财政绩效监督评价机制探讨

●张振川 张月明

财政绩效监督评价机制探讨

●张振川 张月明

资金使用绩效越来越受到社会的关注。绩效监督评价是绩效预算管理的重要环节，是推动实现资金使用绩效的重要抓手。财政监督工作亟需转型，其工作重点应由侧重检查合规性向合规性检查与检查绩效性并重转变。应调动财政部门内部各相关机构的积极性，统筹协调，合理分工，形成监管合力，不断构建绩效监督评价工作机制，进一步提高资金使用效益。

财政管理 绩效监督 绩效评价 效益机制

新修订的《预算法》第五十七条对绩效评价工作做出了明确规定，要求各级政府、各部门、各单位对预算支出情况开展绩效评价，《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）规定“加快修订完善中央对地方转移支付管理办法，对转移支付项目的设立、资金分配、使用管理、绩效评价信息公开等作出规定”、“加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。”为此，各级财政部门应加强绩效监督评价工作，加强对各部门及其所属各单位绩效预算编制、执行和效果全过程的监督，明确重点工作内容和职责分工，确保财政绩效监督工作顺利开展。

一、实施财政绩效监督评价的必要性

财政监督是财政的固有职能。财政监督的核心是完善财政管理、促进财政改革、保障财政政策的有效贯彻落实。只有加强财政监督，才能全面有效地落实各项财政职能。多年来，财政监督工作在发展中创新，在改革中探索，在保障财政政策贯彻执行、促进财政增收节支、维护财经秩序等方面发挥了重要作用，取得了显著成绩。党的十八届三中全会以来，财政的重要地位凸显，财政成为国家治理的基础和重要支柱，但财政工作面临的国内外环境发生了很大变化，国际环境错综复杂，国内“三期叠加”，改革发展稳定任务繁重，财政收入虽然保持了一定增幅，但面临的形势不容乐观，保障刚性支出的压力依然很大，资金使用效益不高的问题仍很突出。随着形势的发展，随意使用财政资金的现象将得到有效遏制，绩效意识将得到明显加强，提高财政资金使用绩效与增收节支一样重要。

实施绩效预算是现代预算管理制度的发展方向，也是政府治理体系现代化的大势所趋，更是缓解财政收支矛盾、提升预算管理水平的有效抓手。资金使用绩效能否得到有效实现，未来如何进一步发挥资金使用效益，需要加强绩效监督，对资金使用情况进行绩效评价，需要客观地对资金使用绩效进行反映。所以，财政监督工作必须适应形势的变化和财政中心工作的需要，更新监督观念，除了做好传统的合规性监督检查工作以外，需要有效地推进绩效监督工作，更好地服从和服务于财政管理工作大局。

二、绩效监督工作总体目标

将财政监督工作融入绩效预算管理体系的全过程，树立“用钱必问效、低效必问责”的绩效监督理念，促进财政预算管理质量不断提升，促进部门财务管理水平持续改进，促进绩效预算目标有效实现，促进部门战略发展规划实施和职责履行，促进中央各项财政政策以及重大决策、部署贯彻落实。

三、绩效监督工作的主要内容和工作措施

（一）加大转型力度，建立绩效监督新机制

随着财税体制改革和绩效预算管理改革的全面深入，财政监督工作转型要达到三个主要目标，一是实现财政监督工作重点由着力检查合规性向合规性检查与检查绩效性并重转变；二是实现财政监督工作出发点由辅助财政中心工作向直接服务财政中心工作转变；三是实现财政监督工作介入点由事后监督向事前、事中、事后全过程监督转变。

1、以绩效为导向，实施预算全过程监督。为了充分发挥财政监督的职能作用，应该将财政监督工作融入绩效预算管理体系的全过程，实施事前、事中、事后全过程监督，建立既要全面覆盖绩效预算编制过程，又要全面覆盖绩效预算执行过程，还要覆盖绩效预算执行效果的全过程绩效预算监督评价新机制。要时时处处讲绩效，切实把绩效体现到预算管理的全过程。

其一，加强对财政资金绩效预算编制质量的监督。为了提高部门编制预算的绩效理念，要通过对部门预算编制工作的组织、指导，重点从三个方面加强对各部门编制预算的审核：一是审核绩效目标，重点审查是否明晰准确可实现；二是审核绩效指标，重点审查是否合理科学可考核；三是审核绩效评价标准，重点审核是否实际客观可检验。通过审核，切实发挥监督作用，提高预算编制质量。

其二，加强绩效预算执行过程的监督。将绩效运行监督贯穿于绩效预算执行每一个环节，做到及时准确发现问题，对违规或没有达到预定阶段绩效目标的问题第一时间予以纠正，要对绩效预算项目执行、财政资金运行和绩效目标完成情况进行动态监控，对绩效运行信息进行定期采集并汇总分析。同时，为了对流程设置、会计核算信息质量等进行即时有效监督，应研发利用统一的会计核算管理平台，实行网络管理。

其三，加强对财政资金预算执行效果的监督。预算执行得怎么样，关键要看效果。各部门是预算执行的主体，通过各部门自我评价与财政监督重点再评价，在部门对所有预算项目进行自评的基础上，财政部门对自评情况进行审核并进行重点再评价。财政部门开展重点再评价要以重大决策部署以及社会关注热点为重点，优先选择涉及“三农”、社会保障和就业、环境保护、经济结构调整等重点领域的工作活动，逐步将所有工作活动纳入绩效评价范畴。为了增强绩效评价社会监督力度和评价结果公信力，对部分社会关注度高、政策覆盖面广的重大财政政策和重点预算项目，按照政府购买服务的要求，通过政府采购方式，委托第三方开展绩效评价。从而，构建部门自评价、财政重点再评价和第三方评价相结合的绩效评价新模式。

2、构建监督制衡机制，形成监督评价结果应用闭环。强化结果应用是财政监督工作的落脚点，要真正实现评价结果有应用就必须建立健全绩效评价挂钩、报告、公开和问责等制度措施，对确认绩效缺失的要进行问责，形成监督结果应用闭环，切实让财政监督工作在财政中心工作中发挥应有的职能作用。

一是建立监督评价结果与绩效预算编制挂钩机制。评价结果只有得到充分应用，监督评价工作才有价值。部门或单位的绩效评价情况应作为制定财政政策的重要依据，对绩效未达到预期目标的，应及时调整或取消；还应作为安排年度预算、分配转移支付资金的重要依据，对绩效较好的单位应当适当多安排下一年度的预算，绩效较差的单位要调减下一年度的预算。通过挂钩等惩戒机制促使部门或项目承担单位提高资金使用效益。

二是建立财政资金监督评价结果报告制度。作为反映部门工作成效、改进财政财务、预算管理的重要依据，应该定期汇总各部门绩效评价和整改落实情况，呈报政府或分管领导。

三是完善财政监督评价结果公开制度。阳光是最好的防腐剂，财政资金使用效果如何，应向社会公布，逐步将社会关注度高、涉及群众切身利益的各类资金、政策的绩效监督评价结果（绩效目标实现情况）在社会公众媒体进行公开，要让社会公众充分了解绩效目标完成情况，是否存在违规违纪问题，以及如何处理处罚等。只有信息公开了，群众的知情权才能得到实现。

四是建立绩效评价问责机制。强调千遍不如问责一次，要让问责成为常态，从严治理财经秩序。要根据国家相关法律法规及党委政府对部门单位的工作考核规定，对未达到年初预期目标的部门、项目承担单位以及相关责任人员实施绩效问责。

（二）整合监督力量，建立健全工作机制，实现绩效监督范围全覆盖

根据新修订的《预算法》和即将出台的《预算法实施细则》有关全面、客观反映财政资金使用绩效情况的要求，应加大绩效评价力度，实现预算部门资金绩效监督评价全覆盖。为此，应统筹协调、组织有监督检查职能的专职监督机构以及部门预算管理、投资评审、预算审核、绩效评价等机构，按照评价工作计划、评价指标体系、评价流程“三统一”原则，分部门分类口对工作活动、重点项目组织开展绩效评价。

1、统一绩效评价工作计划。根据各部门工作活动以及重点预算项目安排情况，围绕财政中心工作，每年初统一制定切实可行的绩效评价工作计划，统筹协调，统一部署，对部门自评工作做出安排，对财政部门重点再评价范围内容、组织安排、时间节点、方式方法和相关要求等予以明确。

2、统一绩效评价指标框架体系。为了实现评价结果在同一项目不同时点和同一时点不同项目间的可比，要建立健全绩效评价指标库，既要研究制定统一的绩效评价标准规则，又要规范绩效评价指标框架，还要体现各部门各行业特点，合理设置不同行业的指标权重分值，逐步形成体现行业特点的历史评价指标标准。这样，每一项绩效评价工作都在统一的评价指标和标准下开展，绩效评价结果的统一性、权威性和可比性将会大大提高。

3、统一绩效评价工作流程规范。按照标准化绩效管理原则，研究制定绩效评价工作规程和实施细则，明确各自的职责，细化工作流程、文本格式，规范质量控制要求。制定委托第三方开展绩效评价工作制度办法和操作流程，规范第三方参与绩效评价工作，确保各项评价工作在统一的工作规程指导下开展，提高绩效评价工作效率。

四、明确职责分工，形成监管合力

将财政监督贯穿于财政中心工作全局之中，建立健全财政部门内部各机构之间科学合理、系统全面、权责明确的监督工作新模式。

1、预算管理机构。一是结合国家和部门中长期发展战略规划目标，研究构建绩效目标、绩效指标和评价标准设立规则体系，审定部门职责、工作活动、项目的年度绩效目标、绩效指标和评价标准；凡是目标、指标、标准不明确具体的，不能审核进入预算项目库。二是提出绩效评价结果与预算编制挂钩意见。三是向政府、人大报送年度财政资金整体绩效情况。

2、专职监督机构。一是构建绩效评价工作机制，研究制定相关管理制度。二是制定绩效评价工作规划及年度绩效评价重点工作。三是组织开展绩效评价工作。研究制定重点工作实施方案，组织协调相关单位开展具体绩效评价工作。定期汇总，并向政府呈报工作活动、重点项目绩效评价情况。四是根据年度绩效工作计划，按照类口分工，对工作活动和重点预算项目绩效情况进行具体考评，撰写绩效评价报告，提出绩效整改意见。五是对部分社会关注度高的重点项目、政策，委托第三方开展绩效评价工作。六是完善绩效问责制度办法。按照客观公正、科学规范、公开透明的原则，进一步明确和规范绩效问责的情形、方式、程序，切实增强政府绩效预算约束。七是建立绩效评价结果公开制度。制定绩效评价结果公开透明的相关制度办法，逐步将关注度高、涉及大众切身利益重点项目的绩效评价结果，采取在政府系统内部进行通报、通过门户网站等媒体向社会发布等形式进行公开。

3、国库管理机构。在不改变预算单位执行主体地位和会计核算权的前提下，会同各部门构建财政财会信息管理平台，建立统一的账务信息数据标准和会计规范，通过平台随时抓取各预算单位在各自会计核算系统记录的会计信息，实现预算部门会计核算信息和预算项目绩效信息及时动态监控。

4、各部门预算主管机构。一是加强部门绩效预算编制审核。凡存在绩效目标缺失或较差等情况的，退回部门重新修改。二是加强绩效预算执行监控。依托政府预算管理信息系统定期分析预算项目绩效目标实现情况，对预期目标发生偏离的，要及时采取纠正措施；综合分析归口部门绩效报告、预算执行数据，参考绩效评价、监督检查及外部审计结果，提出绩效预算执行改进意见。三是督导部门绩效自评工作。四是开展具体绩效评价工作。根据年度绩效工作计划，对对口部门部分工作活动和重点预算项目绩效情况进行具体考评。五是督促部门落实问题整改。■

（作者单位：中央财经大学、河北省高速公路管理局青银管理处）

1.安徽省财政厅课题组.2013.完善财政绩效监督推进预算绩效管理[J].中国财政，14。

2.马国贤.2009.我国预算绩效管理改革之路径研究[J].财政监督，23。

3.张明.2013.我国财政绩效监督理论构架与制度建设[J].财政监督，4。