地方政府积极作为的动力在哪

杨阳　谭兰英

【摘要】从严治吏的态势下，如何重新有效激活干部干事创业的内在积极性成为新的难题。政府转变职能改革创新，设计更为合理的制度为党员干部减负减压，在当下的中国有广阔的利用空间和现实意义。

【关键词】官僚体系 运转动力 减负 【中图分类号】D602 【文献标识码】A

新一届中央领导集体执政以来，中国掀起了前所未有过的反腐风暴。中共中央、中纪委等部门颁布了一系列从严治吏的规章，整治的范围不仅包括各种形式的犯罪、违法和违纪行为，更包括了长期以来盛行于中国官场并推动其运转的“潜规则”。伴随着大批官员的锒铛入狱或纪律处罚，政治纪律和政治规矩一再被强调，中国官场原有的动力机制和运转逻辑，都面临着严峻的挑战。在从严治吏之下，中国各级党政机关的积极性如何调动，如何保持国家体制在经济社会发展中的有效运转，已经成为一个必须重新思考和解决的问题。

中国官僚体系：运转动力来自何方

中国的官僚体系既不同于传统的文官体系，又与欧美等西方国家的现代官僚制存在极大的差异。不同的政治制度和意识形态，必定要赋予职官制度鲜明的中国特色，其整体性、系统性的特征体现在如下两个方面。

首先，中国是一个以公有制为主体的国家，绝大多数资源掌控在各级政府手中，政府一直是推动中国经济社会发展的主要力量。1978年以来的改革开放，虽然在最初的10年里，一直坚持以两个向度的权力下放为重点，但是不论是以“党政分开”、“政企分开”为特征的横向放权，还是以设置特区、计划单列城市等为特征的纵向放权，都没有改变中国政府的权力类型，因而也不可能改变中国30余年改革发展一直为政府所主导这样一个基本事实。

在计划经济体制背景下启动改革，由政府担当主要推动者几乎是必然的选择。但是政府主导下的市场化改革的主要目标之一，理应是造就经济自主发展的动力机制和社会自我管理的自治机理。只有如此，经济与社会发展的动力才能由政府推动转变为在特定制度体制下的自我驱动，进而实现政府职能的真正减负。然而，令人遗憾的是，经历了30余年的改革，中国经济实现了高速增长，但却没有打造出经济自主发展的动力机制，经济发展和社会管理仍主要依赖政府的推动。

其次，在中国如此广袤的空间范围内，国家治理必须在保持全国行政、司法的统一性与顾及不同地方的差异性之间的平衡上耗费大量的精力。中央在强调全国一盘棋，强调整体、全局利益的首要性的同时，也不能不允许地方保持适度的自主性和灵活性。对地方采取变通方式执行国家相关法令、政令的情况，有时也只能睁一眼闭一眼，这是造成各级官场灰色地带和滋生潜规则的重要诱因。

政府职能的超负荷承载，其运转自然需要更有利的动力机制。在当前的体制架构下，来自权力顶层的推动力必然要经过层层过滤，传导到末梢时又难免走样和弱化，其体制运行内部动力的生成显然要更加困难。在改革开放之前，承袭新中国成立初期意识形态强大的动员能力，依靠各级党组织和党员干部普遍的内在自觉，中央政府尚能在全国范围内令行禁止。但是1978年之后，随着意识形态以及社会整合能力的弱化和市场化改革的不断深入，各级政府积极运作的动力来源和生成机理都产生了重大变化。地方发展、部门利益、财政收入、政绩评估，个人致富的渴望等，与来自上级权力系统的压力一道，都逐渐成为推动中国各级政府高速运转、积极作为的动力。

从严治吏之下，如何重建政府运转动力机制

寻租机会的获得虽然在特定的情况下一度成为某些地方政府和官员积极作为的一个动因，但对社会的长期健康发展来说，显然是有害的。它不仅会扭曲中国市场化建设，使现代化进程走向歧路，更会将社会推向严重撕裂的两极化境地，危害执政党执政的合法性，毒化整个官场和社会风气。因此，重申政治纪律和政治规矩，杜绝各种违规现象，严肃打击官场腐败行为，无论怎么看都是具有长远战略眼光的举措。问题是，在清除官场潜规则和各种腐败行为的同时，如何重建政府运转的动力机制？

十八届四中全会通过了全面推进依法治国的决定，目的就是希望将国家治理纳入法治化的轨道。与1980年代改革之初的粗放式放权不同，今后的政府与社会、政府与市场的关系，中央与地方的权力和义务分配，都需要尽早进入立法进程，纳入明确的法律调整范畴。惟其如此，才能最大限度地压缩官场潜规则滋生的空间，将权力任性和随意所造成的危害控制在更小的范围内，才能建立起推动各级政府和官员依法作为的可持续的动力机制。

对当下的中国而言，改革仍然是未竟的事业。改革不仅意味着对现有利益格局的调整，还意味着在很多时候不得不突破既定的法律、制度和政策框架。从30多年改革的经验看，这种突破大多都是在地方率先完成的。地方和基层政府的积极作为，本就是中国改革事业的重要特征之一，在今后相当长一段时间里，也不可能指望类似的突破都首先由中央来实现。因此，在强调全面依法治国、遵守政治纪律和政治规矩的同时，仍有必要鼓励地方各级政府大胆尝试、积极创新，有必要通过设置特区、试点等方式，保护地方政府和官员努力作为的积极性。

各级政府的工作态度，在很多程度上取决于其行政主官。调动政府和官员工作的积极性，关键是要调动各级行政主官的积极性。应该看到，在中国现有干部制度中，各级政府的行政主官承担着太多的责任，但其级别和与之相对应的薪酬收入，却与其他干部没有差别。在现有的任用制度不能做出根本性调整之前，将各级政府党政一把手单列出来，提高其工薪或津贴，使之能够得到与其承担的责任相对应的待遇，应该是一项可行的政策选择。

官僚制是现代国家行政管理的应有之义，其自身运转动力不足是普遍的现象。增强其运转动力，不仅依赖于更为合理的制度设计，也需要不断引入外部监督所形成的压力。不论是舆论监督，还是公民监督，都可以转化成为督促政府努力工作、积极作为的动力。同时，国家职能的转变和减负，引入社会组织、公民团体来参与和分担国家的部分职能，都是克服官僚病的有效手段。所有的这些，在当下的中国显然都有广阔空间，有待于通过制度创新等方式来加以利用。

（作者分别为中国政法大学政治与公共管理学院院长，教授、博导；中国政法大学政治与公共管理学院副教授）

【参考文献】

①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民网，2014年10月29日。

责编/申唯佳 美编/李祥峰