行政审判体制改革的最佳路径——建立行政法院

在《行政诉讼法》动议修改之前，学术界包括实务界对建立行政法院普遍抱有高涨的热忱。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《全面深化改革决定》)在谈到科技体制改革时提出，要“探索建立知识产权法院”，而在司法体制改革部分并未涉及行政法院问题。相较于知识产权法院，建立行政法院似乎更为必要，影响更为重大深远，反被束之高阁。之后，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面推进依法治国决定》)提出，要通过完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度，解决行政诉讼立案难、审判难、执行难等突出问题。最终，全国人大常委会通过《行政诉讼法》修正案，并未采纳建立行政法院的方案。关于建立行政法院的呼声也因这接连几盆冷水而渐渐止息。那么，建立行政法院是否必要而且可行，下面笔者将结合从事行政审判工作以来的观察和思考，“不识时务”地做进一步的分析论证。

一、夹缝中的行政诉讼

对于行政诉讼的困境已多有论述，在此不再赘述。本文只以2010—2014年五年的现状来说明行政诉讼的面貌是否有所好转。

近五年，全国法院共受理行政一审案件660 143件，[注]如无特别标注，本文采用的数据均由《最高人民法院公报》公布的基础数据计算取得。而同期刑事、民事一审案件分别是4 633 944件和36 110 556件，亦即行政案件数量仅是刑事的14.25%、民事的1.83%，仅占全部案件总量的1.59%。同时，刑事、民事一审案件数量增势显著，2014年比2010年分别上涨33.46%和36.40%，而行政一审案件数量五年间只增长了9.87%。行政案件数量少，主要由于以下两方面原因。一方面，老百姓不敢诉或不愿诉。“屈死不告官”，一是怕得罪行政机关，受到打击报复；二是对诉讼结果存有预期，认为“官官相护”，对行政诉讼信心不足。另一方面，一些地方人为设置诉讼障碍。以当地政府为被告的案件以及涉及征地拆迁等事项的重大、敏感案件，很难得到立案。为逃避监督，一些法院甚至实行“不予立案、不收材料、不出文书”的“三不”政策。

近五年，全国一审行政案件被告每年平均败诉率仅为9.07%，[注]被告一审败诉率以“被告一审败诉案件数/一审结案数”计算取得。行政诉讼的监督职能日益式微。在中国传统文化背景下，官本位意识浓厚，一般而言，民难告官，民告官难，行政案件数量少也印证了这点。而只要选择诉讼途径的老百姓，相当多的都具有一定理据或自认具有充分理据胜诉。在这种情况下，原告胜诉率畸低则在相当程度上说明了行政诉讼的功能异化。

近五年，全国行政一审案件每年平均实体裁判率为31.78%。[注]一审实体裁判率以“一审判决案件数/一审结案数”计算取得。实体裁判率低，一方面是由于大量案件被协调撤诉，另一方面则是由于大量案件被以不属于受案范围、起诉人不具有原告资格、行政行为对起诉人的权利义务不产生实际影响等理由裁定驳回起诉。老百姓状告无门，大量案件涌入申诉信访渠道，司法公信力受到严重挑战。

近五年，全国行政二审案件每年平均发改率为8.14%，比刑事、民事二审案件发改率分别低11.74和6.33个百分点。[注]二审发改率以“二审发回重审、改判案件数/二审结案数”计算取得。这与居高不下的上诉率形成强烈对比。以2012年为例，全国行政案件平均上诉率高达70.06%，而二审发改率仅为8.39%。同时，申诉率高与申诉案件发改率低形成巨大反差。2012 年行政案件申诉率为 8.38%，分别是刑事、民事的8.1倍和7.5倍，[1]而申诉案件发改率仅为0.33%。这些都凸显了行政案件审判质量低，审级监督及审判监督在很大程度上已濒于失效。

以上各项数据及情况反映出行政诉讼监督政府依法行政，保护公民、法人和其他组织合法权益的基本职能以及审级监督、审判监督职能已基本处于失灵状态。行政诉讼的困境可以归结为四个字：乏力、失信。即行政诉讼正处于对政府监督乏力和失信于民的夹缝之中，对政府的法治监督是其不能承受之重。

二、现行行政审判体制的弊端

行政诉讼的上述困境在各地普遍存在，不同地方只有程度差异，而没有本质区别。根本原因在于各地法院运行的都是同样的行政审判体制，处于同样的司法权与行政权结构性失衡中，行政审判的生存空间同样被严重挤压。

(一)司法地方化严重，行政审判独立性不足

司法地方化是学者批判现行司法体制的焦点。法院被深深地嵌入了地方权力结构中，其生存发展所依赖的资源——人财物都受制于地方政府。在许多地方，司法工具论在党政领导和法院领导中盛行。地方政府往往把法院视为其职能部门，法院也往往自视为从属于地方政府而为其排忧解难、保驾护航的部门。[注]例如，在江苏省政府和省高院召开的行政复议行政审判工作联席会议上，副省长徐鸣讲话指出，“各级法院要紧紧围绕经济社会发展大局，积极支持行政机关依法行政”[2]。在甘肃省行政复议应诉和行政审判联席会议上，高院院长梁明远指出，要贯彻刘副省长的重要讲话精神，为经济建设保驾护航，切实维护政府及行政机关管理社会事务的正常秩序。[3]法院在一定程度上成为协助地方党政机关维稳、保障经济发展和强化社会管理的工具。法院在某种程度上不再是国家法制统一的捍卫者，而沦为地方利益的保护者。

在司法地方化背景下，司法权依附于行政权，难以抵挡强势行政权的侵蚀，甚至沦为行政权实施的工具。这在直接以行政机关为被告的行政审判中表现最为显著。“司法独立与否决定了法官有无能力抵制权力对法律适用过程的侵入。……司法已丧失其独立品格而沦为政治权力的附庸。……当法律成为政治权力的附庸时，法官也就丧失了抵制权力侵入法律适用过程的能力。”[4]作为审判者的法院和作为依附者的法院，在行政审判工作中遭遇身份尴尬，其独立性与公正性得不到根本保障，导致在实践中存在大量“选择性司法”。

(二)监督与维护失衡，行政审判职能异化

由于司法地方化，行政审判缺乏应有的独立性，对政府的法治监督是其不能承受之重。根据修改前的《行政诉讼法》第1条的规定，行政诉讼目的之一即为维护和监督行政机关依法行使行政职权。但在实践中，监督与维护并非并重，而是有所侧重。[注]例如，在甘肃省行政复议应诉和行政审判联席会议上，高院院长梁明远指出，要在“监督行政机关依法行政的同时，更应当注重支持和维护政府及其行政机关依法行使行政职权”[5]。根据法律规定，法院应当维护的是行政机关“依法”行使职权，但有时却并不限于维护“依法”，而是一种全面的维护，是对政府形象和面子的一种政治性的情绪化的维护。虽然新《行政诉讼法》已经将“维护和监督”中的“维护”删去而只保留“监督”，但如果行政审判体制不变，修改法律条文对于改变行政审判现状的作用极其有限。

在司法权与行政权关系实践中，各地法院与行政机关纷纷建立了司法与行政互动机制，主要以联席会议的方式研究协调个案处理，其实质是通过对程序正义的违背，为实体枉法裁判寻求法律规避。这有违司法中立立场，是现实的无奈之举，是司法乏力的表现。应当“在司法权行使过程中，既要注意交流互动，也要把握好适当限度”[6]，但问题在于虚弱的司法权无力去界定互动的限度，互动的结果往往是司法与行政共谋规避政府败诉风险，这有将法院矮化为政府的咨询办事机构之嫌，也有将行政审判沦为司法权与行政权共谋对公民合法权益的二次侵犯之嫌。

(三)行政审判机构萎缩，专业性不足

由于职能异化，行政审判在某种程度上成了“维持会”，在履行权力监督职能上可谓作为有限。有为才有位，无为则无位，行政审判难以获得应有的尊重。因此，在我国尤其是地方法院，行政审判工作不受重视，行政庭在法院中通常属于边缘部门，行政审判人员多非法院的精兵强将，专业知识素养相对较弱。同时，行政庭人员构成不稳定，流动性强，行政庭辛苦培养的业务骨干易被法院其他部门挖走。如无相应制度着意保障，行政庭很难适应行政审判专业性的要求。

此外，维持违法行政行为，往往通过曲解法律的方式进行法律规避。在存在较大法律规避难度时，则对案件进行调解。虽然修改前的《行政诉讼法》明确规定，行政诉讼不适用调解，但调解却已成为行政审判先行的主要的案件处理方式。[注]“调解优先、调判结合”成为行政审判工作原则。《最高人民法院关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》指出，要在不违反法律规定的前提下，将协调、和解机制贯穿行政审判的庭前、庭中和庭后全过程。各地法院都把调撤率作为正向指标，调解成为行政审判的主要业绩增长点。这也说明行政审判监督行政机关依法行政的职能严重虚化。调解在很大程度上不属于纯正的司法活动，在性质上更接近于行政事务。无论是调解还是法律规避，行政审判法官的专业知识素养缺乏历练和施展的空间，缺乏专业性生成和保障的制度环境。而且长期浸染于如此的司法环境和工作环境，行政审判法官很难真正形成独立的精神意识、职业品格和自我社会身份认同，而往往自视为为政府摆平麻烦、不给政府添麻烦的“干警”，而这样的“干警”很难满足行政审判权力监督职能的现实要求。

三、行政审判体制改革方案之抉择

行政审判体制已经到了不得不改的地步。在经验范围内，我们可以借鉴、采用的行政审判体制改革方案主要有四种：一是行政诉讼管辖制度改革，这是最低限度的改革方案，也是已经采取的改革方案；二是全面推进司法体制改革；三是借鉴普通法系国家经验，在行政裁判基础上坚持普通法院解决行政争议；四是借鉴大陆法系国家经验，建立独立的行政法院解决行政争议。

(一)第一方案：行政诉讼管辖制度改革

最高人民法院深知行政诉讼的症结，在现行体制框架内对管辖制度做了重大调整，[注]最高人民法院先后颁布《关于行政案件管辖若干问题的规定》、《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》等司法文件，对案件管辖制度进行改革与调整。此外，《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》指出，通过提级管辖和指定管辖，逐步实现易受地方因素影响的行政案件由中级以上人民法院管辖。并鼓励各级法院积极进行探索，在制度层面和实践层面纷纷推出了提级管辖、交叉管辖、指定管辖和集中管辖等措施，在一定程度上减轻了地方保护和行政干预。此外，《全面深化改革决定》给出的方案是探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，保证国家法律统一正确实施。《全面推进依法治国决定》给出的方案也是合理调整行政诉讼案件管辖制度，切实解决行政诉讼三难问题。《行政诉讼法》第18条第2款则规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”

上述这些调整管辖制度的举措只是行政诉讼在现实夹缝中的艰难求生，没有实现对体制障碍的突破，无法解决审判不独立这一根本问题。因此，行政诉讼仍然受制于各种体制性、制度性障碍，权力因素仍然可以通过行政关系直接或间接地施加干扰。行政诉讼的面貌只是在管辖制度改革之初有所好转，实践已经并还在不断证明，其实施效果有限并且在短期内行政诉讼各种固有弊端即会全面反弹。[注]关于管辖制度调整后的具体实施情况及其弊端，详见江必新：《中国行政审判体制改革研究——兼论我国行政法院体系构建的基础、依据及构想》，《行政法学研究》2013年第4期，第5-6页；梁凤云：《关于对中国特色行政法院体系的基本设想》，《行政法学研究》2015年第1期，第87-88页。在现有行政审判体制框架下的改革空间已非常有限，管辖制度改革属于现行司法体制内的局部调整，未深入触及行政诉讼困境的实质问题，因此需要针对病灶推出更为彻底的治本之策。

(二)第二方案：全面推进司法体制改革

司法改革的关键在于去除司法地方化和行政化，核心在于去除司法地方化。目前，对于去除司法地方化，中央采取了两条不彻底的改革路径同时推进的改革策略：一条是不彻底的人财物统管，一条是不彻底的设立跨行政区划法院。

《全面深化改革决定》指出，要改革司法管理体制，推动省以下地方法院人财物统一管理(以下简称“省统管模式”)。省统管模式的不彻底性表现在并非中央统管，是从省级“拦腰截断”，很可能是中央与地方力量博弈后的妥协结果。这虽然在一定程度上有利于削弱市县法院相对于市县的地方化，但又可能形成省级政府对市县法院的直接控制。批判司法地方化主要是在中央与地方关系框架下进行的，尤其是涉及中央与省的关系。在中央与地方权力博弈过程中，省级政府为加强对市县法院的干预而加强对高院的控制，进而加剧司法地方化。正如孟建柱指出的“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难”[7]，可见全面改革难度之高、阻力之大。

《全面推进依法治国决定》指出，要探索设立跨行政区划的法院。中央全面深化改革领导小组第七次会议已经审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》。《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要(2014—2018)》给出的方案是将铁路运输法院改造为跨行政区划法院。[注]该意见指出，将铁路运输法院改造为跨行政区划法院，主要审理跨行政区划案件、重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件和原铁路运输法院受理的刑事、民事案件。设立跨行政区划法院的不彻底性表现在，这一方案很难与现行宪法和法院组织法兼容，而且只能限于有条件的局地实验。如果全面设立跨行政区划法院，则无异于法院组织体系的推倒重来，相较于人财物统管，则需要耗费更加巨大的改革资源。如果人财物统管能够奏效，则无需设立跨行政区划法院。无论是人财物统管还是设立跨行政区划法院，其瓶颈都在于地方阻力。不突破这一瓶颈，无论是单推人财物统管或设立跨行政区划法院，还是将二者共同推进，都会行不通。而同时推进两条不彻底且行不通的改革路径，则无疑是在浪费改革资源。

如果能尽快顺利全面推进司法体制改革，保障审判独立，会消减单独建立行政法院之必要性。权力对司法的干预在刑事、民事诉讼中只是偶然性的、个案性的，而在行政诉讼中则是经常性、结构性的。占司法绝大部分的刑事和民事诉讼中司法独立性问题不很突出，改革动力不足，加之司法去地方化的改革阻力巨大，以及司法去行政化和实现法官专业化等系列配套改革措施所可能面临的阻力，这些都注定了全面司法改革充满了妥协与不彻底性，改革之路必是漫长的。

行政诉讼是司法权对行政权的法律监督制度，对司法权的独立性要求最高。目前行政诉讼的困境是司法体制弊端最集中、最深刻的表现，是司法体制最亟需改革的领域。漫长的全面改革难解行政诉讼的燃眉之急。当前，公民权利意识日益高涨，如果不尽快对现行行政审判体制进行深刻的“触及灵魂”的改革，就无法解决甚至会日益激化法院萎缩的司法能力与人民群众日益增长的司法需求之间的紧张关系，很可能会突破社会承受能力，最终引发严重社会问题。

(三)第三方案：借鉴普通法系国家经验，在行政裁判基础上坚持普通法院解决行政争议

这一方案分为两项重要内容：第一是全面推进司法体制改革，克服司法地方化、行政化弊端，解决司法独立性问题。这也就是说，第二方案中存在的问题在这一方案中也同样存在。

第二是以行政裁判为基础，补强行政审判的专业性问题。行政争议往往涉及较强政策性、专业性、技术性以及行政裁量的问题，这在客观上要求解决行政争议的机构具有专业性。在目前法院内设行政庭模式下，如果借鉴普通法系国家经验，在行政裁判基础上由普通法院审理行政争议，为增强行政审判的专业性和有效性，就需要增设行政裁判机构和人员，这无法在短期内解决我国行政诉讼困境，而且还可能会加剧行政权膨胀，进一步恶化强势行政权与弱势司法权之间原本就严重失衡的政治生态，阻碍法治国家建设进程。

(四)第四方案：借鉴大陆法系国家经验，建立独立的行政法院解决行政争议

改革如同打仗一样，讲究“奇正相生”，正如《孙子兵法》所言：“凡战者，以正合，以奇胜”。司法体制改革应当是全面的改革，但如果综合考虑改革的难易程度、风险控制以及路径依赖等一系列复杂因素，短期内实现司法独立具有相当大的难度，选择在某一领域开展司法改革试点，取得成功经验后再推广的模式，显然更易接受，更加可行，这也是我国通常采用且行之有效的改革策略。行政诉讼是目前三大诉讼中比重最小而且最亟需改革的部分，以行政审判体制为司法改革突破口是必要而且可行的。行政审判体制改革过程中遇到的问题及其解决路径，也会为以后整体司法改革提供有益经验。相形之下，选择第四种方案具有如下比较优势。

1.更能实现行政审判独立、公正、权威。

法院独立、权威是行政诉讼得以有效运行的必要条件。正如梁凤云博士所言：“只要建立行政法院，其他问题几可迎刃而解。”[8]建立独立的行政法院，能摆脱司法权对行政权的依附关系，增强法院排除非法干预的能力，根除行政诉讼之痼疾，强化对行政权的监督，实现司法公正，并在制度实践中通过权力博弈逐渐改变司法权和行政权在国家政治法律生活中的关系，进而提高司法权整体地位和权威。

2.更能维护中央权威和统一的政治秩序。

在实践中，行政审判的纠纷解决功能被过分强调，而其应有的维护中央权威和统一的政治秩序的功能则长期被忽视。建立独立的行政法院，就能有效切断法院与地方政府的利益脐带，拓展行政审判职能的发挥空间，维护国家法制统一，加强中央对地方的政治控制，消除地方各自为政现象，使中央摆脱“政令不出中南海”的尴尬境地，维护完整统一的政治秩序。

3.更能保障行政审判专业性。

通过建立独立的行政法院，突出行政审判的专业性、特殊性，围绕专业标准选任、培养、管理行政法官，可以为实现行政审判独立公正提供稳定可靠的组织保障。同时，行政法院作为独立主体，能增强行政法官的精神独立意识和自我社会身份认同，自觉回归提升业务素质依法办案的正常轨道上来，为行政诉讼注入强大的精神力量。

4.更能兼容既有的历史和法律文化传统。

从功能比较的角度看，普通法系普通法院体制与大陆法系行政法院体制并不意味着二者存在实质区别。可以说，在行政裁判基础上的普通法院体制在某种程度上是行政法院的功能性替代物或对应物。[9]功能对应的结构形式差异只是源于各国现实的政治、社会需要以及历史与法律文化传统的不同。我国虽然在形式上采用了普通法院体制，但内设行政庭则是在实质上沿袭了公私法二元的大陆法系法院体制。我国自清末以来主要学习德、日、苏联法律制度，与大陆法系一脉相承。我国台湾地区已建立“行政法院”，澳门地区也是如此，而且运行良好。可见，建立大陆法系的行政法院体制与既有的历史和法律文化传统兼容，有利于消解法律移植产生的异质感，不致因移植而错位或断裂。同时，我国实际上已采取了专门法院模式，海事法院等专门法院已在实践中取得了一些成功经验，目前各地也已在筹建知识产权法院。可以借鉴海事法院等专门法院的经验做法，建立与行政区划相分离的行政法院，专门审理行政案件，减少地方干预，确保司法公正。[10]

总之，第四种方案更能增强行政审判的独立性与专业性，进而保证其公正性与权威性，维护中央权威和统一的政治秩序，并与既有的历史和法律文化传统兼容，故为最佳方案。

四、建立行政法院需要重点解决的问题

当然，借鉴并非完全照搬，仍需结合具体国情对所选择的模式做某种合理化的改造。建立行政法院，需要妥善谋划，既要确保其依法独立行使职权，把其功用发挥至最大化，又要尽量在宪法和体制框架内寻找合法性资源，减少因改革冲击而招致的改革阻力。

(一)宪法依据

《宪法》中虽然没有关于行政法院的规定，但第124条第1款关于专门法院的规定可以作为建立行政法院的宪法依据。因此，顺应形势发展要求，建立行政法院，并不与我国现行司法体制相悖。但《行政诉讼法》关于“人民法院设行政审判庭，审理行政案件”的规定是对设置行政法院的直接法律约束。由于《宪法》第124条第3款规定“人民法院的组织由法律规定”，因此，可以制定专门法律或修改相关法律的形式确立行政法院体制。

(二)体制问题

十八大明确指出，要全面推进依法治国，指出“法治是治国理政的基本方式”，要“推进依法行政，切实做到严格规范公正文明执法。进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度”，确保审判机关依法独立公正行使审判权。建立行政法院则是进一步贯彻落实十八大会议精神的要求，是推进依法治国的重要举措，是确保审判机关依法独立公正行使审判权的重要制度安排，对于推进依法行政和深化司法体制改革都具有不可估量的重要意义。

党领导人民制定法律，法律则是党和人民意志的集中体现，司法则确保法律的统一、公正实施，维护人民利益和党的领导权威。稳定的权威来自公正，而公正又把权威转化为政治合法性。只有建立行政法院，确保其依法独立行使职权，公正司法，才能增强司法公信力，才能在获得人民群众对司法的信任中重建和不断积累政权的政治合法性，才能从根本上捍卫党的领导权威与执政基础。可见，建立行政法院和加强与改进党的领导在根本上是一致的。

十八大指出，人大要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，并加强对法院的监督。全国人大通过法律建立行政法院，一方面进一步推进依法行政和深化司法体制改革，另一方面通过确保行政法院依法独立公正司法，贯彻落实国家意志，维护国家法制统一。此外，在确定了司法管辖区与行政区划适当分离的改革方向后，行政法院接受人大监督的方式可以参照海事法院、铁路法院等既有专门法院的监督模式。

总之，如同市场无关“姓资姓社”，只是一种资源配置方式一样，行政法院只是确保行政审判独立公正的一种制度形式，并不与社会主义意识形态和政治体制相悖。前东欧社会主义国家如波兰等也都曾建立行政法院。因此，党的领导和人民代表大会制度不应构成建立行政法院的体制性、制度性障碍。

(三)具体构想

在诸多针对行政诉讼困境的解决方案中，建立行政法院可谓是对症下药，切中要害。建立行政法院，关键在于确保其独立性,独立于地方政府，并建立特殊的人财物管理制度予以着力保障。

1.模式选择。

大陆法系国家中，以法国、德国行政法院最为典型，二者均具有很强的独立性和专业性。其中，法国的行政法院隶属于行政系统，对专业性的要求更高，德国行政法院则属于司法系统，对独立性的保障尤著。[注]关于法国行政法院的成员、组织、职权，详见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第596-634页。关于德国行政法院的组织、法官人事、事务三方面的独立性，详见刘飞：《建立独立的行政法院可为实现司法独立之首要步骤——从德国行政法院之独立性谈起》，《行政法学研究》2002年第3期，第21-24页。《宪法》第123条规定，人民法院是国家的审判机关。因此，行政法院作为专门法院，应当隶属于司法系统，而不能隶属于行政系统。加之，我国行政诉讼最严重的弊端在于独立性之缺失，因此，更能保证行政审判独立性的德国行政法院模式不仅符合《宪法》规定，更符合我国现实需要，更能增强法院对抗强势行政权的能力，为最佳模式。

2.设置与审级。

应当在打破现行司法区域和行政区域合一的基础上，设置三级行政法院：最高行政法院、上诉行政法院、行政法院。根据各地人口分布、经济发展、交通条件、行政案件数量等实际情况设置上诉行政法院和行政法院的具体数量，在必要时还可以设置行政法院巡回法庭。行政法院审理行政案件，实行二审终审制。根据《宪法》第127条的规定，最高人民法院是最高审判机关，监督专门法院的审判工作。因此，最高行政法院应当接受最高人民法院的监督，但这种监督只是对审判工作的宏观监督，而并非对具体个案的微观监督。最高行政法院作为行政案件的最高审级法院，其做出的判决应当受到最高人民法院的尊重。除此之外，上诉行政法院、行政法院独立于地方司法系统，二者不相隶属。

3.人财物独立保障。

为保障国家司法统一，最高行政法院院长、副院长由全国人大及其常委会根据最高人民法院院长的提名任免。最高行政法院法官、上诉行政法院院长、副院长由全国人大常委会根据最高行政法院院长提名任免。在最高行政法院和上诉行政法院成立独立的由行政法官、法学界知名专家、颇具资望的不具有行政机关领导职务的人大代表等各方组成的行政法官任免委员会，院长为当然委员并任主席，分别负责上诉行政法院法官和行政法院院长、副院长、法官的任免。行政法院的经费由中央财政直接拨付，不依赖地方财政，并由最高行政法院编制预算，经全国人大审查批准后，由最高行政法院执行，不受行政机关控制。

4.去行政化管理。

应当指出，司法地方化主要是通过司法行政化发挥作用的。因此，在建立行政法院去司法地方化的同时，还应当以司法管理去行政化的思路构建行政法院的组织和管理制度，如此双管齐下，才能取得实效。为此，行政法院要实行主审法官、合议庭负责制，取消院长、庭长审批制，取消案件请示以及一些违反司法规律的司法行政管理措施。

结 语

中国法治的问题在很大程度上不是法律制定好坏的问题，而是法律很难得到很好的贯彻执行的问题。因此，《行政诉讼》的困境不是单纯通过法律文本的小修小补就能解决的，这不能触及行政审判的实质问题。没有行政审判体制配套改革，《行政诉讼法》修订得再完善，在实践中仍会变形走样，行政诉讼依然步履维艰。

对于任何司法改革而言，保护人民群众合法权益才是最大的政治，实现司法公正才是最好的服务大局，有利于树立司法权威才是评价司法改革的最佳标准。“从长远来看，改革成败的关键取决于能否促成独立公正的司法体制的建立，一个重大的战略选择是在行政法院的建立问题上能否达成共识。”[11]当前，在我国是否建立行政法院不单纯是一个法律问题，而是需要做出政治决断的。为此，建议建立行政法院体制，以行政审判体制改革为突破口，全面推进司法改革，维护国家法制统一、权威和尊严。