务中的财政监督

绩效评估就是要通过运用评估结果，来促进评估对象目标的实现，也就是说，要通过对财政监督的绩效评估来促进政府购买服务质量和水平的提升。因此，针对财政监督的绩效评估，可以将其作为评判相关部门履行职责获得业绩的一大标准。另外，这样还能够确保所有任务都能够持久向前顺利进行。要研究和制定政府购买服务中财政监督的评估结果的应用机制，需要建立完善的绩效评估报告制度、信息反馈制度和评估问责制度等，将评估结果及时反馈给被评价对象或相关责任人。首先要规划出具体的管理方案，针对财政监督的绩效评估结果，根据其目标、流程以及所处领域进行限定。只有这样，才能实现对政府购买服务流程进行全方位监督，从而提高绩效评估以及评估结果的权威性。本文建立以下三类指标体系，用以评估政府购买服务中财政监督的绩效：

1、反映政府购买服务规模的指标。该指标主要反映政府购买服务的总体规模是否适度，即政府购买服务的支出占国内（地区）财政总支出的比重。通常来说，并非政府购买服务总额越高产生的效果越好，因为每个地区的经济发展能力和实际情况有着很大不同。因此，在评估期间，可以针对每个地区的现状，划定适当的比例作为评估的最高分数。然后根据这个分数，按照数据实际偏离大小进行合理增减，其中，政府购买服务总额与全国财政支出总额之比在规定的范围内不再降低分数，但是高于这个限制分数之后就会适当降分。

2、反映政府购买服务合法合规性的指标。该标准体现了政府购买服务与相关法规制度要求的一致程度，从而能规范政府行为。在实践中，并不能说实际支出超过预算的政府购买服务就是非法的，也不能说实际支出比预算少的政府购买服务就是合规的，因而可以通过采用能够真实表现政府购买服务实际费用同当前预算费用是否一致的标准来确定恰当的范围，超过这一范围相应减分。这一标准的构建能够完整地表现政府购买服务的支出是否用在规定的渠道，其实际使用是否违反相关规定。

3、反映政府购买服务支出效益的指标。政府购买服务的支出效益是指政府在实际购买过程中执行相关职责时产生的效果同政府购买服务费用的比值。这种效益不单单是从经济方面来看，更多的是对社会产生的效益。由于并不是所有政府购买服务的效果都容易测算（如对环卫招投标，很难得到公众对其精确的评价指标），同时许多政府购买服务的效果并不一定在短时期内表现出来，而要经过一个较长的时间，此外还有许多因素同样会增加政府购买服务支出效益评估的难度，这样会使得评估结果出现误差，因而在对政府购买服务进行财政监督的绩效评估时，不要太重视支出效益标准，要从政府购买服务的领域以及规范性等进行评估。■

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

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