武汉自贸区建设中税收优惠政策的法律分析与改革

2016-03-27曾丽洁王亚宇

成都行政学院学报 2016年3期

●曾丽洁王亚宇

●曾丽洁王亚宇

税收优惠是一把双刃剑，恰当、合理的运用可以带动投资贸易，反之，则会带来“税收洼地”，不利于正常的市场秩序。武汉自贸区是由三大保税区以及阳逻港构成，这几个区域分别有其各自的税收优惠政策，那么在进行融合构成一体自贸区的过程中，其政策之间不免会有冲突。文章试图对目前武汉税收优惠政策进行分析，并提出一些可供选择的改革意见。

武汉自贸区；税收优惠法律分析；改革意见

自国务院批准成立上海自贸区起，各地纷纷进行自贸区申报。而武汉欲依托内河航运等优势，整合东湖综合保税区、东西湖保税物流中心、武汉开发区、阳逻港四大园区现有功能，打造内河自贸区。

一、武汉自贸区税收优惠政策现状分析

自贸区税收优惠向来颇受大家关注，武汉各保税区税收政策根据其产业特点均不同。阳逻港的“启运退税”主要是指武汉阳逻港至上海洋山保税港区之间试行启运港退税政策，出口货物离开武汉阳逻港即被视为出口并可办理退税，企业申报退税手续将提前15日至30日。此关税政策与货物离境后办理退税相比，出口企业可以提前15～30天向国税部门申请办理出口退税手续，能加快企业资金周转，降低经营成本，从而提升经济效益。

武汉东湖综合保税区在内陆自贸区建设过程中实行的税收优惠政策：1.基建物资及进口设备免征进口关税和进口环节税。2.进口货物入区保税。3.境内货物入区视同出口实行出口退税。4.区内生产企业生产出口货物耗用的水、电、气，退还所含的增值税。5.区内企业之间货物交易免征增值税、消费税。对以上优惠政策进行分析，可以看出税收优惠政策主要是根据保税区的产业特点从关税及增值税这两种中性税收出发，表面上实行免征进口关税和进口环节税会使大量货物进口自贸区，不利于货物的外流，实际上是有利于自贸区货物的出口。而出口退税政策不仅可以避免国际双重税收，还可以消除因税收政策导致的出口货物原始成本的“扭曲”而产生的不公平竞争。对于增值税、消费税这种占财富分配比例较小的税种，对其进行税收优惠对市场带来的干扰作用较少。

武汉经济技术开发区的税收优惠政策：1.对于生产性外商投资企业减按15%的税率征收企业所得税。其中经营期在10年以上的，从开始获利年起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年减半征企业所得税。2.生产性外商投资企业按前项规定减免企业所得税期满后，凡当年企业出口产品值占企业当年产品产值70%以上的，可减按10%的税率缴纳企业所得税；属于先进技术企业的，可延长三年减按10%的税率缴纳企业所得税。3.从事能源、交通、港口及国家特批鼓励项目的外商投资企业，减按15%的税率缴纳企业所得税。其中生产性企业，自获利年起，第一年至第二年免缴企业所得税，第三年至第五年减半缴纳企业所得税；从事港口、码头建设的企业，经营期在15年以上的，自获利年起，第一年至第五年免缴企业所得税，第六年至第十年减半缴纳企业所得税……对于外商投资企业政府对其实施的税收优惠政策主要倾向于降低所得税率，所得税减少，企业的税后净利润就增加，以此吸引外资企业的入驻。对于技术开发免征所得税，有助于鼓励企业进行高新技术的研发，同时以较低的成本实现其价值。对于技术研发相关费用计入管理费用予以税前扣除有助于鼓励企业不断提高生产技术，增强竞争力。

武汉东西湖综合保税区政策文件很多很散，对其进行归纳，总结为：对运往保税物流中心（B型）的货物予以退税或免税。从保税物流中心运出的货物，海关按照对进口货物的有关规定，办理报关进口手续，并对报关的货物按照现行进口货物的有关规定征收或免征进口环节的增值税、消费税。对物流中心内企业出口的货物，不予办理退税或免税。

二、武汉自贸区税收优惠政策的法律分析

（一）立法技术缺失，税收优惠政策非严谨不系统

现有的各保税区所实行的税收优惠政策大都是由国务院、财政部、海关总署制定的暂行条例或草案，亦或是由地方政府、各保税区管理部门制定的区域性政策，近年来，财政政策增长很快，而对于进行约束管控的财政法律却没有相应的增长。“制定税法，是与一定经济基础相适应的，税法一旦制定，在一定阶段内就要保持其稳定性，不能朝令夕改，变化不定。如果税法经常变动，不仅会破坏税法的权威和严肃性，而且会给国家经济生活造成非常不利的影响。”这些政策立法层次偏低，不具备相应的等级效力和稳定性，由于经济社会生活的复杂多变性，极易导致这些政策效力达不到预期甚至失效。

每个区域所处的地理位置以及人文环境不同必然就造成了区域发展的“非均衡化”，各区域的管理部门根据其定位实行不同的区域政策，如武汉高新区其定位为发展高新技术，带动地方经济，其针对该区域高新技术企业采用降低企业所得税率的政策。武汉东湖保税区则是采取关税、增值税的减免政策，各区域竞相采取税收优惠政策带来税收竞争的负面外部效应，且这些税收政策带来区外纳税人税负的不公平，因此，自贸区建设中对税收优惠措施的制定应更加严谨系统。

（二）税收优惠泛滥，导致税收执法不统一

由于中央和地方政府甚至是各区域的管理部门均出台了一系列的税收优惠政策，这就造成企业在遵守上有一定的混乱。企业不仅要遵守国家规定，还要对地方甚至是公司所在区及其行业的税收政策进行关注，对于企业来讲耗费在对政策遵守上成本并不少。与此同时，由于税收优惠政策具有一定的针对性，造成企业之间的差别待遇，形成众多的“税收洼地”，鼓励和诱导企业改变交易模式，想尽办法套取税收优惠。例如：武汉经济技术开发区的众多优惠政策是针对外资企业，在2008年《企业所得税法》生效前，国内资本通过他国再转回国投资的现象很普遍，其最终目的是为了获得地方对外资企业所得税的优惠。对于这些税收套利行为，尽管有相应的规定，如武汉高新对于外资企业经营不足五年撤资的要求返还企业所得税，但在实际执行中是否容忍还是坚决打击具有不确定性，并且对于我国税务机关执法能力和方式有限，极易导致过高的执法成本。

（三）现有的税收政策无本质上的创新

在税收优惠形式上，武汉各保税区大都采用直接优惠方式，如阳逻港的“启运退税”、武汉高新区的降低企业所得税以及东西湖保税区退税政策甚至补贴等，但对于间接优惠方式如加速折旧、专项费用扣除、投资抵免等方式在实际操作中较少的运用。直接优惠方式虽然简单易行但其不具有普遍性，税收优惠政策若不具有普遍性，则自贸区的经验就不具有复制性，且直接税收优惠政策对于盈利企业是可以获得利益的，但对于那些前期投入大、高风险的高新技术企业、新能源以及基础设施建设的企业来说并不能得到实际的优惠，优惠政策的效果就会大打折扣。

武汉三大保税区中有两个都是以高新技术产业为其主导产业，对于这些着重进行技术研发的企业尽管我国已实行直接优惠与间接方式相结合的方式，但并不能很好的激发企业研发潜能。这方面新加坡韩国的经验值得借鉴，新加坡对于研发费用不仅可以100%加计扣除还可以按应税所得额的20%税前提取作为科研开发准备金，但应在三年内用完。韩国对于科研经费不仅可以税前扣除还可以从销售收入中提取3%作为技术研发准备金。对于高新技术企业，其设备价值占总资产比重很大，其设备更新速度也很快。目前，我国对于加速折旧的固定资产使用范围并不全面，有的尖端设备技术在其行业处于领先地位，且在较长的时间内都不会更新，这样的设备却并未涵盖在加速折旧中。

三、武汉自贸区税收优惠的改革路径

（一）加强税收协调，努力与国际接轨

税收优惠政策的不严谨非系统，容易造成“区域隔离”，这就需要我们制定的税收政策与国际接轨，贴近国际化税制。所谓国际化税制，是指在税制设计及管理方面应充分尊重国际惯例，在保证财政收入的同时，强调税收公平和“国民待遇”原则，确保较高的税收效率。当下，武汉自贸区税收优惠政策盘根错节，在没有上位法对其进行规制时应顺应国际化潮流，因此在制定政策时可以以税收公平和“国民待遇”作为指导原则，做好税收协调与合作。首先，应参考国际上有关有害税收优惠的标准，以此来尽可能规避税收优惠政策带来的风险。其次，应进一步缩小自贸区内外企业的税收差距，扩大国民待遇，给予纳税人平等的税收待遇。最后，针对目前各保税区税收优惠政策的制定部门不同，制定的政策不具有普适性，应联合三大保税区以及阳逻港的管理部门集中建立税收调控机构，对现有的税收优惠政策进行梳理，从而进一步从总体布局上对这几个区域的政策统一制定，使出台的政策尽可能的在更多的区域试用，进而使得自贸区的经验更具有可复制性。

（二）创新税收执法方式，维护税收执法的统一实施

目前，武汉市税收执法工作已初步实现信息化，下一步税务机关可以尝试建立纳税人信用体系，以此可减少税收套利现象。当下，我们面临的是纳税人众多但征管人员不足的现状，因此税收执法工作可以向街道办学习将纳税人网格化，便于以最少人力获得更大的效率并且这样也有助于管理部门及时了解企业动态，为其输送最新的税收优惠政策。对于企业的税收套利行为造成执法机关执行不力的现象，其根源在于税务部门的制定政策过程中没有很好的遵循量能课税的原则。作为公平原则的体现，量能课税要求在税法上平等对待，即具有相同税收负担能力的人负担同样的税收；不同税收负担能力的人，只负担与其税收负担能力相适应的税收。这就意味着在制定税收优惠政策不应广泛的存在，否则会干扰市场秩序。遵循量能课税原则，对诸多税收优惠政策进行清理，进而得以维护税收执法的统一实施。

（三）制定多样化的创新型税收优惠政策

东湖综合保税区作为武汉自贸区的试点，纵观其专为自贸区所做颁布的税收优惠政策，与其他几个区域并无太大区别，武汉若想从其他候选城市中脱颖而出其税收体制必须有新意。从间接优惠这个角度出发，根据武汉大力发展高新技术产业的特点，在技术研发费用上可以允许企业税前扣除一定的销售收入作为研发基金，亦或者允许企业递延纳税，将一定比例的应纳税额作为研发基金，允许在七年内分期缴纳所得税。在加速折旧方面，为了自贸区的企业积极的进行自主创新，对其购入用于高新技术研发的设备，企业在按设备购入额的50%进行加速折旧的同时允许缩短折旧期限；为了支持国产高新技术设备的产业化，对于购买国产设备的企业，允许其按设备购入额的70%进行加速折旧。

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