以优化绩效指标为抓手推进预算绩效管理

●王金秀 滕赋骋 王晨辰

以优化绩效指标为抓手推进预算绩效管理

●王金秀 滕赋骋 王晨辰

新公共管理运动着力打造绩效政府，绩效评价是其重要抓手，确保绩效评价有效性的关键是设置恰当的绩效指标。我国多年开展绩效评价的实践探索已有成效，但效果不够理想，其主要原因在于绩效指标设计缺乏科学性、合理性，严重制约了公共预算绩效管理改革的深化。对此，本文建议将前期各地开展绩效评价实践中所设置的绩效指标进行归集与整理，有针对性地提炼出能够反映不同类别项目的政策意图以及不同部门职能定位的特征性绩效指标。特征性绩效指标应该考虑两个方面的要求，一方面应该具有普适性，另一方面又能够体现其差异性，由此，提高绩效评价结果的可比性、可信度。

共性指标 特征性指标普适性指标 差异性指标 分层分类设计

一、现行绩效指标的特点与问题

财政部2013年专门印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》，为预算绩效评价实践提供指导和参考，指标体系框架包括项目支出绩效评价共性指标体系框架、部门整体支出绩效评价共性指标体系框架、财政预算绩效评价共性指标体系框架三大部分。三大共性指标的设计在制定之初具有一定合理性，但随着预算改革的深化，其弊端和不足越发凸显，具体如下：

第一，三大模块的共性指标各成体系，但部分共性指标的有效性存疑。财政部针对项目、部门以及财政预算三大模块的绩效评价共性指标体系框架发布的预算绩效评价共性指标体系框架具有指导性，主要为各级财政部门和预算部门开展绩效评价工作提供参考，各级财政部门和预算部门在设置具体共性指标时，可根据具体绩效评价对象的不同予以完善。

财政部发布的预算绩效评价共性指标体系框架对于全国预算绩效评价工作的开展发挥了极大的推动作用，但经过近几年预算改革和绩效评价工作的实践，部分共性指标的有效性问题逐步显现，具体表现在如下几个方面：一是评价对象混淆，如资金到位率的评价对象难以确定，是项目实施单位、项目实施单位的上级主管部门，还是财政机关；二是滞后预算改革，如在实行国库集中收付制度之后，资金到位率难以进行评价，另外，“三公”指标评价具有短期适用性，难以持续成为普适性指标；三是含义不明，如资金到位率到底是指财政资金到位率，还是指配套资金到位率，其所指不明确，即便明确所指，也与预算改革要求和取向相背离；四是可评价性不够，如完成率的指标评价结果一般都非常好，其原因是绩效目标计划值不合理，项目实施单位往往在项目申报立项时就人为压低预先设定的绩效目标计划值，由此使得完成率这一绩效指标的测度失去评价的现实意义。

第二，个性绩效指标的针对性不强，缺乏稳定性、差异性和可比性。财政部只发布了预算绩效评价共性指标体系框架，区分了项目、部门以及财政预算三大模块的绩效评价共性指标体系框架，没有对不同层级的地方政府预算、不同的部门以及项目的个性绩效指标进行设计和规定，缺乏针对不同项目类型以及不同部门的个性绩效指标，绩效指标没有体现项目特点及政策意图，有些地方和部门以及项目在绩效评价实践中努力挖掘和设计了一些个性绩效指标，但这些绩效指标或缺乏稳定性，或难以体现不同层级地方财政预算、部门以及项目绩效指标的差异性。由于不同层级地方财政预算之间、部门之间以及项目之间的绩效指标缺乏统一性、稳定性以及差异性，使得不同层级地方财政预算、部门以及项目的绩效评价结果无法进行比较，缺乏可比性。

第三，部分绩效指标量化不足或过于虚化，难以客观测度相对真实的绩效。关键绩效指标应该包括数量指标、质量指标、成本指标和时限指标。现实的绩效评价工作中常常会出现绩效指标过于虚化的情况，以至于绩效难以进行测度和衡量。绩效指标虚化的表现情况如下：一是绩效指标中往往定性指标过多，部分维度指标虚化或无法把握，如项目立项情况以及部门目标等，绩效指标量化不足，缺乏关键性绩效指标，难以相对准确地测度真实的绩效；二是有些量化的绩效指标和标准都由被评价单位确定，形成“内部人控制”，自说自话，缺乏相对独立性和客观性，许多量化绩效指标评价的结果为100%，甚至为100%以上，绩效指标基本上不具备实效性；三是效果指标弱化，预算绩效管理与评价相对于传统的预算管理而言，其最大的差别在于强调产出和效果，因此，绩效指标的设计以及绩效评价的重心应该关注产出和效果指标，但由于政府预算的公共性和外部性特点，使现实中效果指标的设计难度大，产出和效果指标应该延展到何种程度往往难以把握，在过程性绩效指标和终结性绩效指标之间如何进行取舍不易确定；公共预算项目的公益性强，但许多社会效益却难以通过量化的绩效指标表达，而且绩效指标的数据无法进行归集。

成本指标应该是绩效评价的基本指标，但目前成本指标无法设计，一是成本概念不明；二是现实中普遍存在以财政拨款代替成本的现象；三是成本节约形成的结余与其他结余难以区分；四是节余的结果是好是坏无法进行判断，以至于成本指标难以设计，其绩效也难以进行评定。

第四，绩效指标定位不准，与其他绩效评价要素和绩效管理工作的关系不顺。一是绩效指标与绩效目标脱节，年度绩效目标和长期绩效目标缺乏有效衔接，年度绩效与长期绩效混为一谈。二是绩效指标杂乱无章，五花八门，将预算活动事项堆砌作为绩效指标，且绩效指标一年一变，与绩效评价的基础数据混为一谈，有些设计了良好的量化绩效考核指标但却无法采集到相关数据。三是绩效指标与绩效评价标准混为一谈，或绩效指标数据可以计算确定，但却无法对绩效具体情况进行判断，比如人员经费保障率、公用经费保障率、人均公用经费变动率难以把握应该如何进行绩效评分；绩效评价指标与审计、财务状况以及财务分析脱节。四是评价对象与绩效指标错位。一些绩效评价项目被人为拆分，投入式项目和产出式项目分割，破坏了项目绩效评价的整体性。部门绩效指标没有充分体现部门职能的稳定性和年度工作的差异性，使得连续或多次开展年度绩效评价失去应有的意义。五是绩效评价视野狭隘，流于形式，为评价而评价，目的不明确，影响绩效评价结论的客观性，以评促改的意识薄弱。

总体而言，由于绩效指标缺乏合理性、稳定性和差异性，以至于绩效评价结果难免主观随意，缺乏客观性、可信性，更加难以具备可比性。

二、绩效指标改进的建议

针对当前绩效指标存在的问题，本文对未来绩效指标的改进方向建议如下：

第一，针对不同评价对象、进一步分层分类设计绩效指标。不同评价对象的特点和绩效指标也各不相同，有必要将项目绩效指标按经济建设类、公务政务类以及社会公益类分类，并针对不同部门职能定位及其履行情况设计一套共性绩效指标和个性绩效指标，将稳定性指标与可变性指标结合。稳定性指标应该包括共性绩效指标和部分个性绩效指标，可变性指标主要是一部分个性绩效指标，体现不同项目以及不同时段的差异性，稳定性与差异性结合。

第二，健全财务分析指标和标准，夯实绩效评价的数据基础。绩效评价主要体现政府花钱的效果，财务分析指标原本应该是绩效评价的基本指标，但我国绩效评价工作中常常出现政府绩效评价不考虑预算支出的情况，也基本上与财务状况和财务分析指标脱节，近两年行政事业单位财务规则修订后调整了部分单位财务分析指标，但这些财务分析指标状况的好坏缺乏判断标准。今后，有必要进一步优化财务分析指标，并设置针对财务分析指标状况的判断标准，将财务分析指标与绩效评价指标有机结合，形成共同的价值判断。

第三，总结先期经验，深入挖掘确立统一规范的绩效指标。我国财政支出绩效评价工作试点历经10多年，走过了从分散化探索到自上而下的全国试点推进两个不同阶段，组织过政府绩效评价和预算支出绩效评价两大体系的建设，积累了许多信息资料，许多地方还建立了绩效指标库，但这些绩效指标有精华之处，也不乏糟粕，有必要集中组织力量，认真总结经验与不足，分类分部门分层级挖掘绩效指标，能够统一确认的尽可能统一规范。另外，辅之以个性指标，在统一规范绩效指标的同时明确绩效标准以及评分依据，进而提高绩效评价的可比性。绩效指标设计不仅要体现“3E”标准，还应该关注公平问题，切实体现政府财政应该坚持的效率优先、公平为本原则。

绩效指标设计还要注意提高其科学性，一方面要防止绩效指标设计出现负激励，另一方面，也要避免绩效指标之间相互重复，或遗漏的情况。■

（作者单位：中南财经政法大学）

周哲、高乔.2016.央地事权划分启动，究竟是上收事权还是下放财权？[J].《财经》，10。

（本栏目责任编辑：范红玉）