财政的特点与财政监督机制的选择

●本刊评论员

财政的特点与财政监督机制的选择

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财政是“庶政之母”，财政监督是“庶政之母”的监督。以财政为经济基础的公共权力运行需要严加制约，“以财限政”是现代国家治理必不可少的手段。财政又是“聚众人之财，办众人之事”，其合规合法、安全有效、合理可行、科学发展要靠有效的监督来保障。所以，“财政监督既是国家监督中专门针对政府资金这一公权运用根本要素的监督，又是专门针对政府资金管理流程的监督，财政监督在国家监督体系中具有核心、关键和重要的地位作用。”财政固有的一些特点对完善财政监督机制提供了一些有益的启示。

政府不是财富和福利的生产者，它所有的收入都来源于对纳税人、对社会的赋敛。财政的特点就是变财力配置的私人选择为公共选择。我们理应要求财政分配要以公共利益为目标，但公共选择的公益性、合理性并非自然实现。我们不能保证政府和官员的决策永远不出错，也不能保证部门、官员完全放弃自利目标。财政分配作为公共选择，必须诉诸公论，严格监督。

财政分配的第二个特点就是缺乏市场行为所面临的竞争和激励体系。市场行为是以满足消费者需要来挣钱，市场竞争机制和激励机制要求每一个市场主体都要努力争胜，比更高的效率、更好的产品、更好的服务，市场主体因此如履薄冰，企业竭力寻找更好服务消费者的方式，劳动者也要尽责敬业为了不丢掉工作。作为只此一家、别无分号的政府，其竞争压力小得多，也往往不依赖更高的效率、更好的公共服务来扩大预算。因此，财政的绩效性、公正性不能脱离完善的监督体系而获得。

财政分配的评估，特别是政府行为的评估，存在着严重的信息问题，这是财政分配的又一特点。一个部门把事情办好了，可能被认为不需要增加预算甚至会削减预算。相反，制造出新问题，使问题更加恶化，通过宣传来说明自己的重要性，反而可能得到更多的拨款和权力。这种逆向激励经常发生。所以财政监督对信息有着特殊的需求，政府行为的透明、财政公开，这样的监督手段尤为重要。

理论界还认识到，一些财政分配具有“收益集中而成本分散”的特点，意思是任何政府计划的收益都是集中在一部分人身上，而成本却分散到所有人身上。寻求税收优惠、谋取财政补贴、争取承包公共工程等行为让部分人受益，成本传递出来让大多数消费者或纳税人承担的时候，少数人就因为大多数人买单而获利，这些获利者会回报那些促成转移支付的官员，寻租腐败因此发生。所以财政监督中反腐败必须作为重点。

公共选择理论对财政监督的重要启示在于，财政监督是一个良好运行的体系，民主财政、法治财政、有限政府都是针对财政分配固有的特点而产生的制度性力量，一些行之有效的内外监控工具也可以为财政监督所用，如官员只能行使制度性权力；权力自上而下的垂直问责，权力制衡治理结构下的平行问责，社会力量增强产生的社会问责三者并举等。作为共产党执政的社会主义国家，从根本上讲，执政集团的治理目标与公民意志具有高度的相容性，凡有利于财政公正、财政绩效的财政监督制度和工具都应为我所用。