提高司法公信力之三维考量——以新一轮司法体制改革为视角

姜水静

(中共马鞍山市委党校，安徽 马鞍山 243000)



提高司法公信力之三维考量
——以新一轮司法体制改革为视角

姜水静

(中共马鞍山市委党校，安徽 马鞍山 243000)

司法公信力是对司法活动本身的一种价值分析。提高司法公信力是法治中国建设的助推器、社会和谐稳定的减压阀，同时也是新一轮司法体制改革的最终落脚点。当前，“信访不信法”、“同案不同判”、“暴力袭击裁判”等现象的存在，折射出司法权的内在运行和社会公众的心理认同尚未达到高度契合。加快推进新一轮司法体制改革，深化独立司法、严格司法、民主司法的制度设计，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是提高司法公信力的核心与关键。

司法；司法改革；公信力；制度保障

一 价值蕴涵的考量

司法公信力是司法机关行使职权活动在社会所建立的公共信用，是社会公众对司法活动本身的一种价值分析，包括对司法主体、司法行为、司法过程、司法结果以及司法规则的信任和尊重程度[1]。

(一)法治中国:法治建设的助推器

回顾我们改革开放以来依法治国的路线图，我们看到，党的十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”老的法治“十六字方针”,党的十五大确立了“依法治国的基本方略”,党的十八大提出“科学立法,严格执法,公正司法,全民守法”新的法治“十六字方针”,可以说我们依法治国的路线一直在不断提升[2]。七个法律部门和不同层级法律规范所构成的当代中国特色社会主义法律体系，即使与西方发达国家相比也是比较健全的。这是我们法治建设进程中所取得的巨大成就[3]。

但是，作为一个静态规则层面的法律制度体系，其基本实现的尚属于有法可依的目标，实现“有法必依、执法必严、违法必究”以及“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的任务目标则仍有距离。因而，十八届四中全会我们将全面推进依法治国的总目标确立为：建设中国特色社会主义法治体系。从刀制体系走向水治体系，虽然是一字之差，但是却标志着一个重大转型。与刀制体系相比，水治体系更多强调的是:法律不仅要制定完备,更为重要的是法律要得到切实的遵守和实施。这其中,司法是否具有公信力至关重要。司法公信力如果不高，就会动摇人民对法治的信仰和信心，影响法治的权威，进而影响中国建设法治国家的进程[4]。

(二)社会治理:和谐稳定的减压阀

改革开放30多年，我们几乎走完了西方300年的发展历程，经历了跨越时空发展的同时也面临着历史叠加的矛盾。应该说，当前面临的改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多以及人民对法治的期盼和要求之高都是前所未有的[5]。最高人民法院发布的2016年度工作报告显示:2015年最高人民法院和地方各级人民法院受理案件数分别是15985件和1951.1万件,比2014年上升42.6%和24.7%[6]。司法是维护和保障社会稳定的基石,司法权的运行唯有赢得社会民众的普遍信任和信赖,才能在一定范围内化解纠纷、控制矛盾。

(三)司法改革:司法体制改革的落脚点

十八届四中全会以“保证公正司法,提高司法公信力”为题,从六个方面部署了推进公正司法的重点工作任务。全会决定共涉及186项重大改革举措,其中直接涉及司法的多达40余项,被认为是话说得最重也是最实的改革举措。加强人权司法保障、优化司法职权配置、推进严格司法、保障人民群众参与司法等重大司法改革举措的最终落脚点就是要提高我们的司法公信力[7]。正如习近平总书记所说:“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。司法体制改革成效如何,归根结底,应当由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了”。

二 现实需求的考量

司法公信力实质反映的是司法与公众之间的信任交往与相互评价[8]。司法机关行使司法权是否公正、权威以及司法的公正、权威是否能够被人民群众感知是其两个重要判断因素，两方面缺一不可。一方面司法权的内在运行必须公证,司法不公自然无公信力可言；另一方面,司法虽然公正,但民众无法感知或是不认同,司法同样无公信力可言。因而,司法权的内在运行与社会公众的心理认同必须高度契合。当前，司法权的内在运行状况整体趋好，但一些司法现象也不同程度折射着:我们司法权的内在运行和社会公众的心理认同尚未达到高度契合状态。

(一)“信访不信法”现象

我国的信访工作由来已久，早在抗日战争时期,我党就开展了信访工作，受到了群众好评。所以新中国成立后，信访作为一项行政补充救济制度被确立。1995年第一部《信访条例》颁布，2005年新的《信访条例》出台。信访制度本身为民意与政府间设立了沟通渠道，并及时解决矛盾，为和谐社会的建设起到了重要作用。但近些年却出现一种“信访不信法”的怪现象:一些群众在切身利益受到侵害时本来可以通过正常的法律程序解决问题却习惯于上访到政府,这是“习惯性上访”；还有当事人对法院的生效判决不息诉服判,仍然继续上访,这是“涉诉信访”。客观地说，造成老百姓信访不信法,确实有司法救济自身的问题。一是司法救济本身存在入口不畅的问题,比如:老百姓的一些诉求不属于人民法院的受案范围；其次，司法救济在一定程度上存在程序空转问题。即诉讼程序走完了,问题仍然没有解决,当事人的合法诉求没有得到有效救济和保障。同时,由于诉讼程序复杂,诉讼费用无法预期,老百姓自然信访不信法。值得我们关注的是第三个问题，这是一种非常典型的上访心态:有很多上访者信奉会哭的孩子有奶吃,信奉大闹大解决,小闹小解决。吃定了政府会迫于信访的考核压力,并为了“保稳定”、“不出事”,会采取给钱给物的方式进行安抚。

我们可看到,在某些领域,信访表现方式激烈,出现了“越级上访”、“多头上访”、“群体上访”、“暴力上访”、“缠访”、“闹访”、“无理访”等多种极端上访方式。当前信访困局的加剧还在于极端上访本身的负面示范效应。这对司法权威与公信力的破坏都是不可低估的。

(二)“迟到的正义”现象

正义,是人类永恒的话题。它虽然无体无形,却会时时规束着我们的一举一动;它虽然不是神佛上帝,却被很多人顶礼膜拜。就司法而言,司法与正义密不可分，正义是司法公信力追求的重要价值目标。

呼格案、余英生案、佘祥林案、赵作海案、聂树斌案等等,最终还了当事人以正义。类似这样的结局其实让我们喜忧参半:喜的是,在类似这样的案件背后我们看到了司法部门敢于纠错的勇气、决心和态度,也看到了当事人能沉冤得雪、终得清白;忧的是，正义虽然没有缺席,却因迟到而大打折扣。毋庸置疑，就司法而言,只有当其对正义指向具有恒久的普遍性和必然性,使公众对司法的运作能够进行可预见性的期待时, 即与民众内在的价值尺度相吻合时,才会具有恒久的公信力。

(三)“拍卖判决书”现象

效率是司法追求的永恒价值主题，效率的高低直接决定了利益的得失。故而,司法作为解决利益纷争的运作方式如何做到最有效率至关重要。司法不仅应在最短的时间内“产出公正”,而且还要在最短的时间“输送公正”,提高输送正义的效率,才会有恒久的公信力。自2001年武汉出现了全国首例拍卖判决书案件以来,全国各地接连出现洛阳女子胡岩峰、沈阳男子刘迁、万慈县包工头等打折叫卖判决书现象。叫卖判决书一举,反映的是当前司法实践中存在的“执行难”痼疾。执行难是一个虽然陈旧却至今仍保持着极高关注度的话题。如果司法判决成为了“一纸白条”，那么，任何对法律的宣传恐怕都将是苍白无力的。

2013年7月,最高人民法院《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》中初步确立了“失信被执行人老赖名单制度”。通过将失信被执行人名单信息录入最高人民法院失信被执行人名单库,并向社会公布,使信用的好坏直接影响被执行人的交易机会和生存空间的这样一种信用惩戒方式,倒逼义务人履行义务[9]。2016年元月,最高人民法院《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》中,联合了国家发改委等44家部门,确立了55项惩戒措施,应该说在更大范围内惩戒失信被执行人,惩戒举措效果显著。截至2016年2月,各级法院采取信用惩戒措施达467万人次,将338.5万名被执行人纳入失信名单公开曝光,35.9万人慑于信用惩戒主动履行义务。各级法院受理执行案件467.3万件,执结381.6万件,分别上升37%和31.3%[10]。就多方面原因来看，当前攻克执行难问题仍是一场硬仗[11]。

(四)“同案不同判“现象

追求同判、实现司法统一是司法公正的具体体现和原则要求。“同案不同判”是指相同或大致相同的案件,没有得到相同或大致相同的审判结果。诚然，客观上没有完全相同的案件,主观上也没有完全相同的判断。但排除个案的差异,同类同质案件应当得到同等标准的解决。否则,公众将不可避免地对“同案不同判”司法结果的合法性和合理性产生质疑。

为避免同案不同判,最高人民法院2010年就制定了《关于案例指导工作的规定》,并定期发布《最高院指导性案例》。截止20016年5月，最高人民法院共分十二批发布了60个指导性案例。其中,2014年发布第六至九批共22个指导性案例,数量上看已经达到2011至2013年的三年数量总和。其中包括：刑事案例2个,民事和执行案例12个,行政和国家赔偿案例8个[12]。与此同时,我们看到地方各级法院、检察院也纷纷公布了其管辖区域内的典型案例,主要目的就是为了指导本辖区司法审判工作,避免同案不同判。应当说各级法院的指导性案例在一定程度上,对司法实务力求同案同判产生了积极的影响。但由于我们国家是大陆法系国家,其与英美法系最大的不同在于:判例不是法的正式渊源。所以,我们的案例指导通常只停留在“柔性参考”的限度内,其本身并没有刚性的约束力。此外，指导案例的数量和范围也是有限的。2014年,最高人民法院《关于实施量刑规范化工作的通知》、《关于常见犯罪的量刑指导意见》,明确了正式实施量刑规范化工作的具体要求。该意见的初衷即是为避免同案不同判,但局限性在于仅针对的是刑事领域15种常见犯罪。

(五)“暴力频繁袭击裁判”现象。近年来,我们看到司法人员在诉讼程序的文书送达、庭审以及执行等各个环节遭到当事人蓄意打击报复的事件屡屡发生。谈及维护法律尊严和法律秩序，毋庸置疑,人民法院这一庄严的司法场所是最需要法律秩序的，在这里,司法过程必须无条件地不被干扰和干涉。司法是用来平息纠纷和解决矛盾的,它不能成为更为严重的社会怨恨和冲突的起源。司法机关作为公平正义的裁决者这个权威如果不能树立,司法就没有公信力可言[13]。

三 制度保障的考量

司法不是单纯地适用法律,而是复杂的法律生命。人民群众对于法律的真正感知,不是单纯地通过阅读法律文本和若干次的普法教育,而是通过发生在自己身边或者生活周围的一个个鲜活案例。因此，深化制度设计，加快推进新一轮司法体制改革，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义，是提高司法公信力的核心和关键。

(一)深化独立司法

1.完善落实领导干部干预司法、插手具体案件处理的记录制度。2015年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》,规定不仅细化了司法机关对领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录制度;党委政法委对领导干部违法干预司法活动、插手具体案件处理的通报制度以及纪检监察机关对领导干部违法干预司法活动,以及司法人员不记录或者不如实记录的责任追究制度;而且还明确了领导干部干预司法,插手具体案件处理的五种行为。随后，各地相继出台了记录、通报和责任追究的具体实施办法。应该说防止领导干部干预司法有了措施,有了具体抓手和可操作的依据[14]。然而，如何做到干预必留痕,留痕必可查?如何记录?敢不敢记录? 其中最重要的就是记录制度，能否落到实处是关键。

2.改革审判委员会制度。按照《人民法院组织法》，审判委员会是对审判工作进行集体领导的一种组织形式。作为各级人民法院内部的最高审判组织,其设立的初衷主要是讨论重大疑难案件以及总结审判经验等。但在实践中存在两个问题:一是违背司法亲历性。中国自古就有“辞、色、气、耳、目”的“五听”审判方式，如,证人在作证,或者一个当事人在陈述,法官在司法决策的时候要听他的话,他呼吸的声音,他刚才说话的时候呼吸为什么有点儿急促?怎么突然口吃起来,脸为什么红了?为什么在发抖?只有身临其境,全面了解案情,才能保证结果公正。这和医者望闻问切后诊断病情才能对症下药的道理是一样的。审委会成员往往没听过庭审,而是靠翻阅材料、听承办法官介绍,然后根据经验进行判断,这是不符合司法规律的[15]。二是不利于错案责任追究和落实。笔者认为，审判委员会不能有裁判权。鉴于在一些重大疑难案件中，审判委员会确实发挥了重要作用，所以将审判委员会职能定位为业务指导与专家咨询委员会将更为适宜。当法官遇到专业知识或法律适用把握不准的情况下,由审判委员专家给一个咨询建议,当然，仅仅给法官的是一个参考而不是决定权。2015年最高院“四五改革纲要”对此已有回应，明确要求审判委员会主要讨论案件的法律适用问题。

3.推进审判权和执行权相分离的体制改革。我国自建国以来一直采用的是审执合一模式,即审判权与执行权统一由法院行使。而从权力属性而言,执行权属行政权,审判权属司法权。因此,党的十六大以来,我们司法体制改革就一直在提执行权和审判权的分离。1990年,我们曾试点审执分离的改革,在法院设立执行庭,行使执行权；2000年,根据最高人民法院发布的《关于改革人民法院执行机构有关问题的通知》,各法院改执行庭为执行局。2008年开始,最高法院执行局还对各级法院执行局实施垂直监督与指导。然而,审判与执行只是相对分离,执行仍是法院工作的一部分。在“审执合一”的司法环境下,由于执行权不是一项独立权力,经常出现“重审轻执”、“审而不执”的尴尬局面,当事人虽然获得胜诉,却有可能得不到实体权益上的保护,司法公正难以实现[16]。“执行难痼疾”在很大程度上也是与审执不分离有关的。

2016年5月最高人民法院《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》(以下简称纲要)确保在两到三年期限内完成基本解决执行难的目标任务。纲要中涉及到了执行模式、执行体制、执行工作机制、执行规范体系、监督体系等重要举措。就审执分离体制而言,笔者以为,在做好审执两个部门工作衔接的基础上，应将执行权交由法院以外的司法行政部门行使。

(二)深化严格司法

严格司法一是司法权限上的严格,司法权的行使必须在法律权限范围内,不得法外行权; 二是司法程序上的严格,即不得违反法定程序。

1.推进以审判为中心的诉讼制度改革。我国现行的诉讼制度是由公安局、检察院和法院分别行使侦查权、检察权和审判权,三个机关既应当相互配合也应当相互制约。但长期以来,我们在司法实践中看到的是:公检法“强调配合较多,相互制约较弱”,往往侦查完结就意味着案件告破,至于之后的审判程序似乎可有可无了[17]。如前所述呼格等案,应该说大多数都是口供上有疑点、证据上有缺漏的,而这样的案件却从公安立案侦查到检察院审判起诉，到人民法院审判一路绿灯,不能不说和长期以来的“以侦查为中(重)心”体制密切相关。因而,以审判为中心的诉讼制度,就是要打破刑事诉讼的“以侦查为中(重)心”、“阶段论”、“流水线”等传统观念和习惯做法,凸显审判的中心地位。

2.推进办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。完善司法责任制,实现让审理者裁判、由裁判者负责是司法体制改革的重头戏,也是司法体制改革的牛鼻子。首先,司法工作人员的办案质量终身责任制是规范案件办理、实现司法公正,提高司法公信力的重心问题[18]。笔者以为,终身追责应是责任行政伦理的一种还原和强化,不仅法官,任何公职人员的公职行为都应当有着历史向度的责任感。要实现这一点,确保责任追究的终身性是必不可少的外部条件，终身追责制应当作为一种全域性的履职约束被推广并普遍化。唯有如此,才能真正告别侥幸和不负责任的临时心态。其次,错案责任到查问责制应包含几个重要环节，第一是错案认定环节,第二是错案倒查环节,第三是错案问责环节。而对于如何认定错案,谁来认定错案,错案倒查的程序以及倒查问责机制等问题应有权威、细化的法律规定。

(三)深化民主司法

深化民主司法当强调两个重点,一是司法要增强透明度，二是司法要理性听取民意。

1.全面推进司法公开,构建阳光司法机制。近年来,司法部门在推进司法公开、审判公正方面做出了积极努力。2013年,最高人民法院启动了审判流程、裁判文书和执行信息三大公开平台建设,全力推进司法公开工作。2015年最高院“四五改革纲要”对深化司法公开工作提出了更高的要求。截至2016年2月,全国法院公开裁判文书1570万份、被执行人信息3560万条,直播庭审13万次。这不仅有利于倒逼法官提高司法能力和办案效率，而且有利于真正做到以公开促公正、立公信。但应该说，与公众对司法公开的需求相比，司法公开的广度深度还应进一步拓展。

2.完善人民陪审员制度。人民陪审员制度是我国司法民主的标志性制度,其制度设置旨在让民意可以通过正当的程序和路径介入司法过程。司法实践中我国人民陪审员制度长期存在的最主要问题是陪审员往往是“陪而不审、审而不议、议而不判”，少有对案件实体裁判发表意见,更鲜有决定裁判结果。因此未充分发挥人民陪审对司法审判的实际效果,使得人民陪审流于形式。由此，如何在明确划分人民陪审员与法官职权范围的前提下，建立有利于陪审权行使的陪审机制尤为关键。

[1]杨喜平.社会资本视野下的司法公信力[D].上海：复旦大学博士学位论文，2008.

[2]宋海春.加强和改进党对全面推进依法治国的领导[J].新长征，2015，(2).

[3]吕志祥，董燕云.新时期地方立法的转型分析[J].人大研究，2011，(3).

[4]王胜俊.加强司法公信建设 提升人民法院司法公信力[J]. 求是，2012，(3).

[5]李林.中国特色社会主义法治强国之路——全面依法治国的战略布局和系统思维[J].学术前沿，2015，(7).

[6][10]最高人民法院.《人民法院工作年度报告(2015)》白皮书[R].2016-04-25.

[7]龙宗智.影响司法公正及司法公信力的现实因素及其对策[J].当代法学，2015，(7).

[8]胡铭.司法公信力的理性解释与建构[J].中国社会科学，2015，(4).

[9]沈静，田强，杜玉勇.关于公布失信被执行人名单制度实施情况的统计分析[J].河北法学，2016，(5).

[11][16]曹凤国.执行权和审判权分离之域外经验与启示[J].人民法治，2015，(7).

[12]最高人民法院.《人民法院工作年度报告(2014)》白皮书[R].2015-03-18.

[13]李桂林.司法权威及其实现条件[J].华东政法大学学报，2013，(6).

[14]徐亚文，绍敏.内涵、困境与构建:领导干部干预司法问题及其防控[J].河南财经政法大学学报，2016，(2).

[15]张雷，冯韵东.审判委员会“个案审理”之检视与改造——以庭审中心主义为视角[J].湖南社会科学，2016，(3).

[17]沈德咏.论以审判为中心的诉讼制度改革[J].中国法学，2015，(3).

[18]龙宗智.加强司法责任制:新一轮司法改革及检察改革的重心[J].人民检察，2014，(12).

(责任编校：简小烜)

Three-dimensional Thinking about the Enhancement of Public Judicial Credibility

JIANG Shuijing

(Party School of Maanshan Municipal Committee of Communist Party of China, Maanshan Anhui 243000, China)

Judicial credibility is a kind of value analysis on judicial activity itself. The enhancement of judicial credibility contributes to Chinese legal construction and social harmony and stability. Meanwhile, it is also the ultimate goal of a new round of judicial system reform. Currently, the existing phenomena such as “believing the letters and calls but not the law ”,“ judging the same case differently” and “making violent attacks on judges” reflect that the inherent operation of judicial power and the psychological identification of social public is not highly integrated. The core of enhancing the public credibility of the judicature is to accelerate the new round of judicial system reform, deepen the independence of judicature and design judicature judicial democracy systems strictly. In this way, the fairness and justice of every judicial case can be perceived by people.

judicature; judicial reform; public credibility; system guarantee

2016-08-18

姜水静(1976— )，女，山东潍坊人，中共马鞍山市委党校副教授，硕士。研究方向：诉讼法学。

D926

A

1008-4681(2016)06-0089-04