对于国际恐怖主义，美国怎么做？

奥德丽·库尔思·克罗宁　詹姆斯·M.+卢德斯

如果美国和盟友的主要目标是国际恐怖主义，那么美国必须进行三个首要的事情：第一，整合国内和国家间的反恐政策；第二，在各层级使用网络反恐工具；第三，更有效地平衡反恐的工具。

整合

首先，很多专家都主张更有效地整合反恐的工具。外交是全面、长期的国际反恐战略的基石，它是保证美国及其盟国关注国际恐怖主义的威胁的工具，也可以借此充分利用合作伙伴的资源，他们能更好地分析和跟踪本地组织。真正的整合是多方面地结合法律、金融、经济、执法、情报和其他措施。恐怖主义最终是一种政治行为，它必须以综合的政治反应来应对。甚至有效的政治策略也并不能消除所有的恐怖袭击。然而，反恐的历史表明，对恐怖集团不均衡或单一的回应——例如仅适用执法或军事力量——从长远来看几乎总是失败的。与此相对，军事和政治战略必须是同一硬币的两面——如采取军事行动推翻一个支持恐怖主义的政权后，必须进行充分和长期的发展。美国的海外政治战略严重不足，人们倾向于更多地依赖军事和经济的手段来施加影响，这种做法在反恐行动中是非常不明智的。

在美国，反恐工具的整合仍处在一种非常原始的状态。不同机构的职能极大重叠，正如希恩所说，中央情报局、联邦调查局和国防部门都有巨额的“对外援助”预算——其数额远远高于美国国务院的对外援助预算。这些机构在反恐行动中经常对立；例如，中央情报局打算与当地合作收集情报，这可能与军方不顾当地反对建立行动基地的打算相悖。目前，特别是在涉及反恐的情况下，我们没有一贯性的有效机制能预先考虑到这些冲突，并确定更广泛的国家利益。在其他情况下，机构间信息分享有疏漏是可以允许的。

在情报领域，整合是成功反恐的核心。反恐可以说是情报活动中最依赖于外国合作才能取得成功的领域。虽然技术手段是有用的，但如果没有当地关于恐怖分子行动、同伙、习惯、联系人，甚至他们外貌的信息，人们是很难追踪到恐怖分子的。然而，国际合作超出了独立情报机构的能力，除非涉及有限的安排或具体案件。必须与外国政府在反恐行动中建立更有效的国家机制，彼此交换信息，并利用当地渠道了解恐怖分子的招募和行动。“第四波恐怖主义”是一个缘起当地的全球性问题，没有单独一个国家或国家内的一个机构可以成功打败恐怖主义。例如，要追踪可疑人员越境或审查偏远地区宗教慈善机构涉及的大量具体信息需要综合的国际情报工作，这是此前没有的情况。

缺乏整合的另一个表现方面是外国援助任务，迫切需要把安全政策融入外交战略，从而统一美国对阿拉伯地区的态度——阿拉伯地区是政治和经济上都不稳定的一片地区。零敲碎打的援助结果令人失望，甚至可以说是抹黑美国在阿拉伯世界印象的一个因素。在极其不安全、不稳定，甚至无法看到援助效果的地区，我们该如何有效地进行针对性的外国援助？阿富汗局势充分说明了这种两难境地：即使我们准备在伊拉克打响战争，阿富汗仍非常不稳定，反美组织发动力量来把美国部队从阿富汗东部和南部孤立的基地赶走。国际社会在阿富汗的用兵是成功的，但在提供援助和确保长期稳定方面仍远未成功。

网络

正如第四波恐怖主义组织已经变得更加灵活、分散而且有当地自决权——尤其是“基地”组织在阿富汗的训练行动结束后——所以美国和盟军对这种国际恐怖主义的应对也必须更加分散化。20世纪90年代我们听到很多关于军事事务的所谓革命：例如说我们的技术能力将使我们可以通过网络化灵活部署发动战争，在这样的战争中，传感器、纳米技术和防区外武器将取代传统上两军对垒的战役。这些概念出炉适逢管理学理论大行其道——尤其是管理学理论对扁平化组织、信息网络化操作和个人赋权的强调。这种观点是20世纪最后几年的遗产，本·拉登也是那个时代的产物。国际恐怖主义的演变是对这些概念的偶然歪曲。

“基地”组织和相关组织因在阿富汗的反恐行动而受到削弱；但是，他们仍通过彼此间的网络关系，以及与其他志同道合的组织和个人的联系保有力量。“国际圣战”已经演变成传统层级组织（受过专业训练的“基地”组织成员的领导）、特许分队（包括在东南亚地区的“拉斯卡尔圣战”和伊斯兰团等自发组织）、补给机构（为特定行动提供后勤或财政支持）和仓促受训上阵的个人（如在鞋中藏匿爆炸物的理查德·科尔文·里德和试图在1999年轰炸洛杉矶国际机场的艾哈迈德·雷萨姆）。一些团体解散后换用新名重组，把美国外国恐怖分子组织等笨重的正式官僚机构远远甩开。这种类型的多方面行动不能仅以传统层级制的官僚组织应战。

如果说有什么挑战可以充分暴露工业时代政府官僚机构的弱点和僵化，那这个挑战便是恐怖主义。“基地”组织从管理学理念学到了灵活性和权力分属，从全球化时代学到了实际工具，美国不能以冷战时期的策略打击“基地”组织。把我们的反应网络化并制定多层面的灵活组织意味着发展层级更少、更注重功能导向的体制。我们需要各机构之间更灵活的联系。那些参与反恐行动的机构应跨机构直接沟通，抹去官僚机构的界限，更大程度地依赖个人的素质和专业知识。

恐怖袭击永远不会有尽头，然而，只有更明智、联系更密切的做法，通过调动更多的联邦、州和当地劳动力大军，利用全球化的时代的技术，并避免工业化官僚国家的过时态度，美国才可以逐渐在减少恐怖主义威胁方面有连续稳定的进展。

平衡

最后，有效打击国际恐怖主义的大战略应平衡在不同层面相互竞争的目标和要求，包括平衡相悖的政策工具、平衡矛盾的价值观、平衡权力的积极和消极形式。这种慎重的平衡可以说是最重要的特征。

今天美国政策最明显的失衡表现为在反恐政策工具中过分重视使用常规军事力量。军事力量在“9·11”事件后的几个月至关重要，作为反恐的重要元素，尤其是维持（或者说实现）战后阿富汗的稳定和治安也依然重要。然而，无论提出哪种有关防止武器扩散的论点，都很难证明以常规军事方式入侵伊拉克会直接有益于打击国际恐怖主义运动的说法。此外，打击伊拉克不但会掀起新一轮反美主义，并在该地区树立大量新的美国目标，而且抽离了打击“基地”组织及其分支的反恐行动资源，调离了特别行动部队，并削弱了盟军合作。心理政治学政策工具已因在该地区过度依赖军事力量而受到严重弱化。

平衡的理念也包括在公民自由和授权国内执法机构的理念之间平衡，同时也在严厉反恐与国际法之间平衡。类似美国《爱国者法案》之类的强势反恐措施对公民自由造成的影响可能会威胁破坏保护公民社会大战略的初衷。必须小心注意保护美国人人身幸福和权利之间的平衡。大国如忽略国际社会的基本准则只会对自己不利，因为这种行为可以对联盟伙伴、敌人甚至本国公民造成负面影响。无视这种基本的规范也有可能破坏国家行动的合法性，并让第四波恐怖组织推进其政治目的。

平衡还涉及政策工具中积极力量和消极力量之间的关系。恐怖分子有意识地双管齐下：他们通过用可怕的消极事件震惊世人而让人们关注他们“积极”的目的——或者至少是在某些人看来积极或有吸引力的目的。然而，恐怖主义是一种政治现象。随着时间推移，如果他们没有信条、没有政治目标、没有对另一种未来的远见（在尘世或来世），恐怖集团就没有权力。美国在打击恐怖主义时也必须从正反两方面入手——例如，一方面提供援助、参与重建破碎的社会、树立全面致力于民主和个人自由的形象，另一方面则展示令人敬畏的军事力量、逮捕或击毙恐怖分子头目，并破坏恐怖活动的安全避难所。所谓的积极力量并不针对恐怖分子本身，而是针对他们力量的真正源泉：主动或被动在资源和潜在兵力上支持恐怖主义的社区。关键是要平衡在短期内更见效的消极力量和对长期内反恐成功至关重要的积极力量。

这一立场不是天真或自由主义，而是出于实用主义。真正先发制人的战略方针不只是通过追查肇事者应对恐怖袭击，而是打击恐怖主义的根源。在制定旨在长期战胜国际恐怖主义的有效大战略的任何阶段，关键的理念是在政策工具、恐怖活动的成长阶段和目标与手段之间进行平衡。

美国是当今世界上实力最强的行为者，但正受到有效利用其安全漏洞的敌人的威胁。在这场打击国际恐怖主义运动中获得成功的必由之路是像冷战岁月早期那样，从认识到当前方法的不足、开展激烈的辩论开始。美国和其盟国必须认识到世界已经改变，国际恐怖主义威胁已经发展演变，他们现在面对的是非国家敌人，需要从根本上反思美国的大战略。