司法公开评估体系的基本框架研究

张倩

[摘要]阳光是最好的防腐剂。司法公开正是监督法官的权力运行，实现实体正义，保障程序正义的阳光。在我国积极推动司法公开、三大平台建设的背景下，针对司法公开评估体系基本框架的研究，有助于推动司法公开走向规范化，进一步提升司法公信力。

[关键词]司法公开；评估体系；基本框架

司法公开评估体系的建立，首先应该明确评估体系的基本框架。即司法公开到底应该对哪些内容进行公开？自从国际公约将“公开的审判”规定为一项基本人权之后，司法应当公开成为世界各国司法界达成的共识。在中国，长期以来立法和司法实践关注的是庭审公开。随着人民法院改革纲要和一系列关于司法公开的指导性文件的推动，司法公开逐渐走向多元化。

一、司法公开评估体系

2010年最高人民法院出台《司法公开示范法院标准》，该标准从七个方面明确了司法公开的的内容及各项内容所占权重。同时，最高院选择了100个法院作为首批示范法院。部分示范法院走在改革的前沿，探索司法公开的实施细则和评估体系。2012年11月1日，浙江省湖州市吴兴区人民法院推出了我国第一个司法透明度指数，用行政管理和司法过程两个维度对司法公开具体进行衡量。司法评估体系以统计学的知识为基础，直观地结合司法公开的具体内容、权重呈现区域性的司法公开水平。示范性法院在司法公开领域的经验有待通过司法评估体系进行检验，并将有益的经验在全国范围内推广。同时，司法公开评估体系应当与时俱进，结合当前司法公开已取得的效果确定现阶段的评估重点，将司法评估体系建立得更加规范和完善。

二、评估体系的框架：司法公开基本内容

（一）立案公开

立案公开是司法公开的起点，也是当事人走入诉讼程序的第一个阶段。司法机关在这一阶段通过审查当事人的请求和材料，决定其能否运用诉讼作为救济权利的手段。“立案难”曾是我国司法环境中备受关注的一大现象，绝大多数立案难现象都和立案过程不够公开有关。为了解决实践中既不受理也不通知当事人的现象，2012年《民事诉讼法》第123条规定，人民法院对于不符合起诉条件的，应当在七日内作出不予受理的裁定书，收到裁定书的当事人可以上诉。2015年，最高人民法院关于适用《民事诉讼法》的解释将立案审查制度改革为立案登记制度，法院对当事人的起诉仅对形式要件进行核对，除了按法律规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。

实践中，各地法院积极探索的立案公开制度为立案评估工作提供了参考。比如2013年，陕西省高级人民法院就发布了《关于立案公开的若干意见（试行）》其中关于立案公开的内容较为全面。法院应当就包括立案条件、立案流程、法律文书样式、诉讼费用标准及缓减免交诉讼费程序、当事人诉讼权利义务、诉讼和执行风险提示、诉讼外纠纷解决方式提示、群众投诉电话、立案人员身份和判后答疑等诉讼指南制度进行公开。此外，再审立案信息的公开是立案公开的重点，评估中应予以关注。

（二）庭审公开

庭审公开是司法公开环节中的核心，旁听的公众和媒体可以在庭审现场亲身感受审判的过程，实现公众的知情权和监督权。实践中，有的法院能够积极落实和创新旁听制度，比如济南中院2014年积极出台《庭审旁听办法》，提供电话、网络和现场三种旁听预约方式。广东高院在网站上提供了旁听申请和旁听申请结果查询，并公开了旁听指南。但也有部分法院不希望引来过多的社会关注，对于有社会影响力的案件以各种理由限制公众旁听，媒体报道的内容也有法院统一安排，以为可以统一口径，反而出现谣言四起的现象。

庭审公开包括开庭公告、旁听预约制度公示、庭审直播、减刑假释公开等多方面的内容。其中庭审直播和减刑假释案件是评估种的中的重点。（1）庭审直播。传统的庭审旁听制度的运行容易受到参加旁听的人数和场所的大小的限制。庭审直播制度有效地解决了这一瓶颈。据《中国司法透明度指数报告（2014）——以法院网站信息公开为视角》显示，在调研的81家法院中将近70%的法院实现了庭审直播，约有60%的法院能够及时更新案件的直播。可见庭审全程同步录音录像的推广取得了一定的成效，今后应当进一步关注对以图文、视频等方式直播庭审案件的范围和程序的规范。（2）减刑假释案件公开。减刑、假释，是宽严相济刑事政策在刑罚执行过程中的体现，有利于激励罪犯积极改造，融入社会。如果相应的审理程序缺乏规范和公开，就给了少数人员可趁之机，严重损害了司法公信力。为了防止减刑、假释领域的司法腐败，减刑、假释案件应当进行开庭审理。

（三）执行公开

执行工作直接关系到当事人权利的实现，推动执行公开能够规范执行行为，消除当事人的不满情绪，实现执行公正。我国自2013年开始重点建设各级法院包含执行信息的政务网和整合全国执行信息的中国执行信息公开网。据2014《中国司法透明度指数报告》对于执行信息公开的评估显示56%的法院评估分数达到了及格。由于全国性平台——中国执行信息公开网的开通，被评估的81家法院中除极个别法院外，基本实现失信被执行人信息曝光。但各法院关于执行栏目、执行指南和执行案件信息查询的公开水平差距较大。

针对执行公开的评估包括：执行案件的立案标准、收费标准、执行风险、执行规范、执行程序以及不履行法律文书确定义务的被执行人的基本信息、财产状况和执行标的等方面。执行公开应该健全执行案件信息公开制度，整合各类执行信息，完善面向当事人和公众的执行信息查询系统。首先，法院应该面向社会公众公开执行查询系统，积极通过网站和新闻媒体等渠道通报重大执行案件进展情况。其次，推出面向执行案件申请人查询系统，申请人可凭执行管理系统自动生成的查询密码登陆全国执行信息平台，了解执行进程。截至2015年12月底，人民法院执行查控专线与全国4000多家金融机构实现网络对接，可直接通过网络方式查询、冻结和划拨被执行人在全国任何一家银行的存款和其他金融资产。该措施的实行从根本上提高了执行工作的效率，但是也对执行信息的公开提出了更高的要求。被执行人财产信息、法院采取的执行措施和银行的反馈信息是否能及时适度公开，成为执行公开的新对象。

（四）听证公开

听证程序是指国家机关听取利害关系人的意见，对特定事项进行质证、辩驳的程序之后再做出决定。听证程序使得司法机关作出决定之前能够直面矛盾，解决分歧，消除当事人的疑惑。听证制度最早源于英国“自然公正原则”。在公开的听证程序中，当事人可就主张和证据展开充分的陈述和辩驳；司法机关做出决定的事实根据必须公开并经当事人质证，不能对当事人进行证据突袭。

听证公开的评估，应当关注法院是否及时公布案件信息，发布听证公告，公开听证事由、时间、地点、听证法官和听证参加人的权利和义务等信息。是否允许群众旁听、媒体旁听和采访报道。公开听证的案件范围应该是涉及当事人重大利益的事项比如执行、审理国家赔偿案件、管辖权异议、缓刑、假释减刑、保全异议、申请再审、信访等方面。2012年后，司法机关将不少原本是司法机关内部的程序进行阳光化改革，也推动了实践中听证制度的发展。比如2015年4月，山东省高级人民法院对于饱受公众关注的聂树斌案举行复查工作听证会。听证会代表中除了聂树斌的亲属、申诉代理律师、河北原办案单位代表，还吸收了专家学者、人大代表和政协委员以及基层群众代表共同参加。山东省高级人民法院官方微博对听证情况进行了图文直播。听证过程的公开让更多公众得以了解聂树斌案的具体情况，以“看得见的正义”来回应公众对于聂树斌案长久以来的疑问，提升了复查决定的公信力。

（五）文书公开

裁判文书记载了人民法院审理案件的过程和裁判结果，更是当事人实现权利，履行义务的重要凭证。不论案件是否公开审理，判决一律公开宣判。将裁判文书上传到互联网中的专门公开平台，向全社会公开案件的裁判结果，也推动了法官心证的公开。只有对法官取舍证据、认定事实和适用法律的理由进行公开，公众才能判断法官是否在裁判中正确的表达了，当事人才能服判息讼，判决的社会公信力也能因此得到提升。在最高院关于三大平台的建设意见中，中国裁判文书网是必须建立的平台。截至2015年12月，除了云南、西藏、新疆及建设兵团，其他省、市、自治区已经实现辖区内三级法院生效裁判文书在中国裁判文书网上的公开。

鉴于目前各个法院的裁判文书公开工作已经取得了较大的进展，针对文书公开的评估应该再做一些创新和突破，引导司法公开的纵向深化。（1）完善文书公开网站的功能。提高裁判文书网的查询检索、信息聚合功能，方便公众按照不同关键词检索，确保裁判文书及其关联文书能够被有效获取。（2）扩大文书公开的范围。裁判是文书公开中的核心，如果是社会关注度较高或是有典型意义的案件，也可以增加文书公开类型，比如庭审笔录、起诉书、答辩状和代理词。这样更有利于公众全面的了解案件事实，维护司法裁判的权威。按照法律规定不予上网的裁判文书，未来也可以将案件的案由、案件号或是案件的统计数据进行公开。

（六）审务公开

随着公众对司法信息的关注领域不断延伸，法院人员信息、司法政务信息、财政经费支出情况、规范性文件等内容都成为公众关注的对象。审务公开使司法公开不再局限于具体案件的信息公开，而是扩展到了人民法院内部可公开信息，使当事人和社会公众能够充分了解法院的审判管理和工作模式。实践中各地法院公开的信息种类有所不同，但是总体来看公开范围比较有限。比如上海法院的政务网站中审务公开一栏公开了法院大事记、举报监督、诉讼指南和制度规定。洛阳市中级人民法院的政务网站中审务公开一栏只含有两类信息，一是法院的地址、邮编、到达方式和值班电话的信息；二是审判业务庭人员名单、办公地点和联系方式。

当前司法机关的审务公开多集中在法院概况类的信息，包括法院地址、交通图示、联系方式、管辖范围、投诉渠道等方面，关于法院的人员信息、财务信息、工作报告和司法统计数据等公开的较少。因此，在审务公开的评估中应该关注除了法院概况类信息，法院是否在政务网站或者其他信息公开平台公布以下信息：（1）人员信息。包括：法院领导姓名、学习工作简历、职务及分管事项；审判人员的姓名、学历及法官等级；书记员姓名；人民陪审员姓名、工作单位或职业。（2）财务信息。包括预决算及“三公”经费信息。（3）工作报告。比如人民法院的重要审判工作会议、工作报告或者专项报告、审判指导意见和重要研究成果。（4）非涉密司法统计数据及分析报告等信息。比如各类案件平均用时、各类案件上诉移转平均用时、民事案件案由分布和审判流程各部分公开数据统计等。

三、关于是否增加工作机制与政务、队伍信息的探讨

现阶段的司法公开至少包括立案、庭审、执行、听证、文书和审务六个方面。2010年最高人民法院出台《司法公开示范法院标准》又增加了关于工作机制公开的新要求。关于司法公开的范围，有学者建议“司法公开评估体系在立案、庭审、执行、听证、文书、审务、工作机制7个方面的基础上，增加政务信息和队伍信息，共9个方面。”本文考虑到评估体系本身指标不宜过多，没有将其纳入。

（一）工作机制

2010年最高人民法院出台《司法公开示范法院标准》中增加了关于工作机制考核的新要求。笔者认为工作机制内容的公开有利于公众监督司法公开工作的具体落实，并对司法公开中的违法行为提供救济途径。可以考虑将对工作机制的考察与司法评估的结果一起作为法院绩效考核的参考因素。即以立案、庭审、执行、听证、文书和审务为核心是关于司法公开的具体内容；以司法公开的保障实施、考核检查、物质保障和追责投诉为核心的工作机制是司法公开取得成效的保障。

（二）政务及队伍信息

最高人民法院在《关于司法公开的六项规定》中只规定了案件信息应该公开。相较而言，2015年2月28日，最高人民检察院发布的《关于全面推进检务公开工作的意见》中将检务公开的内容分为三类：检察案件信息、检察政务信息和检察队伍信息。笔者认为，按照《最高人民检察院关于全面推进检务公开工作的意见》中的规定，政务信息主要是包括与检察职能相关的内容、工作报告、规范性文件、统计数据等信息；检察队伍信息包括领导法律职务任免情况、机构和人员编制情况、表彰奖励和违法违纪的处理情况。这两部分的信息可以被审务信息公开中的人员信息、工作报告和非涉密司法统计数据及分析报告所涵盖，不必单独作为评估体系的一级指标。将司法公开的范围确定为立案、庭审、执行、听证、文书和审务六个方面较为合理，每一部分的评估重点应当结合当前司法公开工作的具体成效有所调整。

如何深化司法公开并取得良好的成效是全国法院关注的焦点。司法评估体系中具体的内容和明确的量化指标，可以引导司法公开水平相对落后的地方法院明确改革的目标和方向，也为司法透明度较高的法院提供了检验工作的标准，有利于形成约束法院自觉长期地坚持司法公开的工作机制。