山西省城乡居民最低生活保障制度研究*——基于公共服务均等化的视角

李　琦

(山西农业大学 公共管理学院，山西　太谷　030801)



山西省城乡居民最低生活保障制度研究*
——基于公共服务均等化的视角

李琦

(山西农业大学 公共管理学院，山西太谷030801)

[摘要]城乡居民最低生活保障制度作为政府提供公共服务的重要内容，具有均等化的内在特性。但当前山西省城乡居民最低生活保障制度实施过程中，面临着民众在参与的机会、过程和结果等方面的非均等化现象。究其原因，城乡经济发展水平的不平衡性和公共财政资源分配的不合理性，共同导致了制度服务的非均等化。为此，政府在转变职能、树立公共服务均等化理念的前提下，也应当发展经济以缩小区域差距，合理分配公共财政资源，多管齐下共同推进山西省城乡居民最低生活保障制度均等化的实现。

[关键词]山西低保制度；公共服务；均等化

[DOI] 10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2016.02.004

一、相关概念

城乡居民最低生活保障制度(以下简称低保制度)是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，给予最低生活保障[1]。

公共服务从内容上来看，主要包括公共医疗卫生服务、社会保障、公共就业、公共文化教育、公共基础设施、公共环境和安全等。从服务提供主体、公共需求以及公民基本权利角度而言，公共服务是国家发挥公共资源的作用，为满足广大民众的基本政治社会权利和公众利益而提供的各类服务，对于每一个公民而言都具有平等享受公共服务的机会和权利。其资源的公共性，服务对象的公众性以及服务目标的公共利益性，共同决定了公共服务其本质就是确保每一个公民都有机会平等地享受服务，即公共服务具有以均等化为目标的内在特性。进一步来说，公共服务均等化并不是服务的绝对平均化或单一的标准化，而是公民均等地享有获得公共服务的机会，根据自身需求平等地参与公共服务的自主选择，公平地享受与当地经济社会发展相适应的服务结果，即公共服务的均等化就是以政府的各项投入为基础和保障，追求公共服务的机会、过程和结果的均等化的动态过程[2]。

低保制度作为国家运用财政等公共资源，按照特定标准为困难群体提供帮助和服务的制度，是当前国家为保障居民基本生存权利而提供的一项基本公共服务。作为基本公共服务的低保制度，其均等化则是指在政府财政投入为保障的前提下，社会公众在参与、享受低保的过程中享有均等的机会[3]、过程和结果，但对低保制度均等化的衡量也应综合考虑到各地区的经济社会发展水平、政府的服务能力以及公众的偏好等一系列问题。因此，对均等化的判断应该动态化地综合考察。低保制度均等化的机会首先体现为制度供给的全面性，即对地区间、城乡间同等地提供制度服务。其次也应确保不同群体参与服务的机会均等，即保障范围的均等化。低保制度均等化的过程完全可以通过保障水平以及政府财政支出来加以考察，以保障贫困群体所享受到的低保服务是相对平等的。低保制度均等化的结果也完全可以通过服务的满意度、服务的反贫困效果等等来进行衡量。

基于公共服务均等化视角来探讨低保制度的发展和完善，是保障城乡居民共享社会发展的成果，促进社会公平进步的必然要求，是完善社会保障制度的内生动力，也是低保制度作为公共产品其内在要求与属性的体现，对构建社会主义和谐社会具有重要意义。

二、山西省城乡居民最低生活保障制度非均等化的现实考察

(一)山西省城乡居民最低生活保障制度参与机会的非均等化

居民对于低保制度这项公共服务的参与机会的均等化主要体现为低保制度供给的全面性，即该制度在城乡之间、地区之间、社会群体之间提供同质同类服务，确保居民有平等地享受这项公共服务的机会。山西省城乡居民在享受低保服务过程中呈现出城乡之间、不同群体之间参与机会的不均等化。首先，居民参与低保服务时城乡间的机会不均等。山西省城市居民低保制度自1999年开始颁布实施，2004年山西省人民政府颁布《山西省城市居民最低生活保障实施办法》，进一步完善了城市低保制度的保障范围和标准。农村低保制度建立于2007年，时间上滞后且保障范围和力度也不及城市。2013年山西省人民政府发布《关于切实加强和改进最低生活保障工作的意见》提出，随着经济社会发展和城乡一体化进程的推进逐步缩小城乡间的差距。农村制度供给的滞后性和服务水平的低层次性，导致居民参与低保服务的机会呈现城乡间的不均等。其次，居民参与低保服务时不同群体间的机会不均等。根据《山西省人民政府关于切实加强和改进最低生活保障工作的意见》，低保对象的认定主要根据户籍状况、家庭收入和家庭财产三个条件加以判断。以农民工为例，在城市化进程加快的今天，大批农民工通过长期在城市打工得以维持生计，其收入水平一般高于务农收入却远远不能满足城市的基本生活需求。根据低保的认定标准，农民工受户籍限制应当由农村低保承担保障工作，但其收入又高于农村低保认定标准的家庭收入，同时也不符合城市低保的认定标准，成为被排除在低保制度之外的群体。再如，低保对象的认定注重考察家庭收入和家庭财产状况，而不考虑家庭开支。对于收入处于低保边缘的群体而言，一旦家庭出现医疗、教育等重大开支项目，就会陷入基本生活难以为继的困境。鉴于制度规定的限制，这部分群体也丧失了平等参与享受低保服务的机会。

(二)山西省城乡居民最低生活保障制度享受过程的非均等化

低保制度享受过程主要体现为保障对象能够顺利地参与低保的申请、审核、评议、审批、公示直至保障金的领取，能够享受到规范的低保服务，资金的保障水平能够维持居民的基本生活水平，制度具有可操作性和可持续性。山西省城乡居民在享受低保服务的过程中呈现出保障水平的非均等化和低保服务水平的非均等化。首先，城乡之间、地区之间保障水平非均等化现象显著。通过比较近三年的数据(见表1)，从绝对值标准来看，山西省农村低保的平均保障标准仅为城市的48%—54%，城乡差距显著。结合城乡居民人均消费支出进行相对值标准的比较(见表2)，城镇低保平均保障标准占城镇居民人均消费支出的32%，农村低保平均保障标准占农村居民人均消费支出的35%。由此可见，低保的保障水平呈现城乡差别。地区间进行比较，以2014年为例，太原市城镇低保平均标准为480元/月，农村低保平均标准为450元/月。自2015年1月1日起，太原市进一步提高城乡低保标准，自此城市低保标准六城区最高达505元/月，农村低保标准也每人每月提高20元，太原市城乡低保的保障水平居全省之首[4]。吕梁市的城市低保平均标准为350元/月，农村为175元/月[5]。比较发现，受地区经济社会发展水平和财政收支能力的影响，地区间低保的保障水平存在明显的非均等化现象。其次，低保服务水平参差不齐。低保的服务水平主要通过基层低保工作人员的业务水平和素质，以及保障对象获得服务的满意度来体现。调查发现，太原市城区民政部门和街道办事处对低保政策的熟悉、传递和执行都较为规范；而农村地区受工作人员业务能力和水平的限制，保障对象通常在并不熟知政策的背景下被动地接受救助，甚至对保障金的数额和领取程序都未能充分了解。居民在享受低保服务过程中存在非均等化现象。

表1　2012—2014年山西省低保标准

数据来源：根据山西省人民政府网站2012—2014年“政府工作报告”整理

表2　2012—2014年山西省居民人均消费支出

数据来源：根据山西省人民政府网站2012—2014年“政府工作报告”整理

(三)山西省城乡居民最低生活保障制度享受结果的非均等化

城乡低保制度作为一项基本公共服务，制度的执行最终以解除贫困，保障和维持城乡居民基本生活为落脚点。通过分析低保制度的反贫困效果，以及城乡居民对低保制度运行的满意度，可以考察该项公共服务的输出结果，即考察居民是否均等化地享受制度服务的结果。第一，从低保制度反贫困的角度分析。一方面，山西省低保制度的推进缓解了贫困群体的经济负担，对于维持城乡居民基本生活，避免陷入贫困的恶性循环具有良好的效果。随着低保制度的发展和完善，山西省的民生保障工作取得了较好的成果。另一方面，持续稳定的财政投入是反贫困最重要的物质基础，而是否能恰当地认定和甄别困难群体，将有限的经济资源发挥其最大价值则与政策执行者的业务素质密切相关。正如前文所述，由于城乡间、地区间经济发展水平以及制度执行者业务素质均存在差距，城乡居民在享受低保制度这项公共服务的反贫困效果方面也存在相应差距。第二，从低保制度服务的满意度角度来分析，调查中发现，山西省农村居民对于低保制度执行效果的满意度略高于城市居民。进一步访谈发现，农村居民对于低保的保障标准和服务水平都存在较高的满意度，而对申请程序以及对象认定方面满意度较低，普遍认为存在申请程序复杂，对象认定不科学不合理等问题。城市居民对低保制度的满意度整体比较低下，突出表现在对象认定不合理和保障标准不科学两方面。通过对城乡居民享受低保服务的满意度比较可知，低保服务的享受结果在城乡之间存在不均等现象。

三、 山西省城乡居民最低生活保障制度非均等化的原因分析

(一)山西省城乡之间、地区之间经济发展不平衡

导致山西省低保制度非均等化的原因是多方面的，而城乡之间、地区之间经济发展的不平衡性成为制约低保制度均等化发展的深层经济原因。第一，经济发展水平不均衡导致城乡之间制度供给的不均等。长期以来，山西省遵从重城市、轻农村的政策导向，城市经济发展水平总体高于农村地区。1999年山西省率先为城市地区收入低下的贫困群体提供基本生活保障，2004年为规范和完善城市低保制度进一步推出了《山西省城市居民最低生活保障制度实施办法》。而农村地区低保制度的供给则开始于2007年，且存在诸多亟待改进和完善之处。受城乡二元结构的分割，农村地区的低保制度供给时间上晚于城市，且制度的成熟度上也落后于城市,经济发展的不平衡导致了制度供给的不均等。第二，经济发展水平不平衡导致地区之间财政能力不均，进而影响低保制度的资金供给。低保制度作为由财政承担主要责任的制度，财政的支付能力决定着制度的保障水平。在以能源为支柱产业的山西省，各地区财政收入状况通常与能源产业的发展相关，呈现出明显的不均等性，相应地财政对于低保资金的供给力度也不尽均等。如2014年太原市财政收入为258.85亿元，同期忻州市财政收入为80.81亿元，财政收入悬殊之大直接导致了各地区间低保资金供给的不均等。

(二)公共财政资源分配不合理

低保作为社会救助的重要内容，其责任主体应当是国家和政府，财政资金的支持是制度得以顺利运行的物质基础，因此将有限的财政资源进行合理分配是政府职能的重要内容，也是维护社会公平、实现低保制度均等化的重要举措。投入于低保制度的财政资源分配不合理，进一步导致了低保制度的非均等化。主要表现在两方面。第一，政府间转移支付均等化功能不足。转移支付是国家为了调控和平衡各地区的财政状况，促进公共服务均等化而采取的财政措施。目前我国政府的转移支付方式主要有财力性转移支付、专项转移支付和税收返还三种，其中税收返还占据较大份额[6]。该方法采用基数法，即返还额度与经济发展水平呈高度正相关性，发达地区和较落后地区可获得更多的税收返还，地区间财力差距更加扩大，转移支付的均等化功能缺失。欠发达地区将财政困难层层传导至县、乡，最终因财政资源的不足而制约了低保制度均等化的推进。第二，财权事权划分不匹配。我国实行分税制改革以来，财权逐层上移至中央政府，而事权由基层政府承担。据国务院《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》(国发〔2012〕45号)规定，低保制度的支出责任和服务功能主要由省、市、县级政府承担，这使得原本困难的地方财政更加捉襟见肘，削弱和降低了低保制度的供给能力和服务水平，客观上加剧了地区之间、城乡之间低保制度非均等化。

四、山西省城乡居民最低生活保障制度均等化的对策建议

(一)转变政府职能，树立服务理念

长期以来，政府的主要职能集中于经济发展领域而忽视了对社会公平的维护和公共服务的关注。随着公共需求的日益增长，人们迫切要求政府提供优质的、均等化的公共产品和公共服务。服务型政府的构建就是要求政府在促进经济发展的基础上，逐步转变政府职能，大力发展社会事业和公共事业，为群众提供更好的公共产品和公共服务，维护社会公平和正义[7]。在构建服务型政府，推进公共服务均等化的进程中，政府应该切实转变职能，树立服务意识和公平发展的理念，具体可从以下两方面着手。第一，强化政府的公共服务职能，提供满足农村居民基本需求的低保制度供给和服务项目。针对农村低保制度起步晚、发展慢的现状，积极进行制度的调整和完善，发挥低保制度的保障功能。针对制度享受过程中存在的服务水平低下等问题，加强对农村低保工作人员业务知识的培训，帮助他们转变服务态度，提升服务能力，确保农村居民可以享受到同等的制度供给和服务。第二，强化公平理念，发挥政府维护社会公平的职能。政府应当根据服务型政府建设的要求，在政策的制定和执行中贯彻落实社会平等的基本理念，重视解决农村贫困人口问题和生活困难问题，加大财政对农村低保制度的投入，建立城乡联动一体化低保制度。建立健全公民的参与、监督等社会制度机制，切实反映农村低保制度运行中的问题，完善社会分配结构，将低保制度再分配的公平原则落到实处。

(二)加快经济发展，缩小区域差距

低保制度的保障水平应与当地经济发展水平相适应，才能在解除贫困人口生存困境的同时避免“福利依赖”现象的形成。因此，推进山西省低保制度的均等化发展并不能单纯地提高落后地区保障水平，而应该首先促进落后地区经济发展。一方面，可提升人民生活水平，为高层次的保障水平奠定社会基础；另一方面，可以增加财政收入，为低保制度的运行奠定经济基础。首先，落实省级各项惠农政策，加快农村发展，缩小城乡差距。通过发展现代农业，增强农业综合实力，切实带动农村地区全面发展。此外要加大扶贫工程的建设力度，深入实施山西省百企千村产业扶贫和精准扶贫工程项目，改善农村地区贫困落后的面貌，以经济的发展带动农村地区公共服务水平的提升。其次，调整经济结构，缩小地区差距。大力改造传统产业，发展新兴产业和服务业。制定适合山西省的创新驱动行动计划，以创新带动经济结构的调整和优化，改变过分依靠煤炭能源产业的格局，为因资源短缺而影响经济发展的地区带来新的活力。通过消除地区间经济发展水平的差异来促进公共服务均等化目标的实现。

(三)合理分配公共资源，优化财政支出结构

财政资源分配不合理，财政体制不完善直接制约了低保制度均等化的实现。优化财政支出结构，形成以公共服务均等化为导向的财政支出体制，才能缩小城乡之间、地区之间的差距，促进公共服务的均等化发展[8]。发挥财政转移支付的均等化功能，加强对农村地区、落后地区低保制度的专项补贴，通过转移支付来“熨平”区域差距。降低依经济发展进行税收返还的转移支付比例，结合地方需求进行转移支付。注重通过省级向县级转移支付的手段解决基层财政困难，缩小因城乡差距而导致的非均等化现象。此外，还要合理划分各级政府的财权和事权。由于山西省经济发展水平和财政收入能力有限，低保制度的发展须以中央政府的财政投入为主，辅之以省级政府的支持。因此，应当明确中央政府和地方政府对于低保制度的支出责任，并形成制度化的财政投入机制。省级政府应按要求适时为低保制度提供配套资金，尤其要加大对贫困县区的扶持力度，为各项社会管理职能的发挥提供物质基础。

[参考文献]

[1]钟仁耀.社会救助与社会福利[M].上海:上海财经大学出版社,2013:43-45.

[2] 丁忠毅.近年来中国基本公共服务均等化问题研究回顾与反思[J].中共四川省委省级机关党校学报,2014(2):82-86.

[3] 丁元竹.界定基本社会保障均等化的几个问题[J].行政管理改革,2010(3):40-44.

[4] 太原市人民政府网站.太原市重点领域政府信息公开专栏[EB/OL]．(2015-05-29)[2015-11-19].http:∥www.taiyuan.gov.cn/zdlyDbbz/287036.jhtml.

[5] 吕梁市民政局.关于调整提高城乡低保保障标准的通知[EB/OL]．(2014-12-08)[2015-11-19].http:∥www.sxllmz.com/News_View.asp?NewsID=185.

[6] 范祚军,侯晓.公共财政视角下的我国基本公共服务均等化研究：以社会保障为例[J].东北财经大学学报,2011(1):69-75.

[7] 焦克源,刘振国.城乡社会救助体系建设与公共服务均等化[J].西北人口,2010(3):124-128.

[8] 马静.公共服务均等化条件的城乡社会救助趋势[J].公共管理,2012(12):145-149.

A Research on the System of Subsistence Allowances for Urban and Rural Residents in Shanxi——Basedontheperspectiveoftheequalizationofpublicservice

LI Qi

(CollegeofPublicAdministration,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030801,China)

[Abstract]The system of subsistence allowances for urban and rural residents is an important part of the public service which the government provides, so it has the intrinsic characteristics of equality. However, in the implementation of the system in Shanxi province, many phenomena of unequalization arise, such as unequalization of participating opportunities, unequalization in the process and results of enjoying the service. These are due to the gap between urban and rural areas in terms of economic development and the unreasonable allocation of public financial resources. As a result, the government should transform function and set up the concept of equalizing public service in the first place, and it also should develop the economy to narrow the regional gap and distribute financial resources reasonably. In the meantime, multiple measures should be taken to promote the development of equalization concerning the system for urban and rural residents in Shanxi.

[Key words]system of subsistence allowances in Shanxi province;public service;equalization

[中图分类号]C913.7

[文献标识码]A

[文章编号]1008-6285(2016)02-0015-05

[作者简介]李琦(1986-)，女，山西襄垣人，山西农业大学教师，硕士。研究方向：社会保障研究。

[收稿日期]2015-11-24

*山西农业大学哲学社会科学基金项目(ZXSK1512)之成果。