非政府组织发展现状与完善对策

张素红

【摘要】非政府组织是社会结构的一部分，它为国家的民主实践打下社会基础，而民主研究也将非政府组织作为一个观察视角，从它的成长及发展来判断一个社会的民主状况。要探讨我国的非政府组织，也应该将政治民主化作为研究背景，这样才能够更加准确地判断我国非政府组织未来的发展和完善方向。

【关键词】非政府组织 成就 现状 完善对策

【中图分类号】D632 【文献标识码】A

中国非政府组织发展成就

1949年新中国成立之后，我国政府制定了《社会团体登记暂行办法》等法规，对合法、有益的社会团体进行登记注册，对不法社会团体坚决取缔。经过整顿之后，工会、妇联、农会、外交社团、宗教性团体等都在国家建设的各方面发挥了积极作用。但从反右开始一直到文革结束之前，我国的社团发展基本处于停滞甚至是倒退消亡状态，文化大革命时期基本所有的民间社团都被迫停止了活动。

文革结束后，我国的社团活动才开始复苏，而改革开放成为我国非政府组织发展的背景。在市场经济条件下，一些利益主体为了在市场中获得竞争优势而联合起来成立了商会或行业协会。在市场经济之下，一批人富足起来，他们关注自身价值的实现，希望自己能够担负起一定的社会责任，这种需求也成为非政府组织发展的催化剂。受国家政策影响，之后我国的经济团体、学术团体以及社会公益团体等获得快速发展。

进入新世纪以来，我国的非政府组织在数量上一直呈上升态势。除了登记数量不断增多外，我国非政府组织的功用也逐渐显现，它独立于其他政治或经济主体，希望通过自身的努力来实现社会公平等价值意义，它们通过社会运动来推动政治改革，我国近年来的政府职能转变就与非政府组织功用发挥有密切关系。此外，经过多年的发展，我国的非政府组织在内部管理上也逐渐规范，如一些非政府组织建立了会员代表大会制度，有一套完善的选举程序；在决策机制方面，基于扁平化的组织结构，组织成员都有机会参与决策；许多非政府组织都成立有理事会，确保组织决策、项目的执行。

非政府组织在中国民主政治发展中的作用

首先，非政府组织发挥协调各方利益的功用，促成民主决策。从某种意义上说，民主体现为各方利益的均衡与权力的制约，从这一角度看，民主的过程也就是一个表达利益诉求并整合各方利益的过程，即在不同的利益诉求中寻求一个平衡点，兼顾各方。在社会公共事务的利益决策中，最为重要的便是协调不同利益群体的关系，保证各方利益都能公平的实现，而非政府组织便为这一目标而不断努力，保证决策机制的公平。社会各方也正是有一定的利益诉求才催生出非政府组织。在非政府组织平台，各方利益获得表达渠道，保证利益诉求的多元化，同时，非政府组织将各种利益诉求聚合起来，也简化了民主过程，提升了民主决策的效率。

其次，非政府组织为公民参与提供一个广阔的平台。社会民主的一个重要体现便是公民参与，公民参与社会公共决策的广度和深度是衡量国家民主程度的指标。非政府组织有效聚合各方力量，不断吸收公民参与，扩大自身影响力，促使更多的公民参与到社会公共事务管理之中，这一过程便扩大了公民参与范围，并使之发挥影响力。在一些影响较大的社会公共事件中，一些非政府组织为了提升参与能力而进行联盟，彼此互通资源。非政府组织分工细致且有深入群众的优势，因此它们通过图片展览、报告会等形成开展宣传活动，能够最大程度地吸引群众参与。在非政府组织的影响下，大众积极参与非政府组织举办的各种活动，并通过报纸、网络等媒体渠道表达自己的利益诉求，支持非政府组织行动，这便形成了社会公共事件中民众的广泛参与。

最后，非政府组织的蓬勃发展还能够增强公民的民主意识。美国政治学家罗伯特·达尔认为独立社团是提升公民民主意识的重要工具，独立社团是民众获得相关信息的平台，在社团中，公民通过展开讨论和协商，提升了自身的政治参与能力。非政府组织便是一种独立社团，它能够起到唤醒公民政治主体意识的功能，让公民更加重视维护自身的权益，积极参与到社会公共决策的讨论之中。

制约我国非政府组织发展的因素

非政府组织发展的制度障碍。首先，我国对非政府组织实施的是双重管理模式，一方面，在注册登记之时，非政府组织需要受管理机关约束，我国非政府组织准入门槛较高，这导致一些缺乏资金和背景的弱势群体无法注册维护自身利益的组织。另一方面登记注册的非政府组织在具体开展活动过程中还需要接受业务主管机关的管理，缺乏自由性，这导致非政府组织难以开展活动。其次，我国缺乏政府购买社会公共服务的相关制度，这限制了非政府组织参与社会公共服务的广度和深度，也不利于非政府组织提升提供公共服务的能力。最后，我国针对非政府组织的税收减免制度不完善，尽管我国有企业公益捐助免税规定，但非政府组织的收入免税问题却一直没有得到有效解决，这也打击了非政府组织发展的积极性。

非政府组织政治发展功能不足。成熟的非政府组织应该积极在社会的政治、经济、社会领域发挥功能，而且非政府组织的经济发展与社会服务功能还能够为其民主政治功能的发挥提供物质基础。但在实际的发展过程中，非政府组织的这些功能并非都能够得到发挥。以政治发展功能为例，非政府组织大都有监督政府权力的功能，并以此促进政治民主改革，带来社会进步，但在这一过程中，非政府对政府部门的监督往往引起政府的敌视，进而政府利用权力压制非政府组织发展，如马来西亚前总理马哈蒂尔便认为本国的非政府组织受国外势力操控，并仇视国外非政府组织对马来西亚的援助。

我国的非政府组织在功能发展上与中国的社会发展密切相关，在以经济建设为中心的时代，非政府组织也更多的是发挥它的经济功能，在经济改革之后国家进行社会改革，非政府组织便也将重心转移到社会功能发挥上。在进行经济与社会改革之后，我国政府才进行政治改革，但相对于鼓励非政府组织发挥经济和社会发展功能，我国政府对非政府组织的政治发展功能则持保留态度，并进行一定限制。政府方面认为在政治改革没有完备之前，非政府组织过早发挥政治发展功能会对现有体制造成冲突，因此，我国的非政府组织在政治发展功能上存在不足。除了政府限制之外，非政府组织自身缺乏独立性，也不利于政治发展功能的发挥。

非政府组织社会认同度不高。政府的信任以及公众的认可是非政府组织存在和发展的必要条件。但在我国，政府出于自身权益的维护和维稳工作的需要而并不信任非政府组织，并对它采取了一定的控制政策，这削弱了非政府组织在群众中的影响力。公众认可度不高甚至是不认可极有可能让非政府组织遭受致命打击。此外，我国的政治经济社会一体化发展模式使得公民自主意识不强，过度依赖政府来解决问题，缺乏志愿参与意识，没有借助非政府组织力量的意识与习惯。而我国非政府组织活动范围小、影响力不大也让大众对之了解较少，难以获得公众认可。

促进我国非政府组织发展的策略

第一，改进官方对非政府组织的领导与支持。我国非政府组织的现代化发展并不成熟，因此需要党加强领导。但同时党应该意识到领导并非控制，而是要为非政府组织提供更多的服务，为此，党组织需要与非政府组织建立联系机制，如探索党委领导的非政府组织领导体制，这不仅能够巩固中国共产党的执政基础，让党组织了解我国非政府组织的发展情况，同时也能够规范非政府组织发展，保证组织行为的规范性。除了党组织要加强对非政府组织的领导之外，政府要积极完善自身的购买公共服务制度和税收制度，为非政府组织发展提供更多政策性支持，为此政府需要制定出购买公共服务的项目，并制定预算，规范购买流程，制定监督评价体系等。政府对非政府组织的税收政策应该包含两个部分，一是对非政府组织本身制定一些税收优惠，二是对捐赠者个体制定税收优惠政策。

第二，均衡非政府组织各项职能发挥。我国非政府组织在功能发挥上存在政治功能不足的问题。随着我国全面改革的深化，政府应该继续支持它经济发展与社会发展功能的发挥，同时也应该放开对非政府组织政治发展功能的控制。尤其是要注重发展非政府组织在权益保护领域的作用，进入社会转型期后，我国各方矛盾凸显，民间维权行动不断发生，人们对社会公平正义价值的追求更是前所未有，政府应该正视非政府组织对政府部门的批评，这并非反政府，而是希望借由舆论力量促使政府做出改进，让社会更加民主公平，从而促进社会和谐。

第三，完善非政府组织法律体系。改革开放之后，我国确立了非政府组织的“法人”资质，并明确了非政府组织立法“宽入口、严监管”的原则，但在具体实施中却变成了准入门槛高、管理不完善，如在《社会团体登记管理条例》中，要求全国性的社团必须有10万以上的活动资金，且对会员总数有要求，在《基金会管理条例》中，要求全国性的公募基金会必须有不低于800万人民币的原始基金。这些过高的准入门槛造成弱势群体无法注册非政府组织维权或进行公益性活动，而已经成立的非政府组织由于缺乏法律监管而出现谋私利等违法违规行为。所以，我国还需要完善现有的非政府组织立法体系。在立法过程中，首先要保证公民合法的结社自由权，使之能够代表民间利益。其次，立法应该适当降低非政府组织的准入门槛，鼓励公民参与非政府组织建设。最后在立法上可以对非政府组织的法人进行立法，加强对非政府组织的监督。

（作者为金陵科技学院副教授）

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