我国非政府组织参与社区养老面临的困境分析

摘要：以天津市和平区S托老所为例，简要地介绍其从民营养老机构发展成为非政府组织并参与社区养老的过程，并针对其在提供社区养老服务的过程中存在的突出问题进行具体的分析，以此为例结合当前非政府组织在参与社区养老时普遍存在的这些问题进行分析，例如资金来源缺乏稳定性和持续性，护理人员专业性不强且素质参差不齐，处于公益性和商业性之间的尴尬境地，以及管理成本不断增加的问题，最后针对这些问题提出了对应的建议。

关键词：人口老龄化；养老服务；非政府组织；社区养老

中图分类号：C913 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）003-0000-03

一、案例介绍

（一）S托老所的介绍

S托老所是由天津市民政局、和平区发改委批准正式成立的，被天津市民政局定为首批社区老年服务示范单位，并在2012年5月27日举行了揭牌仪式，成为了天津市城区首家“托老所”。S托老所被看做天津市和平区民办养老的重点单位主要是因为从2008年的S护养院发展到2012年的S托老所的这五年来，一直在实践国家所倡导的“居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为支撑”养老格局的理念。

（二）S托老所的发展历程

案例主要通过S第二护养院负责人D主任的视角分析了S第二护养院从2008年到2012年成长与变迁的过程，其发展主要经历了S护养院、助老扶持中心（NGO）和S托老所这三个阶段，为了能更清晰地了解其成长和变迁的过程，下面将从五个阶段来分别介绍其发展的原因和状况。

第一阶段：S护养院的现状

2008年，D主任开始接手S第二护养院的工作，主要负责其正常维护运营。当时，更多的老人更愿意住在家里，S护养院主要接收公共养老院不愿接收而又不能自理的老人。其实，S护养院主要是照顾一些卧床的、插着胃管、尿管的失能老人，此时的S护养院作为一个养老机构更是一个失能老人护养院。

第二阶段：S护养院的困境和转机

民办养老院在社会上不能被广泛的接受，并且很多老人对民办养老院存在极深的误解，在这种形势下，S护养院的发展举步维艰。为了使S护养院能被社会认可被大家广泛接受，D主任在听说了“社区养老”这个当时比较新的概念后产生了些新的想法，并在了解当时南方部分城市实践的基础上，想要将S护养院建成社区养老服务机构的想法逐渐成型。

第三阶段：实地调研及筹备社区养老

D主任及S护养院的工作人员对周围的几个社区进行了一个多月的走访和调研，发现这些社区老人的养老现状令人十分地担忧，决定正式开展社区养老的筹备工作，最先开始的工作就是申请NGO。

第四阶段：助老扶持中心（NGO）成立并开始运行

作为社会公益组织，“助老扶持中心”依托S护养院的专业资源，不仅统筹管理护养院以及社区相关的工作，还招募志愿者，开展各项敬老、助老和扶老的工作。助老扶持中心的工作主要是由社区助老服务和志愿者服务两个部分构成，其中社区助老服务是有偿提供的，需要收取一定的费用才能享受这种服务，而志愿者服务是无偿提供的。

第五阶段：S托老所成立并开展社区养老服务

2012年，S托老所成立，其性质是民营公助，天津市民政局、和平区政府给予财政支持。目前，S托老所主要推行的是“2+3=X”的模式，其中“2”是指1个养老机构——S托老所，1个公益组织——助老扶持中心；“3”是指3项基本服务内容，分别为生活护理、医疗保健、老年配餐送餐服务；“X”是指以3项基本服务为主体的服务措施及众多的服务对象。S托老所依托原护养院的护理及医疗资源进行社区养老服务，主要服务对象是社区居家养老的老年人，除了能够服务自理、半自理老人，S托老所最大的优势是能为完全失能的老人提供对应的托老服务。

二、非政府组织及参与社区养老的原因

案例中谈到“助老扶持中心”是非政府组织（NGO），为什么D主任在那么艰难地情况下仍然要申请NGO呢？下面将对非政府组织（NGO）进行简要的介绍，以及非政府组织参与社区养老的原因进行简要的分析。

（一）非政府组织（NGO）

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。非政府组织是民间社会的组织，其公开宣称的使命和价值观可以是公益性的，或者是服务与特定的人群。非政府组织这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。它是现代社会结构分化的产物，是一个社会政治制度与其他非政治制度不断趋向分离过程中所衍生的社会自治组织系统的重要组成部分。

D主任申请NGO，主要是因为想要依靠政府相关部门的支持，取得在社会上靠自身难以获得的资源来开展自己的工作。因为NGO的运营资金的80%是来源于国家财政拨款，之前作为一个民办养老机构，S护养院的发展缺乏稳定的资金来源，而一旦申请了NGO，助老扶持中心的运转主要靠政府的财政扶持。案例中也提到政府的财政补贴对保证S托老所的正常运营非常重要，按照补贴标准，S托老所目前能获得60万元的建设补贴资金和每月7000元左右的运营补贴，每月的运营补贴可以缴纳三分之一的月房租费用或者两到三名护工的工资支出，这种实在的资金支持，让D主任更有信心把S托老所办好。

（二）非政府组织参与社区养老的原因分析

社区养老是以家庭养老为主，机构养老为辅，既让老人享受到家庭温暖，又能得到养老机构的帮扶照顾，结合了家庭养老和机构养老的优点。例如案例中的“助老扶持中心”这样依托一间护养院承担起附近相关社区的基本养老助老工作，为老人提供午餐晚餐，定期为老人进行身体检查，并组织相应的志愿者为老人进行一些力所能及的劳动。在居家老人照料服务方面，它既像“养老院”，为白天无人照看的老人提供日间活动照料的场所，又像养老服务机构，由专业的人员提供专门的老年服务，只是这种老年服务的场所主要集中在老人家中，提供上门服务。

非政府组织参与社区养老的原因主要是因为我国人口老龄化的严峻形势及未富先老的显著特征。2011年到2015年，全国60岁以上老年人将由1.78亿人增加到2.21亿人，年均增加860万人；老年人口比重将由13.3%增加到16%，养老需求不断增加，养老供给却严重不足，总体而言就是我国养老服务的供给和需求之间存在较大的矛盾，因此我国养老服务的供给主体需要多元化，以缓解当前养老服务需求大于供给的问题，所以非政府组织参与社区养老是增加养老服务供给的有效途径，也是未来发展的趋势。

案例中提到：随着人口老龄化的人口不断增加，目前，天津市的养老机构尤其是国有养老机构床位已基本处于饱和状态，养老机构“一床难求”的现象仍在继续。在公办养老院饱和的状态下，这些民营养老机构的兴起能缓解很大一部分的养老压力，尤其是像S托老所这样依托一所养老机构支撑起一部分养老服务工作的方式，是目前所推广和倡导的。

案例中D主任在社区调研走访时发现，仅从小白楼街道的九个社区来看：一是，养老需求特别广泛、要求的服务种类繁多；二是，政府现有的养老体系不完善，有待健全；三是，某些特殊原因造成老年人陷入养老困境，所涉及的内容也很广泛，亟需结合实际情况开展相关的养老服务工作，进行养老模式的实践创新。所以，S托老所以社区养老为方向在社区中进行了具体实践。

三、非政府组织参与社区养老面临的问题

S托老所成长和发展的过程对我国非政府组织（NGO）参与社区养老具有典型的代表意义，其发展中面临的问题也是非政府组织在参与社区养老中所需要解决的重大问题，以S托老所在开展社区养老时遇到的主要问题为例，同时结合现阶段非政府组织参与社区养老实践中在这些方面也存在的问题进行具体分析。

（一）资金来源缺乏持续性和稳定性

S托老所资金来源的渠道比较窄，主要是依靠政府财政补贴，一旦政府无法按照规定的标准给予补贴，S托老所基本很难靠自有资金持续经营。尤其是像S托老所这样从原本的民营养老机构转变成为民营公办养老机构的情况，政府对其资金上的财政支持也不是持续且稳定的。

在现阶段我国非政府组织参与社区养老过程中也存在资金不足的问题，非政府组织经费不足的原因之一在于对政府的财政支持产生了依赖，没有建立起对社会提供服务的意识和能力，缺乏向社会筹集资金的意识，因此，难以调动社会资源，从而难以满足自身的经费需要。非政府组织活动的开展需要一定的资金成本，但是我国非政府组织的筹款机制非常不完善，而且非政府组织管理者的筹款意识不强，大部分的筹款活动具有时限性、地域性和突发性的特点，临时性筹款多，制度化筹款少，筹集渠道也不够规范畅通，缺乏长效的资金筹集机制。最主要的是我国非政府组织的筹款环境还不成熟，很多人对于这种筹款活动不信任，因为人们不知道这些资金如何被使用，是否得到有效使用等等，这就进一步导致筹款局限在政府财政补贴这一范围。

（二）护理人员的专业性不强且素质参差不齐

S托老所服务对象主要是失能老人，因而需要一批专业护理人员为老人提供持续的照顾和专业的护理，但现状却是护理人员专业性不强，并且素质参差不齐。护理人员是直接给老人提供服务的专业人员，她们的专业素质直接影响老人的身体健康状况和日常生活的心情。在S托老所的护理人员为老人服务的过程中就出现过老人不满意护理人员的服务甚至对护理人员产生抗拒的情况。因而，S托老所想要持续的发展就需要重视护理人员专业素质的问题。

我国非政府组织在参与社区养老过程中，突出的问题之一是护理人员的专业素质不高，主要表现为护理人员的文化程度不高，有的甚至没有护士资格证或养老资格证。非政府组织开办的养老机构中的护理人员大部分没有接受过专业系统的培训就正式上岗了，且这些护理人员多数是来自农村或城市的下岗职工群体，年龄偏大且学历层次偏低。同时，有些非政府组织开办的养老机构为了节省成本开支，对这些护理人员没有提供基本的培训。

（三）处在公益性和商业性之间尴尬的境地

目前，S托老所提供的服务中分为无偿、有偿和低偿服务，现阶段提供的无偿和低偿服务较多。服务范围是社区困难、享受国家补贴的老人，而对于特困的老人则无偿提供为老人送餐和护理等服务。S托老所一边做公益一边又通过商业化手段来获得利益的行为导致了较大的争议，人们对于非政府组织的性质产生疑惑，他们觉得非政府组织是非营利性的却在提供某些养老服务时收费，尤其是部分老人在观念上对这种行为存在比较严重的误解。对于这种状况D主任也觉得很无奈，从非政府组织的日常经营的角度出发，不可能完全不进行商业性的活动，仅仅靠政府的财政补贴是不能完全支撑起整个养老机构的运行。

处于公益性和商业性之间的尴尬境地使老人对这种机构本身不信任，案例中，这种情况也表现得很明显，一些老人不希望通过托老所对他们提供帮助，其主要是他们认为托老所“不会帮什么忙就会收钱”的这种观念，有部分老人认为托老所是在打着“公益”的旗号利用老年人在盈利赚钱，甚至有些老人认为D主任会因为自己身边没有亲人，在自己去世后将所拥有的房屋或者其他财产据为己有。

（四）管理成本不断增加的困境

D主任提到医生、护工和护理人员的报酬问题也是一个有待解决的关键点，随着以后的发展，所需要的工作人员会日益增加，S托老所的管理成本也会不断增加，这也是一个非常重要的问题。非政府组织在参与社区养老过程中也一直面临着管理成本增加的问题，管理成本增加的问题和其他的问题也是直接相关的，所以这个问题不是轻易就能找到比较好的对策的，管理部门也在进行各种尝试希望能有效缓解管理成本增加的这种压力。

四、非政府组织参与社区养老的对策建议

（一）资金来源多样化，保持资金的稳定性和持续性

非政府组织要增强在参与社区养老中的筹资能力，需要完善其内部的治理机制，健全财务管理制度和信息披露机制，使其资金运作更加透明化，人们对其资金来源和用途能进行有效查询，才会更愿意为非政府组织提供资金上的支持，例如企业或个人的捐赠。非政府组织可以通过加强与国际非政府组织的沟通和联系，争取他们的支持与帮助。另外，非政府组织加强自身的营销能力向政府争取更多的经费资助。

（二）对护理人员进行岗前和定期培训，提高专业水平和技能

为了提高护理人员的专业水平，非政府组织开办的养老机构必须重视护理人员的培训工作，将业务成绩考核与工资等挂钩以激励养老护理人员积极参加培训。这些养老机构要提高护理人员上岗的基本要求，即获得护士资格证或养老资格证的护理人员才能上岗，对于现有老年护理人员应该启动定期或不定期的培训，使其不断更新知识和技能，更好地为老年人提供服务。针对护理人员素质参差不齐的问题，可以考虑对护理人员进行分层培训，并且在对护理范围和医疗需求不同的入住老人进行分类的基础上，根据不同的需要来安排不同专业水平的护理人员为这些老人提供不同水平的养老服务。

（三）加深人们对非政府组织的认识程度，减少对其公益性的误解

非政府组织在参与社区养老中出现处于公益性和商业性之间的尴尬境地，最主要的是要解除人们对于非政府组织狭隘的理解而产生的误解。其实，像S托老所这样一边做公益一边通过商业化取得利益的做法并不矛盾，从性质上来讲，非政府组织具有公益性，但并不代表非政府组织提供的服务都是无偿的，它提供服务的前提是机构能正常运行，它必须有资金来源，政府提供的财政补贴是不能完全支持机构运行的，非政府组织通过商业性获得的收益是为公益目的服务的，人们忽略了其最终的目的，所以必须加强对非政府组织的宣传，加深人们对非政府组织的了解程度，同时及时公开其财务报表，让人们知道通过收费项目获得的收益用在了该用的地方，以减少人们对其公益性的误解。

（四）充分利用志愿者提供的服务，减少日益增加的管理成本

针对管理成本不断增加这种困境，D主任说他们正在探索实行“时间储蓄”这一概念，不照搬国外的做法而是探索符合我国国情的“中国式时间储蓄”。“时间储蓄”指的是服务者提供的服务换算成具体的时间并记录和存档，等服务者自己需要时又其他服务者为其提供相应的服务，在中国主要是指低龄且健康的老人为高龄老人提供服务。现阶段，“时间储蓄计划”在我国试点地区的实施效果并不理想，但也不能完全否认其实施的可能性，只能表明现阶段在我国实施的条件尚不成熟。未来可能会有更大的发展，最重要的是“时间储蓄”这种理念对我国应对人口老龄化问题有指向意义，让我国开始重视低龄老年人的资源利用问题，同时在老年人服务方面也意识到志愿者的重要性。

随着我国物质生活水平的提高，我国国民的精神境界也在提升，越来越多的人加入志愿者行列，在S托老所的运行中志愿者服务也是一个重要的环节，其中可以发现志愿者队伍还在不断壮大。所以，如果对这些志愿者进行科学地管理和安排，同时进行简单的培训后安排到服务老人的活动中，不仅能调动志愿者志愿服务的热情，而且在一定程度上可以有效缓解管理成本增加的压力。

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作者简介：陈思艺（1991-），女，湖北武汉人，武汉大学社会保障研究中心，硕士研究生，社会保障专业，研究方向：保险与保障。