公路养护管理问题与策略研究

2016-03-26慈维超

城市道桥与防洪 2016年10期

关键词：市场化公路工程

慈维超

（天津市公路工程总公司,天津市 300201）

公路养护管理问题与策略研究

慈维超

（天津市公路工程总公司,天津市 300201）

公路养护是国家道路交通系统高效运营的有效保障。近几年，随着我国公路基础设施建设的快速推进，公路养护管理方面的问题日益凸显，严重制约了公路事业的可持续发展。为了提高公路养护管理水平，针对当前我国当前公路养护管理中存在的问题，从问题的根源进行深入分析，提出相关建议和策略。

公路养护；养护机制改革；养护管理

0　引言

随着经济的飞速发展和基础设施建设的快速推进，我国已建成公路里程数不断攀升，截至2014年底，我国公路通车总里程为446.39万km[1]，已超过美国，跃居世界第一。由于管理机制、资金保障、专业技术等原因，导致了公路养护生产效率和资金使用效率较差，养护运行机制缺乏生机和活力，使得我国公路养护管理状况十分令人担忧，“重建设，轻养护”现象十分严重，严重制约了公路事业的可持续发展。

1　现有公路养护管理中存在的问题

我国公路资产所有权为国家、使用权具有公共性，传统的公路养护服务长期由政府直接生产和提供，养护机构定位为事业单位性质。由政府垄断从养护管理到生产全面负责的方式向全社会提供[2]。但是随着社会主义市场经济的发展，这种模式的弊端日益显现，制约公路事业的健康发展，存在问题如下：

1.1管养合一，政企不分

长期以来，传统观念认为公路具有社会公益性和基础性，公路管理机构既担负着公路管理的行政职能，又承担着公路养护、施工等生产任务，是政事企合一的管理体制。这种计划经营管理模式造成竞争意识单淡薄、生效效率低下[4]。不仅影响了公路事业的发展，也不利于完善市场经济体制。公路的资金拨付和事权、管理权的脱离造成了公路养护工作的事企部分在管理与生产上的不清晰。

1.2养护运行机制落后

目前我国公路的养护与管理大多仍采用事业型的管理体制，养护经费依靠上级拨付，资金支付采用拨款方式[4]。这不利于社会市场形成，不利于社会融资，严重影响养护技术的革新与管理机制的创新，制约着养护质量的提高和养护规模的扩大。

1.3缺乏科学性和规范性

我国的公路事业一直“重建设轻养护”[3]，在平时养护管理时，缺少科学合理、行之有效的养护计划，平时养护无规律，施工不规范，等到显现出来的时候，再出些大力气进行短时间的养护，造成公路使用寿命不达标，养护成本居高不下等问题。

2　国外先进案例

2.1美国

美国高速公路由联邦政府进行宏观管理，具体的养护工作委托州及地方公路部门。其公路养护分为交通维护和专项养护两大类。

交通维护：日常性路面检查、清理，类似我国养护巡查、小修保养和紧急情况的处理。交通维护有两种运营形式：

（1）州公路管理机构直接设立巡查快队负责，每个小队配备养护装备，并在沿线设置服务区。一般将公路划分为段，每个巡查快队3～5人，负责8～10 km，每10～12个小队设一个督察员，公路平均每60 km设置一个服务区。

（2）州公路管理机构整体发包给私人养护公司。合同费用是固定的，由公路管理机构一次付清，养护公司按照技术标准进行养护，并承担不可预测的成本风险，效益显著。

专项养护：包括大中修和特殊专项养护工程。公路管理机构委托专业的养护公司承担养护作业，监督合同的执行和验收[5]。

2.2英国

英国干线公路养护由公路局统一负责，实行三级管理体制，各级管理机构的职责主要是进行公路养护的技术、财务和合同管理，但没有自己的施工队伍。养护工程的具体施工及专项路况检测工作，视工程规模大小，分别采取公开招标、邀请招标和指定承包三种方式。

2.3德国

公路养护以地方为主。州政府设公路局，公路局设联邦高速公路管理段（每段养护高速公路里程为55 km左右）和联邦公路管理段（每段养护普通公路里程为215 km左右）。州以下的县乡公路大多数委托州公路管理局代养，少数由县公路工程处负责养护。

德国公路养护分为四级，只有第四级也即最高级的养护工程（翻新或大修）才向社会招标，其它低等级养护主要由联邦高速公路管理段或联邦公路管理段直接承担。

2.4小结

从这些经验实例中可以看出，发达国家公路养护管理市场化有以下特点：

（1）日常性养护

发达国家日常性养护包括完全市场化和不完全市场化。如英国和瑞典实行完全市场化的日常性养护，与其他养护工程实现市场资源配置。而有些国家采取不完全市场化的日常性养护，部分日常性养护仍有政府管理的专业养护机构承担，但单项发包的仍采用市场化招标方式选择私人公司承包。

（2）完善的合同管理

合同期限长：新西兰和英国基于产出的合同通常为3～5 a，而基于绩效的PSMC合同在新西兰和澳大利亚合同期固定为10 a。英国的DBFO采购模式特许经营期为30 a，马来西亚南北高速公路的特许经营期也是30 a。特许经营期最长的市场加拿大多伦多407公路，为100 a。

合同针对性强。澳大利亚为适应不同路网不同养护需求的公路养护合同，分别制定了一次邀约合同、路面性能规范养护合同、计划定额合同、赔偿合同等。而且这些养护合同的内容从“基于对投入的要求”转向“基于对产出的要求”，更加注重产出质量和效果。

（3）有效的养护中介组织

发达国家在养护市场化过程中，均高度依仗中介组织和机构的作用。如美国各州公路工作者协会，它制定了一系列公路维修养护和养护机械的技术标准和规范，如《养护手册》、《路面修复手册》等。此外还有英国的养护代理咨询公司、新西兰的咨询顾问机构等。

3　公路养护与管理的对策

3.1加快公路养护体制市场化改革

随着我国社会主义市场经济的不断完善，传统的公路养护管理体制已不符合当前我国社会主义市场经济发展的需要，也无法适应公路养护管理发展的客观要求，已成为制约我国公路事业发展的瓶颈。因此急需对我国公路养护行业体制进行改革，明确“事企脱钩，管养分离，转换机制，减员增效”的改革总体要求，培育市场环境，鼓励优质企业进入，并逐渐将养护生产部门则剥离出去，只保留养护管理机构，对养护工程实行招标承包，实现养护管理走向社会化。养护工作由管理处负责，绿化工程、日常小修保养工作交由相对固定的专业公司负责，专项工程和大修工程向社会公开招标。“管养分离”使高速公路管理结构从日常养护生产中解脱出来，集中精力做好路况调查、计划编制、质量监督、招投标等工作，这种模式目前在吉林、上海等地已经实施，效果较好。

3.2提高养护机械化水平

机械替代人力是一种一种创新，可以大大的节约工作时间，对环境的污染也会减小到很多。由此可见，养护机械化是公路现代化的必由之路，是实现公路使用功能，提高服务水平的关键。因此必须不失时机地抢抓目前我国公路大发展的机遇，立足养护作业机械化、专业化，不断提高公路养护机械的装备率、配套率。

3.3提高养护管理的科学性和规范性

公路承受较大的交通负荷，路况不断变化，其养护作业多样且技术复杂，必须走养护科学化、规范化之路。需加强施工过程的检查和质量监督，工程的验收必须按相关规范的要求进行，确保养护工程能符合公路的设计标准，维持公路的运营标准和服务水平。

同时，公路养护是一个长周期项目，科学化的养护不仅能够提高公路的使用寿命，还能够使养护成本显著下降。要根据现有的公路的标准、质量、实际路况、交通量大小及其他经济技术参数，制定详细的年度养护计划，并综合考虑施工项目的季节性将其分解为季度养护计划，再按照“先预防后处治”、“先重后轻”、“综合处治”的基本原则编制月度养护计划，并严格按计划执行养护工作。从而有效提高养护管理的科学性。

3.4建立养护工程监管、考核体系

养护管理部门应该结合工程实际，建立一套完整的养护工程监管、考核体系，从养护计划完成率、施工进度、质量、成本、安全等多方面出发制定相关控制指标，按季度对养护单位进行考核，通报考核结果，并依此对养护单位进行奖惩。从而有效保障公路养护工程的施工质量。