倒逼压力下“1+3”模式能否改变旅游市场乱象

2016-03-26王钰萌

中国林业产业 2016年9期

王钰萌

日前召开的第二届全国全域旅游推进会议指出，今年8月以来，全国又有一批旅游重点地区成立了旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局。以“综合协调+专项保障”为特征的旅游发展委员会、旅游警察、旅游巡回法庭、工商旅游分局“1+3”旅游管理体制改革正在如火如荼进行中。

大旅游催生大管理

近年来，随着全民旅游方兴未艾，旅游业监管部门暴露出越来越多的问题。

特别是长期以来，我国实行的是条块分割的旅游管理体制，政出多门、职能交叉、权责脱节，旅游管理部门侧重于行业管理，协调推进产业发展的职能较弱。

面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场，传统的“小”旅游管理很难适应旅游业快速发展的需要，“小马拉大车”成为旅游管理与旅游产业发展矛盾尴尬的现实写照。

在被网络舆论热炒的 “青岛天价虾”、“哈尔滨天价鱼”“三亚天价海鲜”等事件中，游客被宰却投诉无门，遭遇多个部门“踢皮球”，不仅让游客义愤填膺，更直接损害了当地的旅游经济和城市形象。

随着事件的持续发酵和放大，最终造成的负面效应令当地政府始料不及。

天价海鲜的出现绝非偶然。近年来各地旅游市场出现的景区宰客、游客纠纷并不在少数，个别事件的曝光只不过是让舆论找到了发泄口，民众对于各地旅游市场管理乱象已经到了忍无可忍的地步。值得引人注意的是，消费者维权方式的改变，对旅游管理体制改革形成倒逼压力。

旅游业是推进全面深化改革的重要产业，进一步加大旅游业供给侧改革力度，必须加大旅游市场秩序整治力度，为游客提供舒适自由的旅游环境。因此，统筹建立综合旅游管理体制机制，加强旅游部门与公安、工商等相关部门的协同联动，已经迫在眉睫。

国家旅游局局长李金早在2015年全国旅游工作会议上，发表了 2015-2017年旅游工作“515战略”规划部署，推出旅游10大行动，开展52项举措，推进旅游业转型升级、提质增效，加快旅游业现代化、信息化、国际化进程。两年来，在国家旅游局的指导下，在各级党委、政府部门的支持和努力下，旅游综合改革持续推进，实现了管理机制和改革布局的新突破。

旅游警察成了三亚的风景线

2015年10月10日，我国国内首支旅游警察队伍——三亚市公安局旅游警察支队正式挂牌成立。

旅游警察专职负责查处三亚市旅游市场上的各类违法犯罪活动，维护旅游市场秩序和旅游治安环境。

成立一年来，旅游警察与行政执法部门、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会组成“四位一体”的执法模式，创新社会管理，张扬海南精神，尽最大努力去化解市民游客遇到的各类涉旅问题，带来了丰厚回报。

从2016年以来统计数据显示，三亚旅游警察支队共办理涉旅刑事案件2宗、治安案件112起、无证驾驶机动船舶20起、非法招揽游客9起、黑导游3起及6起诈骗案。

今年上半年，三亚游客满意度为82.59%，其中64%的游客是多次到三亚度假。

三亚旅游警察像一道靓丽的城市风景线，化身成游客的“保护神”和城市的“新名片”，让市民游客的出行变得更舒心、更安心。

三亚的旅游管理体制改革的小试牛刀，也给其他省份带来了改革压力和示范榜样。

今年4月30日，西湖景区行政执法局G20女子巡逻队首次亮相；4月28日，湖南省首支旅游警察大队——资兴旅游警察大队在东江湖景区正式挂牌成立；4月末，陕西省韩城决定设立韩城公安旅游警察分局……

越来越多的旅游目的地尤其是全域旅游示范区创建省市县纷纷着手推进“旅游警察”建设工作。

“旅游警察”已经从“一地花开”发展为“四处飘香”。

“1+3”旅游管理体制改革星火燎原

仅仅一支旅游警察队伍的成立，对于旅游管理体制的全面改革远远不够。由于旅游部门自身职能所限，在受理旅游者投诉时多数情况下鞭长莫及，只能靠地方政府出面处理，因此，必须赋予旅游部门更大的职权，使其能够在制定和实施本地区旅游业发展战略、推动旅游与相关产业的融合发展、组织重点旅游资源开发和项目建设、旅游综合执法等涉及旅游业发展的重大事项中，能够切实发挥统筹协调、组织管理的职能作用，这是旅游业改革发展需要纵深思考和实践探索的课题。

今年2月，国家旅游局正式启动全域旅游示范区创建工作，明确提出开展全域旅游示范区创建工作，要求各地适应现代旅游综合产业、综合执法要求，加快旅游业管理体制和执法机制改革创新，鼓励有条件的创建单位率先推广设立综合性旅游管理机构和旅游警察、旅游法庭、旅游工商分局等“1+3”模式。

“1”是指旅游局“升格”旅游发展委员会。成为政府组成部门，体现的是对旅游的重视，使旅游业成为地方经济发展的重要考量因素，撬动地方经济发展的战略之一。

“3”是指“旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局”。“1+3”，一方面是旅游委和旅游警察、旅游巡回法庭、工商局旅游分局，共同构建了旅游市场监管的创新体系，另一方面，充分发挥公安、工商、法院等部门在整治旅游市场秩序中的职能作用。“1+3”模式属于旅游业新常态下的创新体，是旅游产业发展的客观要求，通过“组合拳”统筹发力，必将进一步增强旅游业发展的综合协调能力，有效满足综合产业、综合监管的需求，更好地推动旅游产业繁荣发展，为当前经济社会改革发展注入新的动力和活力。

2016全国旅游工作研讨班期间，国家旅游局发布消息称，截至目前，设立旅游发展委员会的省区市达到17个，超过了全国省区市的半数以上。

其中，今年上半年有10个省区市成立了旅游发展委员会。

此外还有11个设区市、19个县成立了旅游警察，5个设区市和9个县成立了旅游工商分局，5个设区市和44个县成立了旅游巡回法庭。可以预见，未来会有更多的地区走上“1+3”模式的旅游管理体制改革的探索之路。

让改革的步伐走得更稳更实

在体制改革的过程中，人们最大的担忧是“换牌子不换体制，换机构不换机制，换人不换理念”。机构整合、名称改变是改革的表面，而职能转变则是改革内核。

国家旅游局局长李金早在全国全域旅游创建工作现场会上提出了对发展全域旅游的几点忧虑，其中对于体制改革，尤其是对成立旅游发展委员会的论述，可谓一针见血、切中肯綮。“很多市、县都设立了旅游发展委员会，这是个好事，下一步还会有许多地方跟上来。但是，如果不能实质性地推进旅游发展理念的转变、发展模式的转变和发展机制的转变，那么，从旅游局到旅发委就只是牌子的更换，对旅游的发展、对全域旅游的推进就起不到应有的作用。”

一方面，要统筹协调旅游相关行业和部门的旅游管理职能，必须要赋予旅游发展委员会必要的权限和资源，实现责权的统一，初步确立旅游管理部门在旅游综合市场监管领域的权威性，实现统一指挥。同时，旅游部门自身也要尽快实现职能与管理理念转变，形成统一领导、统一管理、统一协调的综合管理体制，增强旅游市场监管与协调的能力和水平；旅游管理部门要加快管理体制的转变，明确旅游行业组织与旅游行政管理部门的职责，形成旅游行政管理部门、旅游行业协会与旅游企业在旅游市场综合监管中各负其责与协同共赢的格局。

另一方面，旅游警察、工商局旅游分局、旅游巡回法庭，作为糅合不同部门职能、派生出来的新设边缘机构，职责和权限相对明晰，但在旅游领域里如何建立多部门快速高效的联动机制，形成旅游市场监管综合治理合力，还需要实践的探索和时间的磨合。各个新建的职能部门必须履职尽责，主动作为，不断加强执法，使突发事件得到及时有效解决，使旅游市场保持稳定有序。不然，这些派生机构就没有长期存在的必要性。