财税改革，重构大国央地关系

张德礼　刘力宁

摘要：全面改革中，中央与地方的财税关系不明晰一直困扰政府，政府通过预算改革、税收改革、事权与支出责任改革三个突破口，重构中央与地方政府的财税关系，这是政府深化制度改革所迈出的坚实一步。

关键词：财税改革；政府；制度

中图分类号：F810.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）003-0000-01

党的十八届三中全会后，中国开启了一轮新的全面改革。在所有改革中，财税改革处于基础与支配地位，是全面改革的先行军。根据十八届三中全会后的公报，新一轮改革的方式是要使市场在资源配置中起决定性作用。而市场作用的发挥，需要通过完善的财税制度真正地约束地方政府的权利，划清政府与市场的边界，减少政府对产业的过分干预和不合理引导。

一、预算改革：明明白白所有账

预算管理改革是财税改革的基础。预算法赋予中央和地方政府依法制定预算，公开透明的预算管理有助于加强对政府活动的监督，而科学的预算制度将减少政府对市场的干预。

第一，实行全口径预算管理，所有财政收支都要明明白白。在旧预算法框架下，政府性基金收入、国有资本经营收入、社会保险基金收入都作为政府收入，但不作为预算收入。2014年未纳入预算的政府收入占政府总收入的40.4%。政府收入与预算收入不一使得上级财政难以实施监管，造成了地方政府“小金库”等现象。新预算法规定将所有政府收支都纳入预算管理，记好财政每一笔账，这也有助于“用好增量。”

第二，推进预决算公开接受社会监督。官员有任性空间，除缺少有效奖惩机制外，与其决策过程不透明缺少社会监督不无相关。推进预决算公开接受监督，也是走向阳光政府不可或缺的举措。新预算法规定，除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门都要公开本部门预决算，而且公开内容要细化到功能分类的项级科目。

第三，建立跨年度平衡机制，地方政府增列赤字，也是预算改革的亮点之一。各级政府设立预算稳定调节基金，新预算法规定当出现超收时，将超收收入调入预算稳定调节基金；反之当出现短收时，调出预算稳定调节基金以弥补资金缺口，预算调节基金不足以弥补缺口的，中央政府可以发行国债平衡收支，而地方政府可以增列赤字，突破了原来地方政府不列赤字的束缚。

二、税收改革，构建公平、简洁的税制

公平、简洁的税制有助于政府职能的发挥和减少对资源配置的扭曲。一方面，税收作为政府最重要的收入来源，保障税收稳定对于发挥政府的职能而言举足轻重。另一方面，税收作为企业、居民向政府的一项重大财富转移，在保障政府税收收入充裕、稳定的基础上，通过不同税种、税率的组合征收以最大限度减少对资源配置的扭曲和保障税收公平，也有助于提高全社会福利水平。

第一，加快税收法定进程。我国税收法定进程滞后，未来将加快税收立法。目前18个税种中仅3个由人大立法制定，其余15个税种均根据1985年全国人大常委会对国务院的授权由国务院制定条例征收。十八届三中全会《决定》明确提出要“落实税收法定”原则，并且到2020年最重要的改革任务都要完成。随着经济形势的不断变化与反腐的深入，预计税收法定改革任务可能要早于2020年完成。

第二，降低间接税比重，减少税收扭曲。目前税收结构中直接税占比较低，税收改革将逐步增加直接税比重。虽然近年来间接税占比不断下降，但仍高于世界平均水平的45.0%。间接税不由纳税义务人实际承担，被转嫁至最终消费者。在现阶段，间接税比重过高有两方面负面作用：一方面间接税比重过大拉开了收入分配差距，另一方面在结构性通缩的背景下，以间接税为主体的税收制度使税收收入面临压力。

第三，构建公平、简洁的税制。构建公平、简洁的税收制度也是改革方向，税制改革涉及到具体的税种以及税率的确定。2014年6月30日中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，明确了下一步税制改革锁定的六大税种：增值税、消费税、资源税、环境保护税、房地产税和个人所得税。

第四，未来税制将由分类税制向综合与分类相结合的税制转变。现行个人所得税制度下，将收入按来源不同分11类，并按相应的扣减额与税率计征个人所得税。现行个人所得税税制已越来越难以适应经济社会的发展：一是加剧了收入分配差距，二是未考虑贷款、教育、赡养等家庭负担。未来的税制将对部分所得项目实行综合计税，并将纳税人的按揭贷款、赡养抚养等家庭负担计入抵扣因素。

三、事权与支出责任改革，缓解地方财政压力

地方债务扩张与财权事权不对等直接相关。缓解地方政府的预算压力，除开源增加地方政府预算收入外，还需在支出方面节流加以配合。

政府事权是指法律授予的、政府管理社会公共事务的权力。事权规定了各级政府承担经济和社会事务的性质和范围，也是进行政府间支出责任划分、财权配置和财力分配的基本依据。随着政治经济和社会环境的变化，中央政府与地方政府之间的关系处在不断地调整和变化之中，但高度集权仍是其基本特征。

由于受收入水平、税制结构、改革状况多种条件制约，1994年分税制改革在当年已包含诸多妥协因素。政府间事权及支出划分缺乏明确的标准和法制界定，中央政府利用行政优势地位，下放支出责任，导致了地方政府事权与支出责任的不匹配。教育、医疗卫生等事权应适度上移至中央财政：

教育是地方财政的第一大支出，与其公共品的属性严重不匹配。教育涉及面广，与居民生活密切相关。义务教育作为一种公共品，按照外部性原则应作为中央事权。而在高等教育中，学生跨区域就读普遍，且作为高等教育重要支出的科研投资成果也具有外部性与跨区域扩散效应。

2013年中央医疗卫生支出占全国卫生支出的11.3%，与加拿大97.3%、美国64.1%差距甚远。但作为共同事权，按照复杂性原则，不是所有医疗卫生事权都应上移，普通的卫生支出信息处理复杂应继续由地方承担，而涉及传染等危害大的疾病预防与治疗易于而且有必要在全国形成统一标准，应作为中央事权，中央财政承担更高比例的支出。

参考文献：

[1]樊纲，魏强，刘鹏.中国经济的内外均衡与财税改革[J].经济研究，2009（8）：18-26.

[2]贾康.中国财税改革30年：简要回顾与评述[J].财政研究，2008（10）：2-20.

[3]王宇.财税改革过程中地方主体税种的选择[J].税务研究，2015（4）：91-96.

作者简介：张德礼（1988-），男，汉族，湖北黄石人，硕士，中央财经大学中国经济与管理研究院，研究方向：动态宏观经济学。

刘力宁（1988-），男，汉族，山西长治人，硕士，中央财经大学中国经济与管理研究院，研究方向：金融工程。