清朝《钦定台规》对当前监察立法的参考

薛秀娟

【摘要】清朝《钦定台规》是我国古代立法水平最高、规定最严密的监察法规。时至今日，该法规的某些规制对我国当前的监察立法建设仍具有重要的参考和借鉴价值。基于这一认识，文章从分析《钦定台规》对监察人员的管理制度及巡视制度等方面的指导思想和细致规定入手，指出了目前我国相关监察立法的不足，相应的阐述了《钦定台规》在监察人员的管理及巡视制度等方面对完善我国监察立法的启示。

【关键词】监察 管理 巡视 借鉴

【中图分类号】D691.49 【文献标识码】A

前言

随着社会主义建设的深入发展，我国逐渐加大了正风肃纪、惩治腐败的力度。尤其自党的十八大以来，我国加快了惩治腐败的制度建设。以建设有中国特色的社会主义法治为目标，我国要完善惩治腐败的法律规范，无疑要在我国古代悠久的监察法律文化中学习智慧并汲取经验。其原因在于，我国古代悠久的监察官吏的法律文化是我国丰富现代监察立法的内容源泉。我国古代监察立法经过了长期的发展过程，至清朝，《钦定台规》成为我国古代最完备、最完整的惩治腐败的监察法典。

该法典始纂于乾隆八年（公元1743年），后经嘉庆、道光、光绪三朝的续修，至光绪十八年（公元1892年）方修竣完毕。《钦定台规》由“训典”、“宪纲”、“六科”、“各道”、“五城”、“稽查”、“巡察”、“通则”等八个部分组成。在实体法和程序法层面，《钦定台规》系统而细致地规定了监察机构和监察官员的设置、监察的职责和程序、监察人员的管理等内容。其内容之完备与规定之严密，堪称我国历代监察法规的集大成者。

《钦定台规》的某些立法思想和具体规定，对完善我国当前的监察立法仍然具有重要的参考价值。目前，我国关于监察的立法主要有《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国行政监察法实施条例》等一系列法律法规，这些法律法规中的某些规定比较笼统和空泛，导致其实施起来可操作性不强。因此，我国可以参考和借鉴清朝《钦定台规》的相关指导思想和技术性规定，以弥补我国当前监察立法的不足。

当然，《钦定台规》颁布和实施的背景，是以维护皇权为目的的政治制度，这也是《钦定台规》的立法制度虽然完善，但其实施并没有避免清王朝覆亡命运的根本原因。故文章不对《钦定台规》在政治制度层面进行探究，而只对该法规的某些立法指导思想和细致规定予以分析。

《钦定台规》对监察人员管理制度的启示

基于监察官员是“治官之官”，其能力与水平对监察功能的发挥具有重要影响这一认识，清朝统治者对监察官员的管理远远严格于行使其他职能的官员。为此，《钦定台规》对监察官员的选任及行为准则等制度做了详细而完善的规定。我国监察立法可以此作为参考，以完善我国监察人员的管理制度。

《钦定台规》对科道官员选任规定的借鉴。清朝大体上通过设置六科对六部进行监察，另设置十五道对地方进行监察。《钦定台规》中的“训典”对科道官员的基本要求为：“勤敏练达，立心正直”，“才守兼优”，“上之则匡过陈善，下之则激浊扬清，务求知而不言，言无不尽，乃称劂职”。具体而言，监察官员要具备三种基本素质：首先，具有“立心正直”、刚直敢言的人格品质；其次，具有较高的知识文化水平；最后，具备丰富的工作经验和较高的政务能力。《钦定台规》以此为指导思想，对监察官员的候选人资格及选任的回避做出了细致的规定。需要说明的是，与其他清朝法律一样，《钦定台规》也带有民族歧视色彩，对监察官员的选任，该法规对汉人的要求远远严格于满人。

第一，《钦定台规》对科道官员候选人资格规定的启示。依《钦定台规》中的“通例”之规定，科道官员的候选人一般应在如下范围选任：“大理寺评事、太常寺博士、中书科中书、行人司行人等历俸二年者，俸深有为的推官、知县可以考选给事中与监察御史；各部郎中、员外郎主事、内院中书、国子监博士、京府推官等也可考选”。但是，统治者根据个人的意志和实际情况的需要，经常对监察官员的候选人范围进行调整。如《钦定台规》中的“训典”规定，在康熙元年（1662年），凡科道员缺，皆由六部郎中改授，它途皆裁。康熙七年（1668年）又以“科道行取，原因亲民之官，谙悉利弊，得以据实指陈，有裨政治，且足鼓励人材”，于是复推官、知县行取制度。九年（1670年），取消由郎中补授资格，而以六部主事及中、行、评、博和知县考选。并规定六部主事由中、行、评、博升者，通理前俸，准予考选，由别项升者须历俸二年，方准考选。《钦定台规》中的“训典”还规定，道光二十一年（1841年），增加仓监督为科道考选候选人。

由此可见，清朝对监察官员的候选人划定了明确的范围，即监察官员候选人为朝廷官员，且具备较高的执政能力和法律职业水平。这方面的规定可以使清朝的全国监察队伍具有较高的整体素质，进而为全国监察工作达到较高的总体效果提供一定的保障。

我国现行的监察法律法规虽然对监察人员的资格和素质做出了规定，但是，这些规定较笼统，不足以保障我国建立一支高素质的监察队伍。这是因为，我国监察立法对监察人员的资格要求不够严格，对监察人员的素质要求不够细化。《行政监察法》未对监察人员的资格做出规定，即监察机关的公务员均可以成为监察人员。对于监察人员应具备的素质，《行政监察法》第十条规定：“监察人员必须熟悉监察业务，具备相应的文化水平和专业知识”。除此之外，我国监察立法对监察人员的资格和素质未作其他规定。可见，立法对监察人员的要求高于其他公务员之处为“熟悉监察业务、具备相应的文化水平和专业知识”。而这一规定的内容显然较抽象、空泛。

笔者认为，我国监察立法可在参考清朝《钦定台规》的有关立法思想和具体规定的基础上，明确、细化地规定监察人员应具备较高的道德品质和业务能力，即对监察人员的准入做出道德品质、才干、学历、专业等方面的要求。近几年来，我国一些地方陆续出台了有关监察人员资格准入的规范，对提升监察人员的整体素质做出了探索。不久的将来，我国可确立全国统一适用的监察人员资格准入制度。

第二，《钦定台规》对科道官员选任回避制度规定的启示。为使监察职能免受亲属等关系的不良影响，《钦定台规》中的“通例”规定，康熙三十年（公元1691 年）定例：“凡父兄现任三品京堂、外省督抚，子弟不准考选科道。其父兄在籍起文赴补，及后虽升任者，有子弟现任科道，皆令回避，改补各部郎中”。该规定确定的原则是，三品京堂、外省督抚的子弟均不得担任科道官员，换言之，科道官员中不能有位高权重的官员子弟。《钦定台规》确立这一原则的目的是防止监察官员基于亲属关系破坏法纪、影响监察效能。

我国对监察人员选任的回避制度见于《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》）第五十五条，该条规定：“党政领导干部任职回避的亲属关系为：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系。有上列亲属关系的，不得在其中一方担任领导职务的机关从事……纪检监察工作”。

笔者认为，基于《钦定台规》相关规定的启示，这一条文对回避情形的规定不够全面。这是因为，若具有亲属关系的二人虽不在同一机关工作，但其中一人负有对另一人监察的职责，则这种情形可能影响监察工作的公平性和公正性。因此，我国监察立法可将监察人员不得监察亲属作为原则，规定如果出现或可能出现监察人员监察亲属的情形，则监察人员不得选任，或者将其亲属调往其他不受其监察的机关。另外，监察机关派出的监察人员也应遵循上述选任回避制度。

《钦定台规》对监察官员行为准则规定的启示。第一，《钦定台规》对监察官员保密制度的规定及启示。为履行监察职责，清朝监察官员被赋予了查阅各部门的机密档案和资料的权力，但是，监察官员不得将所掌握和知悉的机密内容予以泄漏。比如，科道官员对所上奏折，既不能与他人商量，又不能将奏折的内容泄漏。《钦定台规》中的“宪纲”规定：“内外大小官员，但有不公、不法等事，俱得纠劾……若系机密重事，实封御前开拆。”同时，《钦定台规》中的“宪纲”还规定了泄漏机密的法律责任：“言官题奏，应密不密者，罚俸六个月。”我国《行政监察法》第四十六条规定：“泄露举报事项、举报受理情况以及与举报人相关的信息的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”可见，我国监察立法对监察人员因违反保密义务而承担的责任的规定比较笼统。因此，我国现行监察立法应对泄漏秘密内容的情形和与之相对应的责任做细化的规定，比如，根据泄漏的内容或造成的后果来确定泄密的监察人员应承担的相应责任。有了这方面的细致规定，对监察人员泄漏秘密内容的责任追究会变得规范化。

第二，《钦定台规》对职务回避规定的启示。《钦定台规》规定了两种职务回避的情形：一是监察官员不得在政府其他部门兼职；二是御史处理本部门事务则应回避，如《钦定台规》中的“五城”规定，五城书吏、衙役若犯命案，本城官员一概回避，由巡城御史“咨调别城正指挥带领本官书吏、仵作等前往相验办理。”

我国《行政监察法》第十四条规定：“监察人员办理的监察事项与本人或者其近亲属有利害关系的，应当回避”。另外，《行政监察法实施条例》第三十三条规定：“办理监察事项的监察人员有下列情形之一的，应当自行回避，被监察人员以及与监察事项有利害关系的公民、法人或者其他组织有权要求其回避：（一）是被监察人员的近亲属的；（二）办理的监察事项与本人有利害关系的；（三）与办理的监察事项有其他关系，可能影响监察事项公正处理的。”

参考《钦定台规》关于职务回避的规定，我国监察立法可扩大监察人员职务回避的范围：若监察的事项较为重大，且该监察事项涉及监察机关或监察人员，所涉及的监察机关及监察人员所在的监察机关的所有工作人员都应当回避，即由该监察机关以外的监察机关和监察人员来办理该监察事项。

《钦定台规》对我国巡视制度的借鉴

依《清朝文献通考》中的“职官”的规定，十五道监察御史的职责为“专掌风宪，以整纲纪为职。凡政事得失、官方邪正，有关国计民生之大利害者，皆得言之”。为了保证巡察“察吏安民”的目的，充分发挥巡察的职能，《钦定台纲》对巡察官员在点差、差规、考核三个关键环节做了繁琐的规定。点差即慎重选任有品德与能力的官员；差规即巡察官员应当遵守规定，按照程序办理事务；考核即对巡察官员的业绩进行评价。我国颁布的《中国共产党巡视工作条例》是开展巡视的主要依据。不过，该条例存在一些有待完善之处。为此，我国可参考《钦定台规》中的立法设计与具体规定。

《钦定台规》对巡察公开规定的启示。《钦定台规》中的“六科”规定，出巡官员进入巡察地域，“入境3日内，将御史出巡禁约及皇帝的有关敕谕誊黄刊刻，每一司道发10张，每一府州县各发10张，遍示城乡绅士人民。如不刊刻，不遍示，经都察院举劾，即以违旨论处。”御史出巡必须遍告百姓，形成地动山摇的舆论态势，如此做法不但有利于出巡的监察官员了解当地民情、发现监察线索，而且便于政府与百姓对出巡官员的监察工作进行监督。

《钦定台规》的上述规定为我国的巡视监察立法提供了启示和借鉴。我国巡视制度要实现惩治腐败、正风肃纪的目的，应当充分重视巡视公开制度，《中国共产党巡视工作条例》中并没有对此作出规定。因此，我国可确立全面彻底的巡视公开制度，将巡视工作的全部过程公开告知群众。只有这样，群众才能充分了解巡视工作的内容和方式，从而促使群众积极响应巡视工作并配合巡视工作。为此，该条例可做出如下规定：首先，巡视组在到达被巡视地区（单位）后，应当在规定的期限内，以各种形式进行宣传，告知广大群众。告知的内容应当包括巡视工作的范围和巡视组的职责、巡视组的办公地点和联系方式等。其次，巡视组应当通过新闻发布会、广播电视、报纸、微信、微博等形式，向社会发布巡视工作进展的具体情况。再次，巡视组应当在巡视工作结束后，向社会公布处理意见和巡视的成果，使广大群众了解巡视工作的结果。

《钦定台规》对巡察的程序性规定的启示。《钦定台规》对巡察制度做了部门化的设计，即根据被巡察的机构不同的工作职责，列出了巡察的重点工作，并对此制定了相应的巡察程序。如对吏部的巡察以对京察、大计为监察重点，《钦定台规》中的“六科”规定，“凡各衙门京察册籍于三月初五日前必须密封后送交吏科。吏科准吏部考功司移会，会同河南道（后改京畿道）各封门察核，凡应移询者，密封移询，应改正者，即行改正，届时过堂，由吏科掌印给事中满汉各1人，与河南道掌印满汉御史赴吏部会同考察。京察时，吏部、都察院、吏科、河南道，一律封门阅册，共同磨对，过堂考察毕，即行具奏。……大计时，河南道（后改京畿道）参与考察，大计册内考注优等，而科道以贪酷指参，发审有据，则将该督抚一并治罪”。再如，对工部的巡察，“陕西道专司稽察工部事务。一切工程，凡工价在50 两以上，物价在200两以上的，皆由该处料估，启奏到日，由陕西道御史会同工科复核，竣工后查销，不府则参奏”。《钦定台规》通过对巡视工作的部门化设计，制定了繁琐的监察程序，对我国巡视制度的立法具有重要的参考价值。

一方面，《中国共产党巡视工作条例》可对派出巡视组的党组织的专项巡视内容做出较明确的界定。该条例第十六条规定：“派出巡视组的党组织可以根据工作需要，对重点人、重点事、重点问题或者巡视整改情况，开展机动灵活的专项巡视。”由于不同的人对“重点人、重点事、重点问题”有不同的理解，因而对“重点人、重点事、重点问题”进行界定是必要的。笔者认为，参考《钦定台规》的相关规定，《中国共产党巡视工作条例》可以依照不同部门的工作性质和特点来确定巡视工作的重点，这样可以使专项巡视工作变得常态化、规范化、制度化。

另一方面，《中国共产党巡视工作条例》可对巡视工作的程序做出细化的规定。巡视工作人员全面履行职责，实现巡视的目的，应当以一定的具体工作为抓手。《中国共产党巡视工作条例》第十八条规定：“巡视组依靠被巡视党组织开展工作，不干预被巡视地区（单位）的正常工作，不履行执纪审查的职责。”该条例第二十二条还规定：“巡视组进驻被巡视地区（单位）后，应当向被巡视党组织通报巡视任务，按照规定的工作方式和权限，开展巡视了解工作。”依照上述规定，我国巡视工作的抓手是通过各种途径收集信息，再对信息予以核实、分析。而这意味着巡视组要承担着繁重的工作。因此，对巡视工作的程序予以细化的规定，会大大提高巡视工作的效率。有鉴于此，《中国共产党巡视条例》可对巡视工作人员采集信息的途径以及采集、核实、分析信息的工作程序做出细致的规定。

清朝《钦定台规》对惩治官吏腐败、促进国家机器正常运行起到了积极作用。以史为鉴，清朝《钦定台规》体现的廉政法律文化是我国加快监察法治建设的源泉。全面、深入地研究该法规的立法思想，学习该法规的立法技术，对补充、完善我国的监察立法制度无疑具有重要意义。我国应从现实国情和立法现状出发，通过批判地继承《钦定台规》的某些指导思想和具体规定，不断丰富监察立法的内容。

（作者为河北民族师范学院法政系副教授）

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