监督全口径预算管理研究

郭海萍　杨潇

摘 要：“十八大”开启了新一轮的财税体制改革，《深化财税体制改革的总方案》中明确提出了要加快建立一个健全规范、公开透明的现代预算制度。但是要建立健全规范、公开透明的预算制度，关键就在于实行全口径预算管理。本文从全口径预算管理的视角来研究预算监督，阐述了全口径预算监督中存在的问题并提出了相关政策建议。

关键词：全口径预算；预算制度；预算监督

一、全口径预算的概念及内涵

全口径预算，即包含政府全部收支的预算，其目标在于建立一个全方位包含政府所有收支的制度框架，并且这一制度框架能有效促进预算资金绩效的提高。共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算组成了我们国家新的预算体系。

1.公共预算

公共预算包括公共预算收入和公共预算支出两个方面。公共预算收入是政府为满足社会成员对公共物品的共同需要，以宪法和法律授权的方式筹集的收入。政府公共预算支出是指依据政府职能的划分而对公共预算进行的支出分配，包括用于经济建设支出、维持政府正常运转的经费支出、发展社会公益事业的经费支出、保障人民生活的支出等。

2.政府性基金预算

政府性基金预算指的是：各级政府和所属的部门依据我国的法律、行政法规以及我国中央、国务院的相关文件规定，为了支持特定的基础设施建设以及公共事业的发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的用于专项用途的财政资金。政府性基金是我国政府收入的重要组成部分，也是政府作为市场主体，主动参与收入分配的重要形式。将政府性基金纳入预算口径，可以有效地加强人大对政府收入的监督，强化权力机关对政府性基金收支的审查，遏制资金收支的不规范性，确保其规范，顺畅地进行。

3.国有资本经营预算

国家主要是以国有资本经营预算为所有者的身份来依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而产生的收支预算。国有资本经营预算总体上以收定支，不安排赤字。但是，该项预算部分收入可用于安排公共财政预算和弥补社会保障支出。各项预算之间实现一定程度的互通。在确保各项预算本身支出功能的前提下统筹兼顾，将预算资金的适用效率最大化。

4.社会保障预算

由于社会保障支出的刚性，社会保障预算以支出定收入。社会保障支出，主要是当年全国范围内居民个人各类保险账户的支出额。社会保障收入，部分来自居民个人交纳的保费中社会统筹的金额，部分来自公共预算对社会保险预算的补充，部分来自于国有资本经营预算对社会保险预算的补充，如有结余，则自动转结到下一个年度。

二、预算监督的概念及内涵

预算监督是预算流程中的重要一环，是国家的立法机关、财政部门、审计部门对预算的形成、通过、执行和决算情况进行审查和监督的整个过程。合理有效的预算监督是确保预算高效、透明运行的前提条件。

1.立法机构监督。公众选出的代议机构主要是以立法机构为基本，确保预算安排符合公众需要主要是通过立法机构要监督预算的实施和根据委托代理理论。立法机构对预算的监督主要通过立法和审查、批准预算以及对预算执行过程进行监督。在我国，立法机构的监督主要是指人大的监督。

2.财政部门监督。财政部门监督主要含义是指预算监督体系的主要组成部分是由财政部门按照程序的预算和法定的权限来进行监督。财政部门主要是通过对预算的收入与支出、决算的真实性、合法性进行监督，另一方面本级政府所管理的各个部们与单位的主要预算以及执行情况和基本的资金利用效率情况都是通过财务部门来监督的，另外，还监督对预算法律法规的执行情况。其次，预算的编制与执行过程中决定性作用主要就是财务监督。

3.审计监督。预算监督中关键性作用主要来源于审计监督，通过对过去行为的审查与评价，来确定相关部门是否进行了充分的内部控制，是否满足法律法规的要求。一种独立的经济监督活动主要就是指审计监督，主要是通过检查会计账目，监督预算执行的真实性、合法性和效益性。

4.公众监督。公众监督是指公众参与预算监督的行为。主要通过各种形式的讨论会，促使预算透明化、公开化和公众化，让社会公众参与分配资源、政策制定过程，并对公共支出的实际执行进行监督。

三、全口径预算监督存在的问题

1.人大预算监督缺位

目前，我国的宪法、预算法等法律对人大预算监督作了相关规定。这些法律中对于人大预算监督的地位、制度和方式方法的规定都是原则性的。缺乏可操作的细节，导致了人大预算监督实施过程中很多方面缺乏相应的法律依据。

2.财政监督范围窄、缺乏信息共享机制

新《预算法》和《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中都明确了今后我国政府预算的收支范围，要求政府收支全部纳入预算管理，实行全口径预算。这对财政监督提出了新的任务，需要调整财政监督的范围。另外，财政部门与政府各职能部门之间缺乏沟通协调及相互制约的机制，财政信息没有充分共享，影响了财政部门监督的及时性、针对性和有效性。

3.审计监督缺乏完整性、独立性

目前，我国的预算审计监督工作重心仍然在事中、事后监督，缺乏必要的事前监督。预算管理过程包括预算的编制、执行、决算，是一个完整的系统，预算审计监督的范围，如果不包含对预算编制情况的审计，那么审计监督就不完整，就不能为其它预算监督主体提供全面和科学的依据。

四、完善全口径预算监督的政策建议

1.加强预算监督的法制建设

完善的预算监督立法，是顺利开展预算监督工作的基础，也是建立完整的预算监督体系的前提。我国要建立完善的预算监督体系，突破目前预算改革的瓶颈，必须强化预算监督的立法工作。同时，还要根据预算改革的现实需要，对我国预算法律法规中不适应改革发展、操作性差的部分予以修改和补充。

2.强化人大预算监督权力

人大是规范政府行为的权力机关，能够约束政府在市场经济中的行为。我们必须逐步强化人大的预算监督权力，真正做到将全口径预算全部纳入人大预算监督的轨道，并且通过完善人大预算监督制度的方式，改进预算监督的操作，使得预算监督机制能够有效地运行。

3.扩大财政监督范围，实行全过程监督

首先，财政监督部门要参与预算编制过程，进行事前监督，发挥财政监督的预警功能，财政资金在拨付前必须进行监督审核。其次，财政监督部门要对预算执行过程进行日常监督，保证财政资金合理有效的使用。再次，要有针对性的开展事后监督，对重点支出资金、重大投资事项，开展综合绩效评价。

4.推行立法型审计监督

一方面，审计监督要向立法型审计转变，将审计部门从行政系统中独立出来，使得立法权与审计权相结合，增强审计的独立性。另一方面，要建立健全审计监督制度，由各级审计部门协助同级人大对预算的合法性、真实性进行监督，实现人大预算监督与审计监督效能的结合。

5.发挥公众监督的作用

公众监督是预算监督体系的重要组成部分。预算监督不仅要有权力机关以及政府内部的监督，还要充分发挥社会公众、新闻媒体的外部监督力量。针对我国目前预算透明度不高的现状，一方面要推广普及预算知识，提高公众对预算的认知能力；另一方面要积极拓宽公众监督的渠道，使得公众能够广泛参与预算监督，例如可以通过报刊、电视等媒体及时向社会公布政府预算收入、支出计划，广泛征求公众意见。

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