苏州市对接上海自贸试验区的机遇与对策

■　曹旭平　张丽媛　汤　杰　常熟理工学院



苏州市对接上海自贸试验区的机遇与对策

■曹旭平张丽媛汤杰常熟理工学院

上海自贸区全称是中国（上海）自由贸易试验区，其中“中国”两字说明自贸区创新不仅针对上海，“试验”两字表明自贸区成功经验要推广到全国。苏州是江苏省确定对接上海自贸区的首个省内城市，其对接行为对省内其他城市具有示范价值。对接上海自贸区有利于苏州产业结构升级、经济国际化水平提高、港口经济发展及开放经济新体制建设，但也面临着各种挑战。本文基于苏州市的发展实践以及对接上海自贸区的优势条件，分析了其面临的机遇、挑战与对策。

一、苏州对接上海自贸试验区的基础条件及现实价值

（一）上海自贸试验区实施的核心功能及发展概述

上海自由贸易试验区于2013 年9月揭牌，最先涵盖上海外高桥保税区、洋山保税港、外高桥保税物流园、浦东机场综保区等4个原自贸区（28.78平方公里），后又把金桥开发区、陆家嘴金融区、张江高科技区纳入区域内，总面积已达120.72平方公里。上海自贸区是中国在美国力推跨太平洋伙伴关系协定与跨大西洋贸易与投资协议，以及国际贸易与国内经济发展不景气背景下推出的改革之举，主要目的是探索中国经济开放的新模式，试图通过开放来形成一种新的倒逼机制，促进新一轮的制度创新和政府职能的转变。

上海自贸区核心是制度创新，主要涉及金融、国际贸易、外商投资与政府职能的转变等各个领域，其制度创新将直接推动上海经济、贸易、金融、航运的国际化，并辐射整个长三角经济圈，加快中国经济转型升级。自贸区成立两年多来，已有27项制度创新成果在全国或部分地区推广，还有投资管理、贸易便利化、金融、服务业开放、事中事后监管等领域的28项措施即将在全国复制推广，包括海关监管和检验检疫等6项制度创新也将在全国复制推广。其中，“集中汇总纳税、保税展示交易、区内自行运输、先入区后报关”等14项创新制度已获批在全国海关特殊监管区域进行复制与推广，天津、西安、重庆、乌鲁木齐等城市相继启动了自贸区监管服务创新制度复制与推广试点。此外，自贸区还有一批改革创新事项具备复制推广条件或者正在加快实践，未来将有更多制度创新事项在全国推广。可以说，陆续出台的自贸区可复制推广制度创新改革事项，也让各省市看到自贸区“扩员”希望，为此近两年来国内城市申报自贸区热情持续高涨。2015年3月，广东、天津、福建自由贸易试验区获中央批准，体现出自贸区制度创新全国推广工作在稳步推进，未来将有更多城市会在时机成熟时获批筹建自贸区。

（二）苏州对接上海自贸区将在全省形成带头的示范效应

面对上海自贸区制度的不断创新与发展，作为上海后花园的苏州策略非常明晰，就是要无缝对接好上海自贸区这块“可复制、可推广经验”的制度试验田，力争拿到全国第三批自贸试验区牌照。江苏政府也已下发《省政府关于同意苏州学习对接中国（上海）自由贸易试验区发展、深化制度创新的批复》，同意苏州市以中新合作苏州工业园与昆山深化两岸产业合作试验区为载体，学习对接上海自贸区发展、深化制度创新，为全省进一步深化改革积累新经验、提供示范。江苏作为中国开放型经济发展最快省份之一，其未来自由贸易区绝对不止苏州一市，连云港也在筹划自贸区申报。改革开放30多年来，苏州在经济改革方面一直都是担任着先行军与排头兵角色，有关自贸区申报苏州也一直在努力筹划，江苏省委也早已明确苏州自贸区在省内的首选申报地位，苏州自贸区申报与筹建将在省内形成较强的带头示范效应。

（三）苏州对接上海自贸试验区具有较好的经济基础及区位优势

但是,创新是艰难的,需要打破传统力量形成的惰性,树立不怕失败坚持创新的信念,并且要重视智力投入以扶持创新,让传统工艺保有旺盛的生命力。创新是一项系统工程,并不局限于技术和艺术两个方面,还与经济、文化密切相关,例如市场、品牌、手艺制品的高端化和大众化,以及经营机制、企业文化等,都属于创新的范畴。多元文化是大势所趋,发展是必然的,文化艺术也会随着社会的变化而变化,甚至有可能领先于社会变化。全球化和社会转型是当今世界的嬗变特征,传统工艺的振兴也要着眼于这个大背景,有针对性地发力,只有这样才能把握住正确的方向,实现可持续发展的目标。

苏州是长三角经济圈核心城市，拥有中新合作苏州工业园区、张家港保税区、苏州太湖国家旅游度假区等国家级开发区13家。其中国家级的经济技术开发区9家、高新技术产业开发区2家、保税港区1家及旅游度假区1家。苏州下属县级市昆山、张家港、常熟、太仓均进入2015年中国百强县排行前5名。2014年苏州实现生产总值13760.89亿元，占江苏省GDP比重的21.1%，排名居全国重点城市第7位；规模以上工业总产值30585.78亿元，仅次于上海居全国重点城市排名第2位；进出口总额3113.06亿美元，占江苏省当年进出口总额的55.2%，居全国重点城市第4名；截止2014年底，以杜邦、埃克森美孚、西门子、三星等为代表的147家世界500强企业在苏州有投资项目（企业）。可以说，苏州对接上海自贸区具有较好经济基础。此外，苏州市紧邻上海，具有得天独厚的区位优势，近年来苏沪两地要素流动频繁、产业互补性强。因此，无论是上海自贸区建设、苏州对接上海自贸区、还是苏州自贸区筹建都将对苏州经济将产生新一轮深远影响。

（四）苏州对接上海自贸区将加快其经济发展第三次转型升级

“借势上海，错位发展”一直是苏州城市发展的战略性定位，也是其在中国经济版图强势崛起的重要秘诀，可以说苏州经济历次转型都离不开上海经济改革的辐射。上世纪80年代，苏州经济较好地融入了全球化的进程，充分利用了国内国外的两个市场与两种资源，大力发展乡镇经济，实现了由农业到工业的首次转型，其中包含大批上海“星期天工程师”的智慧与汗水。20世纪90年代，苏州充分利用临近上海的区位优势，紧跟中央决定开发浦东新区的大形势，坚持“学习、服务与接轨上海经济”的理念，主动承接上海的产业转移，使其外向型经济迈上了一个新台阶，实现由内到外的二次跨越。当前，苏州经济已进入“稳增长、调结构、重创新”的新阶段，国内外经济形势严峻，“苏南自主创新示范区”和“苏南现代化建设示范区”建设任务也相当艰巨，接轨上海自贸区将以全新、全球视野规划两大示范区建设，有利于推动苏州外向型经济向创新、开放型经济成功转型升级。

二、苏州对接上海自贸试验区的机遇分析

（一）自贸区制度性框架将为苏州开放经济新体制建设提供参考样本

上海自贸区成立以来，着力推进投资、贸易、金融、事中事后等领域制度创新，在建立与国际投资贸易通行规则相衔接的基本制度框架上取得了重要阶段性成果。目前，以负面清单为核心的投资管理制度已形成，以贸易便利化为主的贸易监管制度运行平稳，以资本项目可兑换为目标的金融创新制度加速推进，以转变政府职能为导向的事中事后监管创新制度也基本形成。上海自贸区一系列制度创新的相继出台及实践对苏州带来较强的示范效应。

苏州作为苏南国家自主创新示范区创建核心区，面对上海自贸区机遇及挑战，可对自贸区建设的创新措施进行跟踪，结合自身情况进行制度政策再创新，以保持苏州经济活力与特色。这方面苏州已有很多推进，例如，2014年苏州工业园综合保税区开展调整相关税收规定、促进贸易多元化的试点申请获国务院批复，相当于该区被赋予了类似上海自贸区“境内关外”的地位；此外，2013年获中央批复成立的苏州昆山深化两岸产业合作试验区可开展包括跨境人民币业务试点，其资本项下开放程度丝毫不低于上海自贸区自由贸易账户；2014年苏州工业园区也获批试点跨境人民币创新业务。虽然苏州未获批第二批自贸区试点，但是其尝试推动自贸区部分创新功能已在苏州工业园区及其他重点经济开发区落实或复制。

（二）有利于承接新一波产业转移，促进苏州的产业转型升级

上海自贸区金融、投资自由化改革不仅使其自身成为创新发源地，也会推动整个长三角的产业价值链创新与转型升级。上海自贸区地域毕竟有限，扩展后也不过120.72平方公里，有限的土地、劳动力、交通等一系列资源稀缺，必将直接提升自贸区及上海企业营运成本。由于上海自贸区产业空间布局有限，这就需要周边城市从土地、产业、设备等方多面进行配套，腾笼换鸟局面势在必行，涉及产业不仅是传统制造行业，也包括大量先进制造业、现代物流、高端商务等高端产业。苏州长期服务于上海经济，具有较好产业基础及配套能力，区位优势突出，在承接上海产业转移方面具有较强竞争力，可根据自身情况有选择地开展承接，以保证苏州产业结构优化及经济可持续发展性。

另一方面，上海自贸区金融创新、贸易自由化等制度创新以及相关优惠政策，将有利于离岸贸易发展，而离岸贸易是指贸易商进行国际交易货物不经其所在国家或地区，而是从关境外货物产地直接付运给客户，大大降低了国际贸易交易成本，发展离岸贸易是上海自贸区建设主要任务之一。苏州制造业和加工贸易规模本身就很大，是全国加工贸易转型升级试点，上海自贸区离岸贸易的发展机遇将极大地拓展苏州制造业发展空间，有利于推动苏州制造向国际化、更高端方向转型发展。

（三）有利于提升苏州经济国际化水平，进一步提升城市地位

苏州是中国外资加工贸易的典型。截至2015年6月，苏州有外资企业19060家，注册资本1354.76亿美元，其中外方认缴1177.27亿美元，外资规模约占江苏省的三分之一。近两年来外资投向服务业的比重在上升，2012～2014年这一指标分别为62.16%、69.08%和77.11%；2014年苏州一般贸易与加工贸易出口分别为534.1亿美元和982.9亿美元，比上年增长13.4%和下降0.7%；此外，苏州本土企业走出去步伐也在加快，2014年新批境外投资项目中方投资17亿美元，比2013年增长5%。外贸方式积极转型以及海外投资稳步增长表明，苏州开放型经济已达一定高度并在积极转型升级。

上海自贸区建设相当于把国际市场直接搬到上海，给苏州企业对接国际先进企业、世界市场提供了更多机会，便于学习及引进国外的先进技术与管理经验，进入国际市场距离也将大大缩短。以货物贸易为例，苏州多数外贸货物是经过上海港出口的，自贸区通关程序简化措施直接降低了企业物流成本和税收成本，提高了通关效率，有的企业干脆在自贸区内设立分公司。另外，上海自贸区建设也使得国际资本及企业更愿意、更容易进入苏州，与苏州企业进行更多国际交流与产业合作，苏州经济国际化水平和城市地位均有望进一步得到提升。

（四）有利于提升苏州港口物流与经济发展水平

苏州港地处长江入海口的咽喉地带，背靠苏州、无锡、常州等苏南经济发达地区，东南紧邻上海，包含张家港、常熟港和太仓港等三个港区，是国家对外开放一类口岸，是上海国际航运中心集装箱枢纽港重要组成以及长三角对外开放的重要依托，具备江海联运的功能优势。2014年苏州港货物吞吐量达4.79亿吨，居全球主要港口吞吐量排名第7位。

上海自贸区的海关监管创新将吸引大批外贸企业、采购商与生产商进驻，上海港的货物吞吐量会快速增长，上海港承揽国际集装箱中转业务能力将显著提升。需要指出的是，上海港货物吞吐量已连续5年世界首位，吞吐能力早已趋于饱和，自贸区建设又增加了上海港的吞吐压力。为此，上海港正加快整合长江沿线港口资源，加速港口扩能，以此突破吞吐量增长极限。2015年上海港与苏州太仓港合作启用“一港集散，两港联动”的“沪太通”模式，从太仓港转运至洋山港的出口货物告别“两次转关、两次查验”的历史，“沪太通”模式比传统陆运洋山港节约200～400元/标箱，有望每年吸引约30万标箱远洋货物改从太仓港中转洋山港出海，提升了太仓港对区域经济的服务能级，也给苏州港口物流与经济带来了新的发展机遇。

三、苏州加快对接上海自贸试验区的应对之策

（一）精选复制推广自贸区制度创新经验，尝试体制与机制改革创新

并不是每一条上海自贸区可复制推广经验都适用于全国其他城市。苏州要学习借鉴上海自贸区制度创新成功经验，结合苏州实际有选择性地进行体制与机制改革创新工作，以苏州工业园、昆山深化两岸合作试验区等为载体打造苏州开放型经济的先行区，并完成政府职能的相应转变。具体做法包括：（1）充分总结2014年苏州工业园区外商投资负面清单制度创新实施经验，跟踪上海自贸区负面清单变化情况，争取成为全国首批国家允许的外商投资负面清单非自贸区试点城市；（2）加快苏沪通关一体化进程，推动上海自贸区保税展示交易等贸易监管创新模式在苏州的复制，简化特殊监管区域货物通关手续；（3）推进苏州工业园区、昆山深化两岸产业合作试验区金融改革，全面开展跨国公司外汇资金集中运营管理业务，探索外商投资企业外汇资本金、外汇意愿结汇等改革，鼓励中资、外资金融机构在海关特殊监管区设立分支机构；（4）主动转变政府职能，继续推进简政放权的改革，减少政府对经济活动的干预，做好“宽进严管”的监管制度创新，构建“有限型、服务型、监督型”政府。

（二）提升苏州服务上海自贸区产业能力，做好自贸区高级要素资源引进工作

苏州不要和上海竞争国际金融与贸易中心，而是要依托上海实施错位发展策略。上海自贸区建设是国家层面的战略定位，其核心产业是现代高端服务业，以辐射长三角经济、推动中国开放型经济发展。现代服务业的发展离不开先进制造业的配套，先进制造业的发展更需要现代生产性服务业的支持，为此苏州必须坚持以先进制造业、现代生产性服务业为发展重点，提升其配套上海自贸区的能力，服务上海经济。也没有必要一味追求第三产业比重超过第二产业比重，只要苏州的先进制造业发展了，其现代生产性服务业的比重自然也低不了。值得指出的是，近年来苏州低端外资加工制造业比重一直较高，其土地、环境资源也面临着发展瓶颈，为此一定要深入调研市内各类低端制造业、高污染化工项目，不管其项目有多大，要坚决予以清理，给引进有技术含量、附加值高、环境友好的外资项目腾出更多资源要素。一方面，我们要加快腾笼换鸟提升苏州引资环境及发展空间，另一方面更要加快动力转换，并依据中国制造2025规划进行布局，也为其在配套上海自贸区产业竞争中做好准备。

（三）大力发展港口经济，借船出海提升本土企业国际竞争力

上海自贸区建设及其国际化发展，必将推动苏南地区货运量迅速提升，刺激苏州港口经济。为此，苏州做好以下几点工作：一是要主动对接与服务上海港，侧重发展长江集装箱业务，与上海港发展国际远洋业务的模式形成错位发展；二要提高苏州港的开放力度，拓展现代物流增值、保险、金融等诸多关联服务功能，主动出击引入国内外优质码头、航运、金融等方面的企业进入苏州港开展业务，提高苏州港的综合服务能力，打造“港口经济圈”；三要加大投资提升苏州港基础设施建设水平，进一步提高港口货运吞吐能力。同时，苏州要为本地企业国际化经营、进入自贸区、与自贸区企业交流及合作提供更多服务，提升本土经济的国际竞争力。上海自贸区建设为苏州本土企业国际化提供了便利，苏州企业可以在自贸区设立区域总部、分支机构或职能中心，获取更多的国际合作机会，提升企业拓展国际市场能力。多年来，苏州外资经济一直占据主导发展地位，本土经济一定程度上受到了挤压。特别是在产业转移、国内城市竞争激烈的背景下，苏州外资转移的风险时刻存在。借助上海自贸区发展苏州本地经济，也可为外资项目进入苏州提供更多更好的合作平台，也有利于提升苏州产业安全性与竞争力。

（四）凝练自身特色，积极申报苏州自贸区

上海自贸区挂牌以来，全国已有30多个省市向中央提出设立自贸区申请，但仅有广东、福建、天津获批第二批自贸区试点，分析可知自贸区获批其实更看重特色及示范性。天津自贸区要作为京津冀经济区联动发展新引擎，对接日韩东北亚经济圈；福建自贸区辐射台海，承接台湾制造业与高新产业转移；广东自贸区借力前海、横琴等特区开展粤港澳现代服务业创新合作。苏州紧邻上海，长期承接上海产业转移，其自贸区申请须突出与上海自贸区的不同特色，否则其示范效应不突出。为此，苏州自贸区申报可从以下几点入手：一是以中新合作苏州工业园区、昆山深化两岸产业合作试验区为切入点，强调中外合作制度创新的成功示范性；二是强调苏州综合保税区的优势基础，目前苏州有工业园区、高新区、昆山、太仓、吴江、吴中、常熟7个综合保税区及张家港保税港区，数量规模居全国之首；三要强调苏州外资加工贸易模式在全国的典型示范效应，以及上海自贸区“经验”覆盖长三角地区需要依重苏州实施全面对接的重要性。▲

参考文献：

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doi:10.3969/j.issn.1003-5559.2016.03.006