中国基层“维稳怪圈”生成的两种解释路径

2016-03-27梅立润

成都行政学院学报 2016年3期

●梅立润

中国基层“维稳怪圈”生成的两种解释路径

●梅立润

维稳是中国一项重大执政与施政任务和考验，基层政府作为“维稳第一线”与“第一主体”，投入了大量的心力、人力、物力用于维稳，但实际上已经陷入“维稳怪圈”；基层“维稳怪圈”的生成主要是由于基层政府“现有维稳思路和模式的缺陷”，其主要体现为以刚性稳定为维稳目标和以压力型维稳为运行机制，具体表现为基层政府以“不出事”为中心的“不出事逻辑”和基层民众以“谋利”为中心的“谋利逻辑”，这两种逻辑在一定程度上都能解释基层“维稳怪圈”的生成。

基层维稳；维稳怪圈；不出事逻辑；谋利逻辑

秩序与稳定是人类社会生存与发展的最基本的需要。人类文明进程的首要问题就是如何避免和控制社会矛盾冲突及其导致的社会失序和不稳定。政治的出场总体上为人类社会搭建起了基本的秩序与稳定平台，使人类能够依持这一基本平台日益扩大与深化合作，从而获得在自然中的整体生存与发展。从这个意义上讲，秩序与稳定是政治的本质目的与永恒的价值追求。维护保持社会的整体秩序与稳定是现代国家、执政党、政府的核心职能体现，能否有效消解威胁社会秩序与稳定的潜在风险以及将社会在一定程度范围内出现失序与不稳定之后再归正是一个政治体自身弹性空间、开放包容程度、理性能力与政治智慧的重要体现。当前，在推进社会转型与深化改革发展的大布局下，我国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念等各领域产生了深刻的变革、变动、调整和变化，社会成员、群体之间的利益差别、分化乃至纷争、冲突趋于强化，社会矛盾凸显，突发性、群体性事件频发，诱发社会不稳定的潜在因素以及切实挑战社会稳定的行为与事件增多。维护保持社会稳定，即“维稳”，成为我们国家、执政党和政府面临的一项重大执政与施政任务和考验，在一定程度上，“维稳”已经是一项“有着中国特色、被提升到治国安邦层面、带有极强政治色彩的重要工作”[1]。

一、“越维稳越不稳”：中国基层维稳的难题

稳定是社会发展的基础，我们国家、执政党和政府一直对维护保持社会稳定的重要性有着清醒的认识。自邓小平在改革开放初期提出“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉”，“我们搞四化，搞改革开放，关键是稳定”[2]，到1980年7月设立中共中央政法委员会以指导、协调如公安、检察、法院、司法、国家安全等相关部门开展维护社会稳定工作，到1991年4月中共中央下达《关于维护社会稳定加强政法工作的通知》指出“维护稳定是全党和全国人民压倒一切的政治任务。加强政法工作，对于保证社会稳定具有重要作用”，到1994年江泽民提出要把握好改革、发展、稳定三者的关系，认为“没有稳定，改革和发展无从进行”，再到2004年9月胡锦涛在党的十六届四中全会上强调“维护社会稳定，保持社会安定团结，是做好各项工作的重要前提，也是建设社会主义和谐社会的必然要求”以及在党的十六届六中全会决议进一步明确指出“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”，再到党的十七届四中全会提出“发展是硬道理、稳定是硬任务”，各级党政领导干部要“切实抓好发展这个第一要务、履行好维护稳定这个第一责任”，由此，“维稳”在我国被提升到前所未有的政治高度。

但在我们国家的政治实践中，有关维护稳定的法律、法规、政策、命令、指示等都需要通过基层政府来组织、协调、实施，基层政府实际上成为维稳的行动主体与主要职责承担者。一般而言，基层政府包括县（市、区）和乡镇（街道）两级，从县级层面来看，县级政府“是国家上层与地方基层、中央领导与地方治理、权力运作与权力监控的接点部位”[3]，起着承上启下、上传下达、下情上报的维稳的“接点”作用；从乡镇层面来看，乡镇行政是整个国家行政管理系统中的最小细胞，是整个国家机器的“末梢神经”和“管理终端”。而且随着我国特色新型工业化、城镇化、农业现代化的不断推进，基层社会利益不断分化，异质性增强，基层社会进入矛盾易发、多发期，基层民众的利益表达行为“数量扩大、规模增加、行为激烈、诱发点多、涉及面广、对抗性强”[4]，基层社会成为社会矛盾的集聚场域，“大多数群体性事件最初都发生在基层，所以直接面对群体性事件的基层政府，就面临着极大的挑战和考验”[5]，而且“中央政府由于位阶高、距离远等原因，往往难以及时地回应基层社会民众的吁求，不大可能为各种群体性事件解决提供及时和周到入微的方案。调和冲突、化解矛盾的重任势必要更多地落在基层政府的肩上”[5]，基层政府成为“维稳第一线”与“第一主体”，基层维稳在我国维稳大局中有着不可或缺的地位与作用。实际上，我国基层政府也投入了大量的心力、人力、物力，探索、设计、采取了各种理念、思路、模式、手段用于维稳，但正如有的研究所言，我们的基层维稳实际上已经陷入“维稳的怪圈”：各级政府将大量的人力物力财力用于维稳，但社会矛盾和社会冲突的数量非但没减，反而不断增加，在某种意义上已经陷入“越维稳越不稳”的恶性循环。[6]事实上，“越维稳越不稳”中的“越不稳”有两个层面上的指向，一是指社会矛盾和社会冲突的烈度增强或不稳定烈度增强，二是指社会矛盾和社会冲突的数量增多或不稳定点增多，因此从逻辑上推导，“越维稳越不稳”可以利用其中的不稳定烈度与不稳定点二维建构出四种情形：

1.越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度增强、数量增多；2.越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度增强、数量减少；3.越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度降低、数量增多；4.越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度降低、数量减少。

一般而言，在这四种情形中，只有情形4（越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度降低、数量减少）达到了维稳的本质目的与实际成效，是最为理想的维稳结果状态，没有陷入“维稳怪圈”，情形1、情形2、情形3都可以视为“维稳怪圈”的显现形式，只不过情形1是最为典型的“维稳怪圈”的显现形式，情形3的典型性又稍高于情形2，因为我们一般情况下都是从社会矛盾和社会冲突的数量增减或不稳定点增减来判断维稳成效。

但在现实维稳中，我们更多地是从社会矛盾和社会冲突的数量增多或不稳定点增多上来理解“越维稳越不稳”，忽略了在社会矛盾和社会冲突的烈度增强或不稳定烈度增强层面上的检视，窄化了“维稳怪圈”的指代，从而影响对维稳成效的真实判断以及更长远的维稳方略的设计。所以，我们有必要明晰辨识“维稳怪圈”的范围边界，这是我们走出“维稳怪圈”的前提。但更为关键的问题是：维稳为什么会陷入“维稳怪圈”或者说“维稳怪圈”到底是怎样生成的？只有捕捉到“维稳怪圈”的生成逻辑线路，我们才能从根本上绕开或者跳出“维稳怪圈”，走向常态的维稳，达到“越维稳越稳”的预期效果。

二、“不出事”与“谋利”：基层“维稳怪圈”生成的两种解释路径

维稳怪圈的生成，有研究认为“除了市场经济体制确立后现实社会矛盾和社会冲突增加的客观原因之外，一个重要的原因就是现有维稳思路和模式的缺陷”[6]。我们认为“市场经济体制确立后现实社会矛盾和社会冲突增加”可以解释为什么诱发社会不稳定的潜在因素以及挑战社会稳定的行为与事件增多，即可以解释为什么会产生社会不稳定，但不能解释为什么“越维稳越不稳”，即不能解释“维稳”与“社会不稳定”之间的因果关系。我们捕捉基层“维稳怪圈”的生成逻辑，就是在捕捉“维稳”与“越不稳”之间的因果关联逻辑，因此，解释基层“维稳怪圈”的生成逻辑，逻辑基点就是将基层政府的实际“维稳”行为设置为关键变量，所以基层政府“现有维稳思路和模式的缺陷”可以成为解释基层“维稳怪圈”的一个维度，即正因为基层政府“现有维稳思路和模式的缺陷”，才致使越维稳越不稳”。由此可见，基层政府“现有维稳思路和模式的缺陷”是基层“维稳怪圈”生成逻辑链条中的关键节点，因而我们可以从这一关键节点线索出发去捕捉基层“维稳怪圈”生成的完整逻辑链条。我们认为基层政府现有维稳思路和模式的缺陷”主要体现为以刚性稳定为维稳目标和以压力型维稳为运行机制，在此基础上形成了基层政府以“不出事”为中心的“不出事逻辑”和基层民众以“谋利”为中心的“谋利逻辑”，这两种逻辑在一定程度上都能解释我国基层维稳怪圈的生成。

（一）“不出事逻辑”的解释

“不出事”意为“不能出事”或“不会出事”，“不出事逻辑”即意为“不能出事逻辑”或“不会出事逻辑”。但在基层维稳语境中，所谓“不出事”就是在某个官员主政某地期间不发生破坏当地社会稳定与秩序的重大事件。如果基层政府认为“不会出事”，一般来说就不会积极主动采取行动“预防出事”，而如果基层政府认为“不能出事”，一般来说就会积极主动采取行动“预防出事”甚至在“已经出事”后采取策略隐藏、隐瞒，“化有事为无事”。前文我们已经提及，解释基层“维稳怪圈”的生成逻辑，逻辑基点就是将基层政府的实际“维稳”行为设置为关键变量，即要有“基层政府的实际维稳行为”的在场，而“不会出事”语境下“基层政府的实际维稳行为”不在场，“不能出事”语境下“基层政府的实际维稳行为”在场，因此我们提出的“不出事逻辑”就单指“不能出事逻辑”。

在用“不能出事逻辑”来解释基层维稳怪圈的生成时，我们必然首先要面对这样的问题：基层为什么“不能出事”以及基层政府为什么“怕出事”？这可以从我们国家的社会稳定特点与维稳运行机制中寻求解答。从我们国家的社会稳定特点来看，当前中国的社会稳定是与威权体制密切相关的刚性稳定，它首先是以政治权力的排他性和封闭性为基础的政治稳定，也就是说，在目前的体制下，衡量社会是否稳定的最为重要的标准是执政者的政治统治权力是否受到威胁；其次刚性稳定以社会绝对安定为管治目标，把一切抗议行为如游行、示威、罢工、罢市、罢运等都视为无序和混乱，都要采取一切手段压制或打击，而且在刚性稳定的状况下，社会管治的方式总是简单化和绝对化，非此即彼、非黑即白，没有灰色的中间地带和讨价还价的余地，经常把一切民众利益的表达方式当成对社会管治秩序的破坏。[7]所以在这种刚性社会稳定观的检视与参照下，基层“出事”就意味着社会的“无序和混乱”，而且基层作为国家政权的基础，基层“出事”就意味着“执政者的政治统治权力的基础受到威胁”，因此基层“不能出事”。从我们国家的维稳运行机制来看，我国目前的维稳机制主要是一种压力型维稳机制，其体制支撑是与我国政治和行政体制相适应的压力型体制。压力型体制这一概念首先出现于荣敬本教授领导的课题组发表的《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》报告中，意指：一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。对应观照之下，我们认为压力型维稳机制是指各级党委、政府为了维护本地社会稳定，完成上级下达的各项维稳命令和任务，而构建的一套把行政命令与物质利益、职位晋升刺激相结合的维稳工作方式的组合，其主要包括维稳工作数量化的任务分解机制，即各级党委、政府在制定了维稳目标和接到上级维稳任务后，把它们进行量化分解，并通过签订责任书的形式层层下派到下级组织以及个人，要求其在规定的时间内完成；物质化的多层次评价体系，即对于完成维稳指标任务的组织和个人，除了采用授予称号这样的传统精神鼓励的方式外，还增加了包括升级、提资、提拔、奖金等物质奖励，同时也对在维稳工作中一些重要维稳任务没有达标的所属地区、部门和单位及维稳主要责任人，实行“一票否决”制，视其全年维稳工作成绩为零，不能获得任何先进称号和奖励。所以在这种压力维稳机制下，由于维稳任务的层层量化分解以及处于“维稳第一线”，基层政府本身就承担极大的维稳压力，而且由于严格的责任追究机制的存在，因此基层政府就更“怕出事”。正如有的研究者所言，“地方党政领导干部在权衡发展与稳定的价值目标排序的时候，开始出现新的偏移，因为经济发展工作搞得不好，最多是不能升官；而社会政治稳定工作搞得不好，则有可能丢官”[1]。

而在社会刚性稳定的目标压力与压力型维稳机制作用下，基层政府容易出现一种“不稳定幻象”，所谓不稳定幻像，“其实就是一种以为社会矛盾很多、很严重，发生社会动荡的可能性很大的主观感觉”[8]，“总以为会出事”，在这种不稳定幻象的刺激下，基层政府对基层社会中的任何矛盾和冲突都极为敏感，任何“风吹草动”都可能被扣上危及稳定的“帽子”，从而对之强制干涉，乃至暴力压制，甚至对于民众正常渠道与维度的利益表达行动也可能进行压制。而当基层政府漠视甚至压制基层民众的利益诉求时，基层民众的对立情绪“在高压下得到积累、强化和扩散，并在寻求着以非制度化、非理性的方式释放的时机”，一旦出现突发事件或偶然事件，“政府临场处置稍有失当，或者控制不力，处置不及时，或者控制过头，滥用警力，都可能引发‘气’以大规模骚乱方式的彻底释放”[4]，直接加剧社会动荡。而一旦产生社会动荡，基层政府就越强调社会稳定、强化维稳工作，但“越是要强调社会稳定、强化维稳工作，政府特别是基层政府就越是不能容忍民众的利益表达；民众越是缺乏有效的利益表达，社会中的利益格局就越是倾斜，尤其是底层群体受到的损害也就越大；利益格局越是倾斜，利益矛盾和冲突也就越尖锐，不满情绪也就越强烈；由于正当的利益要求受到压制，一些群体或个人就只能采用体制外的方式、有时甚至是暴力的方式来表达和发泄不满，于是导致社会矛盾越加激烈；而社会矛盾越是激烈，政府就越是要强化维稳工作”[6]，以致出现恶性循环，形成维稳怪圈。

所以，我们认为“不出事逻辑”，即“不能出事逻辑”可以用来解释基层维稳怪圈的生成。“不能出事逻辑”的完整链条是这样的：在刚性稳定的维稳目标要求与压力型维稳机制的约束下，基层政府要确保“不能出事”，以至于在维稳过程中出现“不稳定幻象”，从而采取一系列强制性色彩浓厚的方式、手段对民众正常渠道与维度的利益表达行动进行压制，维持了暂时的表面的稳定，“没有出事”，但民众正常的利益诉求得不到表达与回应，导致矛盾集聚积压乃至激化，最终或在更大的范围内或以更为激烈的方式进行利益表达，“出大事”，出现“越维稳越不稳”的怪圈。

（二）“谋利逻辑”的解释

我国现有的“维稳”是在中央集权、科层式体制背景中进行的，一旦中央政府确立“维稳”总体工作思路与任务，就需要各级地方政府及其相关部门予以贯彻落实，再加上具体的社会矛盾和利益纠纷往往起于基层，了解情况的基层政府和官员往往具有信息的相对优势，因此，“把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态”就成为我国“维稳”工作的重要理念和制度安排。当前，我国现实中的“基层维稳”本身已经了包括治安管理、外来人口管理、社会矛盾化解、信访总量控制、社会舆情引导、突发事件处置等一系列工作，而在刚性稳定维稳目标要求下，在不稳定幻象的催化下，基层政府很容易将维稳工作内容泛化，“维稳”工作泛化的重要政治后果是大量社会问题的政治化，也即政治泛化，即“由于政治权力介入到各种社会问题和利益诉求的解决之中，造成最终所有的社会问题，包括经济问题、政治问题、法律问题和社会民生问题都会指向政治领域，都要求政府予以包揽和解决，问题解决的程度甚至直接与政权的合法性和有效性挂钩”[9]，这无疑给基层政府施加了范围更广以及强度更大的维稳压力，使得基层政府的许多工作围着维稳转，使得基层社会的任何正常的社会小矛盾、小冲突都可能被基层政府认定为是诱发社会不稳定的大问题与大事件，任何一点不稳定因素都会触动基层政府敏感的神经，让基层政府患上“维稳恐惧症”；而在压力型维稳机制的再一次强化下，维稳成为戴在基层政府头上的“紧箍咒”，成为基层政府的“第一责任”，成为基层政府压到一切的政治任务。为了“不出事”，基层政府甚至形成“不惜代价、只求稳定”的思维定式，在维稳过程中，丧失原则，突破底线采取权宜的治理策略，奉行“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”“花钱买太平”“花钱买平安”“人民内部矛盾用人民币解决”的维稳逻辑。基层政府这种“怕出事”和“花钱摆平”的敏感心理以及行为方式也给基层民众提供了一种误导性的预期，即维稳是基层政府的“硬任务”“指挥棒”，“怕出事”是基层政府的“死穴”与“软肋”，而且一旦“出事”，为了摆平事端，基层政府是愿意“不惜代价”的；所以，要想从基层政府那里“得到好处”，就必须制造点威胁稳定的事端，正如有的研究指出：由于维稳成了压到一切的政治任务，成为“一票否决”的标准，“是否影响稳定”就成为政府官员解决问题时的选择标准。可能影响稳定的，就努力解决，甚至不讲原则地息事宁人；不会影响稳定的，就尽量拖延，甚至不予理会。由此也促使民众知晓政府解决问题的标准，从而将所谓“闹”（即“威胁稳定”）作为博弈的一种手段，作为施加压力的一种方式。这意味着，如果要想让问题得到解决，就得制造点“威胁稳定的事端”；如果连“稳定”都不会威胁，问题就不要想能得到解决。[6]换言之，“如果连稳定都不会威胁，是不可能从基层政府那里得到好处的”。正是基于捏准基层政府“怕出事”的“死穴”与“软肋”以及上述误导性的预期，许多基层民众开始“没事找事”，故意制造不稳定，而且这种基于“谋利”的不稳定制造者制造不稳定的时机、方式、地点都带有明显的策略性、不确定性，换言之，就是“不知道这些谋利的不稳定制造者什么时候会在哪里制造什么样的不稳定”，所以这种不稳定带有极强的不确定性，反反复复，“怎么稳都稳不住”，使基层维稳陷入“维稳怪圈”。以信访为例，由于“国家对社会稳定的焦虑与渴求，使得信访维稳的政治性得到强化，任何一点不稳定因素都可能牵动着中央到地方和基层各级政府的神经。在此过程中，信访治理工作日益制度化、技术化和考评化，当信访压力传递到基层政权时，他们只得采取各种丧失原则和底线的治理策略来全力维护稳定，以与中央在政治上保持一致”[10]。所以在稳定压倒一切、不出事的逻辑下，基层政府不得不向上访者步步退让，而上访者则步步紧逼，被捏准“软肋”的基层政府只得继续采取各种手段对上访者进行安抚，包括违规进行政策变通给予小恩小惠以及直接的“金钱收买”等，“尝到甜头”或“谋利成功”的上访者由此形成了政府可以讨价还价的认知，并利用政府对维稳的渴求这一软肋来要挟谋利。而当上访成为一种可资谋利的手段时，便会激发更多的人走上上访之路，产生越来越多的谋利型上访者，并形成“谁调皮，谁刁难，谁上访，就有好处，就得的多”的恶性循环。如此，谋利型上访得以不断地再生产，基层信访治理也随之陷入恶性循环的怪圈之中。

所以，我们认为“谋利逻辑”可以用来解释基层维稳怪圈的生成，其完整链条是这样的：在不稳定幻象的刺激与压力型维稳机制的再一次强化下，“怕出事”成为基层政府的“死穴”与“软肋”，“花钱买太平”成为基层政府权宜性的维稳策略，正是基于捏准基层政府“怕出事”的“死穴”与“软肋”以及对基层政府采取“花钱买太平”权宜性维稳策略的预判，许多基层民众开始“没事找事”，故意制造不稳定，以期从基层政府那里得到好处，这种制造不稳定的谋利型行为还会形成一种示范效应，波纹式扩散延展，致使基层维稳“按下葫芦浮起瓢”，“怎么稳都稳不住”，陷入“维稳怪圈”。

三、“不出事逻辑”与“谋利逻辑”的叠合和脱离

从上述对“不出事逻辑”和“谋利逻辑”的解析过程中，我们可以发现，这两种逻辑之间存在一定的叠合之处，准确地说，正是基层政府的“怕出事”，才为基层民众的“谋利”创造了机会空间，在此意义上讲，“不出事逻辑”是“谋利逻辑”形成的前提，而又正是基层民众的“谋利”所再造的不稳定事端，又强化了基层政府“怕出事”的压力以及促使基层政府重构确保“不出事”的策略，在此意义上讲，“谋利逻辑”又强化与重构了“不出事逻辑”。但我们认为“不出事逻辑”和“谋利逻辑”在有所叠合之外，也是相互脱离的，它们解释视角的聚焦点不同，“不出事逻辑”的解释视角聚焦于基层政府自身的行动所造成的“维稳怪圈”，“谋利逻辑”的解释视角聚焦于基层民众的行动所造成的“维稳怪圈”。另外，“不出事逻辑”与“谋利逻辑”生成的基层维稳怪圈类型也是有脱离的，“不出事逻辑”生成的基层维稳怪圈类型主要是类型1：越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度增强、数量增多与类型2：越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度增强、数量减少；“谋利逻辑”生成的基层维稳怪圈类型主要是类型3：越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度降低、数量增多。再者，从尝试性构建基层维稳怪圈的破解方略来看，基于“不出事逻辑”和“谋利逻辑”所生成的基层维稳怪圈，它们各自的破解方略构建也是有叠合与脱离的。通过前面的分析，我们知道“不出事逻辑”与“谋利逻辑”解释链条中的核心节点就是刚性稳定的维稳目标与压力型维稳的运行机制，在很大程度上甚至可以说刚性稳定的维稳目标与压力型的维稳运行机制是“不出事逻辑”与“谋利逻辑”形成的逻辑基点，故此，我们尝试性构建不管是“不出事逻辑”还是“谋利逻辑”生成的基层维稳怪圈的破解方略时就都要以转换刚性稳定的维稳目标与压力型维稳运行机制为前提，这是两者在破解方略上的叠合之处。相对而言，只要能够不以刚性的维稳压力约束基层政府，基层政府是较有可能“不能出事”“怕出事”的压力会舒减，也就更有可能不采取强力性的方式压制基层民众一切正常渠道与维度的利益表达，不致于导致矛盾与冲突的集聚积压激化，从而类型1：越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度增强、数量增多与类型2：越维稳，社会矛盾和社会冲突的烈度增强、数量减少的维稳怪圈可以在一定程度上得到破解，但谋利逻辑生成的基层维稳怪圈的破解首先要解决的问题是：基层民众的行动到底是为维权还是为谋利？即如果在维权与谋利之间无法予以确认辨识的话，基层政府就难以针对性地进行回应，也难以保证基层政府不以“谋利”的名义污化基层民众的正常合理的利益诉求，从而激发新的矛盾冲突，所以谋利逻辑生成的基层维稳怪圈的破解不仅要以舒减基层政府“不能出事”“怕出事”的压力为前提，还要防止基层政府减压后以“谋利”的名义对基层民众正常合理的利益诉求行动进行污化。

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2016-04-15

D631.43 文献标识码：A 文章编号：1008-5947（2016）03-0019-06