基于公共政策视角的村庄规划与建设研究*——以珠海市为例

2016-03-24StudyontheVillagePlanningandConstructionBasedonPublicPolicyPerspectiveCaseStudyofZhuhai

西部人居环境学刊 2016年1期

关键词：村庄规划珠海市公共政策

Study on the Village Planning and Construction Based on Public Policy Perspective —A Case Study of Zhuhai

王纪武张念思

WANG Jiwu, ZHANG Niansi

基于公共政策视角的村庄规划与建设研究*——以珠海市为例

Study on the Village Planning and Construction Based on Public Policy Perspective —A Case Study of Zhuhai

王纪武张念思

WANG Jiwu, ZHANG Niansi

摘要在分析我国村庄规划领域的研究现状与趋势基础上，发现探讨村庄规划的公共政策属性并将之应用于村庄发展规划之中的研究，是当前村庄规划研究领域的发展方向。认为各地普遍存在的实施多轮次村庄规划现象的原因既是对村庄规划公共政策属性认识的缺位，同时也是作为公共政策的村庄规划其政策目标、政策内容、实施与保障措施的不断修正过程。以公共政策的政策过程理论为研究逻辑，针对珠海市的新农村规划、宜居村庄规划、幸福村居规划等三轮次的村庄规划进行全景式的比较分析和经验总结研究，进而提出村庄规划与乡村发展的合理途径与模式。

关键词公共政策；村庄规划；珠海市

王纪武, 张念思. 基于公共政策视角的村庄规划与建设研究——以珠海市为例[J]. 西部人居环境学刊, 2016, 31(01): 50-55.

* 浙江省自然科学基金资助项目（LY13E080001）

Abstract:On the basis of analyzing the current situation and trend of village planning in China, it is found that the study of the public policy attributes of village planning and its application to the village planning is a new direction of current research field. Deem the prevalent phenomenon that the implementation of multiple rounds of the village planning in many places is due to a lack of the understanding of public policy attributes of the village planning, but also as a continuous process of revision for the public policy of the village planning: the policy objectives, policy content, implementation and guarantee measures. This paper takes the public policy cycle as the research logic, and gives a panoramic analysis of Zhuhai’s village planning and construction, then summarizes the experience of it, and discusses the reasonable ways and model of village planning and construction.

Keywords:Public Policy; Village Planning; Zhuhai

0 引言

对农村问题的关注与我国社会经济的持续发展、城市化水平的快速提高密切相关。村庄规划建设是实施城乡统筹的重要着力点。因此，近年来我国开展了大量的村庄规划实践及理论研究。根据万方数据平台2000—2015年期间相关文献的整理分析，我国村庄规划研究的内容与趋势可梳理为以下3个层次。

第一层次：以村庄规划实践为基础的规划设计方法研究。这一层面的研究关注村庄物质形态的建设，相关研究主要针对不同类型的村庄开展规划方法的研究。例如，根据村庄的区位特征、发展条件等，对城郊村[1-2]、空心村[3]、外来人口聚集村[4]、旅游特色村[5]等进行的规划方法研究。

第二层次：适应乡村社会实际的村庄规划编制体系研究。一方面城市规划的技术方法在村庄规划领域的套用已显现出诸多不适；另一方面纯粹的物质形态规划不仅在城市规划领域而且在村庄规划中也受到众多质疑。对村庄规划的科学性、适用性、实效性等问题的关注，使学界开始对村庄规划编制体系进行研讨。葛丹东、华晨基于城乡差异性的研究提出了适应农民发展诉求的村庄规划体系[6]。周轶男、刘纲从分区层面提出了村庄规划编制的框架与方法[7]。张军民等研究了村庄规划控制的技术方法[8]。张俊杰等对村庄规划的人均建设用地指标进行了研究[9]。

上述研究使我国村庄的规划技术方法与编制体系架构日趋完善。

第三层次：村庄规划由“技术问题”向“政策问题”的转向，即开始以“公共政策”的视角审视村庄规划。村庄规划的要义在于达成村民的发展诉求和一定时期内乡村社会发展机制的设计。由此，村庄规划作为城乡规划体系中的重要环节，理应具有“公共政策”的属性。陈瑜雯、李开猛等先后提出了村民不同程度参与村庄规划过程的思路与方法[10-11]。曹春华从现代法学的角度，讨论了村庄规划编制的法治化问题[12]。但总体来看，对村庄规划公共政策属性的考察，并将之应用于村庄发展规划之中的研究和实践还比较欠缺。

综上，作为技术手段的村庄规划方法及技术体系日益完善。显然，纯粹的物质形态规划建设并不是保证村庄以及乡村社会发展的充分条件。研究村庄规划的公共政策属性并将之融入村庄规划与管理的工作之中，既是村庄规划研究的发展趋势，也是确保村庄规划的实效，切实起到促进乡村社会发展，进而实现城乡协调发展的重要内容。

1 村庄规划的公共政策属性及政策过程分析

《中华人民共和国城乡规划法》（2008）以立法形式将村庄规划纳入城乡规划体系。因此，村庄规划也是以空间为载体的公共政策，不仅具备公共政策的一般属性，而且也具有其自身的特殊性。

（1）村庄规划与建设具有公共政策过程的一般性特征，即动态性、目的性、系统性、开放性、公益性、规范性。

公共政策是公共权力机构经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、实现公共利益的方案[13]。公共政策过程包括公共问题（目标）认定、政策制定、政策执行、政策评估与终结等多个环节。村庄规划要达成政策目标（实现村民的公共利益、解决乡村发展问题）需要对规划发展目标进行充分的论证；需要有符合村民心理满意度的规划方案；需要有切合地方实际的规划实施保障措施；需要对规划实施效果及达成规划目标的程度进行实时评估，以修正政策目标、调整政策（规划方案编制或修改）。

（2）村庄规划实施具有特殊性，即政策周期短、政策受众明确。

较之城市，村庄规划建设的周期短且受众明确。因此，村庄规划的实施效果具有很强的“可见性”。“政策效果”与“受众利益”高符合度的实现，既在于对“受众利益”的准确把握，也需要对政策制定与执行过程的进行系统把控。尤其在村庄规划建设管理部门的责权与组织架构尚需进一步明晰的条件下，遵循公共政策过程理论，合理组织促进村庄建设与发展的规划工作，对于实现规划目标和村民公共利益具有重要作用。

2 珠海市村庄规划建设研究

2.1 基本概况

近年来，珠海市社会经济与城市建设快速发展，至2012年城市化率已达89.9%。而在市域西部大面积的农村地区，仍存在以第一产业为主、服务设施不健全、村容村貌混杂等问题，农村居民收入与城镇居民收入差距明显（图1）。

自2006年，珠海市先后开展了新农村建设规划、宜居村庄规划（包括名镇名村规划）、幸福村居规划等三轮次的村庄规划与建设工作，并取得了显著效果。2015年开展的幸福村居规划的评估与总结工作，使珠海市的村庄规划形成了一个完整的政策周期，为村庄规划研究提供了一个“全周期的研究样本”。

图1　2001-2014年珠海市农村居民与城镇居民年人均收入对比图Fig.1 a comparison of per capita incomes of rural residents and urban residents in Zhuhai from 2001 to 2014

2.2 不同阶段的村庄规划分析

2.2.1 新农村建设阶段——全面铺开进行村庄规划

2006—2009年，珠海市在全市范围内全面开展了新农村建设规划。这一轮规划的政策目标指向“促进农村发展，改变城乡二元结构，实现城乡统筹发展”。但由于农村发展的基础薄弱，规划的重点在于村庄环境的整治。具体内容主要包括危旧农房改造、村庄道路硬底化、文体活动场地建设、以及给水等系统的规划建设，规划布局“形态化”取向显著。

一方面，虽然新农村规划的“铺开面”极广，但对广阔农村地区存在的片区关系（即相互联系的村庄之间的关系）以及城乡之间的关系的研究和规划引导涉及较少。另一方面，村庄产业发展方面的研究与规划相对薄弱，乡村发展的自我造血功能缺乏问题并未得到根本改观。同时，村庄规划布局具有显著的城市居住区特征（图2）。应该认识到，虽然在新农村规划的推动下乡村居住环境得到了较大的改善。但是，即便是单纯的“建设性政策目标”的实现也需要巨量资金的保障（前期的规划建设、后期的长期维护）。因此，这种政府“单向、全面投入式”的规划建设缺乏政策的可持续性。如何形成促进农村发展的长效机制，实现有组织、有计划的村庄发展建设，成为下一轮规划急需解决的问题。

图2　珠海市大濠冲村新农村建设规划总平面图（2007）Fig.2 site plan of new countryside construction planning in Dahaochong village, Zhuhai (2007)

2.2.2 宜居村庄建设阶段——重点发展、示范带动的村庄规划建设

面对量大面广的村庄规划难以全面取得持续发展与建设成效的问题，珠海市在2009—2012年间开展了宜居村庄规划（规划对象为珠海市发展条件较好的村庄），规划重点在进一步完善村庄服务设施系统的基础上，强调乡村经济的培育与发展。珠海市以“政府投入+民间资本”为途径，利用乡村自然资源、人文资源等优势，发展乡村旅游业，促进村庄的建设并实现相关村庄的联动发展。从实施效果来看，相关村庄的环境品质与社会经济都得到了较大的改善。例如，莲洲镇的莲江村利用自然景观资源，引入民间企业参与旅游开发，建设了“十里莲江”风情旅游带，村庄建设与乡村经济都得到了极大发展。较之上一轮的新农村规划，此轮规划实现了“由政府包办建设到多渠道融资的转变，由个案村庄建设向农村片区协调发展的转变，由输血式发展向自我造血式发展的转变”。在显著的社会经济效益面前，村民的发展建设意愿被充分激活。

2.2.3 幸福村居建设阶段——系统的规划控制与建设

珠海市在2012年底开始新一轮的系统性的村庄规划——幸福村居规划。幸福村居规划围绕“以人为本，统筹协调”的理念，将幸福村居建设目标拆分为6项具体的规划发展内容（即六大工程：特色产业发展、环境宜居提升、民生改善保障、特色文化带动、社会治理建设和固本强基）。围绕“六大工程”，设计了纵向统筹与横向协调的规划编制体系。重点聚焦于城乡统筹、区域协调、特色挖掘、产业引导、村庄建设和规划保障等方面。例如：毗邻富山工业园的斗门镇大濠冲村（图3），此轮的规划布局、功能配置与新农村规划阶段的成果具有显著的差异性。体现出了“结合自身区位和资源禀赋，促进村庄经济发展（工业配套服务和生态旅游）与村庄环境品质提升相结合的发展理念”。

幸福村居的规划编制体系和内容，体现了村庄的区域协调和整体发展的理念；实现了以资源禀赋特征为基础的乡村自我造血功能的培养。村庄特色风貌塑造与村民诉求（农居建设报建难）均得到了妥善解决，并实现了村庄建设与管理的长效化、规范化。村庄规划与建设取得了巨大成效，长期以来村民对村庄规划漠不关心的状态得到了根本改观。

图3　珠海市大濠冲村幸福村居建设规划总平面图（2012）Fig.3 site plan of happiness village construction planning in Dahaochong village,Zhuhai (2012)

2.3 基于政策目标达成的幸福村居规划编制体系与方法

2.3.1 规划编制体系架构——公共政策的系统性

幸福村居规划兼顾整体与局部的关系，从市域、镇域、村域和村庄等层级出发，先后编制了宏观、中观、微观三个层面的规划，实现纵向统筹推进幸福村居的建设，同时编制了多个专项规划，实现横向之间的协调联系（图4）。

图4　珠海市幸福村居规划编制体系架构图Fig.4 produce frame of Zhuhai happiness village planning

（1）纵向规划编制体系

宏观层面：《城乡（空间）统筹发展总体规划》

该规划注重市域层面的资源配置和村庄的分类协调发展。对接城市总体规划，将市域范围内209个村庄分为农业村、涉农村和城郊村三种类型，并根据区位条件、环境特征、特色资源及发展潜力等因素，分别从区域性设施共享、分批推进时序、设施配建标准、村庄发展方向（图5）、建设考核指标等方面提出针对性的发展规划策略和要求。

图5　《城乡（空间）统筹发展总体规划》村庄发展方向指引示意图Fig.5 guidance of village development direction in Zhuhai

中观层面：《区域村居统筹协调发展专题研究》

以宏观层面规划为指导，以镇（区）为统筹发展的基本单位，从区域空间、产业、交通、设施、旅游和风貌等六大方面（图6），实施中观层面的村庄协调发展和建设指引。通过该专题研究，整合了区域性基础设施及公共服务设施，促进了乡村产业的规模化发展。

微观层面：《幸福村居建设规划》

幸福村居建设规划以宏观、中观层面的规划为指导，结合村庄发展现状、村庄发展诉求、特色挖掘等提出具体的发展规划策略。

村域规划：以“对外协调对接，对内共建共享”为原则，促进相邻村居的功能定位协调和村内各自然村间的设施共享；通过挖掘村庄资源优势，提出切合村庄实际的产业发展策略。

村庄规划：在摸清旧村“一户多宅、分户需求”的基础上（图7），对接土地利用规划。以“集约土地利用，化解报建难”为基本原则，优先考虑旧村场挖潜和村庄风貌特色塑造，确定新增村庄建设用地规模，制定村庄的具体规划建设方案。

（2）横向专项规划的协调与控制

专项规划不仅包括规划文件，还包括技术规定、标准等文件。其中，《幸福村居·农民建房标准图集》起到了引导和控制幸福村居建设凸显岭南乡村特色的作用；《珠海市幸福村居建设规划技术规定》则统筹规范了幸福村居建设规划的编制内容，为村庄建设的管理和实施提供了技术保障。

2.3.2 规划编制组织管理——公共政策的开放性和公益性

市场经济条件下，城市规划是一种开放程度极高且主动性极强的公共政策[14]，作为本质相同的空间政策载体，村庄规划同样具有开放性，规划参与主体包括政府、规划部门、规划师和各种利益相关主体（主体是村民）。规划政策目标的最终达成，必然要求充分了解各方的发展诉求和意见建议，使发展目标最大限度地满足各方的需求，体现公益性。

幸福村居规划在编制初期阶段，以座谈会的形式组织规划管理部门、规划设计单位、村委、村民进行交流，然后规划设计单位入村进行现场调查和入户访谈，形成现状调研报告，以明确村居发展条件和发展建设诉求。

在规划编制过程中，城市规划主管部门协助各镇组织安排村居规划各阶段汇报。规划项目作为“六大工程”的细化环节，有国土、教育、卫生、文化、建设、民政、水利、环保等部门参与其中，增强规划方案的科学性、可实施性。

2.3.3 规划编制成果管理——公共政策的规范性

幸福村居规划通过创新编制技术，提高编制的效率和规划成果的可实施性，从技术层面保证、推动乡村发展和城乡统筹。

在幸福村居规划编制中，组织开展了《珠海市幸福村居建设规划编制建库标准和设计、规整、入库一体化工具》的开发，并制定了《珠海市村居建设规划成果数据标准》。通过对幸福村居规划编制数据进行质量监理和建库，实现了现状调研成果标准化、编制成果建库标准化、编制审查机制及提交成果标准化。该工作为村庄规划编制的辅助设计、数据质量验核、电子报审、数据入库、技术审查、成果输出管理形成技术支撑，不但提高了规划管理效率，实现幸福村居建设规划编制数据的统一存储、动态更新和数据调用，而且为多规融合、城乡用地统一管理奠定了基础。

2.4 基于政策目标达成的规划实施保障体系

为达成幸福村居规划的发展建设目标，珠海市建构完善的实施保障机制，从组织保障、服务保障和资金保障三方面来提高规划的实施绩效。

2.4.1 组织保障——自上而下的政策保障幸福村居建设以“六大工程”为具体抓手，市住房和城乡规划建设局、市发展和改革委等多个相关部门作为牵头单位，由“珠海市创建幸福村居工作领导小组办公室”协调各相关部门实施。建立设立“领导挂点，联动共推”的联系服务机制和幸福村居建设综合评价体系和奖惩激励机制。将幸福村居创建列入各级党政干部政绩和村居建设竞聘资金综合考核，促进规划的实施。

图6　《珠海市平沙镇十一社区统筹协调发展研究》统筹规划示意图Fig.6 overall planning of Pingsha town’s villages

图7　珠海市孖湾村分户调查登记指引示意Fig.7 the registration guideline of household investigation in Mawan village, Zhuhai

2.4.2 服务保障——自下而上的技术保障由于村民对规划（政策）文件的理解存在一定困难，客观上为规划（政策）的顺利实施带来了不确定性。为确保规划方案的实施，珠海市实施了“规划师下乡”政策。为村庄配备村镇规划师（专职）、村居规划建设协管员（兼职为主、专职为辅）和乡村规划师志愿者（兼职）。“规划师下乡”政策对村民了解规划意图和规划方案的最终落地起到了关键性的作用。

2.4.3 资金保障——多方合作的资金保障珠海市采取政府扶持加社会投入的多元融资机制推动幸福村居创建的资金投入。在政府投入层面引入竞争机制，甄选一批示范村、精品村、生态村等，从市级财政中分别予以1000万、500万、300万的激励补助。在社会投入层面，广泛调动社会资源，采取“我供资源，你投钱建”的村企合作模式，按照“投资、经营、按比例分红”的方式明确双方收益分配，鼓励市场经济条件下的各类投资主体参与村庄规划项目开发[15]，推动规划的实施。

2.5 基于政策目标达成的评估修正研究

基于政策目标的规划方案，除了高效的规划实施外，还需要对规划实施绩效进行评价。珠海幸福村居创建两年多，以统筹协调为政策目标，在规划的引领和“六大工程”的带动下，大部分村庄村庄生产生活环境改善明显，政策绩效逐步显现。珠海市在2014年底启动了《珠海市幸福村居建设的综合评价体系研究》的工作，从城乡协调发展、公共服务设施和市政设施配置、村庄产业发展等角度对幸福村居的创建进程、实施成效等进行评价与分析，并设定了珠海市创建幸福村居的综合评价指标体系与考核验收办法。通过评价研究，对幸福村居创建政策的实施效果和价值进行了全面的评价。

3 结语

同一村庄短时期内经历多轮村庄规划的现象在我国普遍存在。“发展—建设”是双向互动的辩证关系，即发展促进建设、建设推动发展。而“形态化”取向的村庄规划则陷入片面强调“建设推动发展”的误区。如此，要么营造出一个“发展的表象”，用“美丽的村貌”代表乡村的“繁荣发展”，背后则是需要长期的维护资金投入；要么“美丽的村貌”只能停留在“图纸空间”之中，不具有可实施性。无论哪种情况，都没有从根本上解决乡村的实际发展问题。对珠海市村庄建设的“全景式”分析显示，村庄的规划及发展不能采取“政府包办式”的村庄建设，即自上而下式的、输血式的发展模式。村庄物质形态建设成效的取得，在于乡村经济的培育与发展，在于城乡统筹视野下的整体协作与发展指引。从公共政策角度审视村庄规划，并架构切合地方实际的村庄规划编制体系，对村庄规划、建设、发展实施长效的管理与指引，是村庄规划研究领域需要着重研究的问题，也是真正破解城乡二元制并实现城乡统筹的重要切入点。

参考文献：

[1] 刘宇红, 梅耀林, 陈翀. 新农村建设背景下的村庄规划方法研究——以江苏省城市规划设计研究院规划实践为例[J]. 城市规划, 2008, 32(10): 75-79.

[2] 吴晓松, 王妙妙, 曹小曙. 广州市城郊村庄发展特征、趋势与规划研究——以从化赤草村为例[J]. 西部人居环境学刊, 2015, 30(02): 76-81.

[3] 薛力. 城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨——以江苏省为例[J]. 城市规划, 2001, 25(06): 8-13.

[4] 许世光, 魏立华. 社会转型背景中珠三角村庄规划再思考[J]. 城市规划学刊, 2012 (04): 65-72.

[5] 林宗定, 区路基, 梁善翔, 等. 旅游特色型村庄规划编制探索——以广西三江口旅游名村村庄规划为例[J]. 规划师, 2014, 30(07): 71-78.

[6] 葛丹东, 华晨. 适应农村发展诉求的村庄规划新体系与模式建构[J]. 城市规划学刊, 2009(06): 60-67.

[7] 周轶男, 刘纲. 美丽乡村建设背景下分区层面村庄规划编制探索——以慈溪市南部沿山精品线规划为例[J]. 规划师, 2013, 29(11): 33-38.

[8] 张军民, 冀晶娟. 新时期村庄规划控制研究[J]. 城市规划, 2008, 32(12): 58-61.

[9] 张俊杰, 范建红. 村庄规划人均建设用地指标的重构研究[J]. 西南农业大学学报（社会科学版）, 2010, 8(04): 8-11.

[10] 陈瑜雯, 袁中金, 赵邹斌. 村庄规划编制的农户过程式参与模式研究[J]. 城市发展研究, 2012, 19(09): 114-119.

[11] 李开猛, 王锋, 李晓军. 村庄规划中全方位村民参与方法研究——来自广州市美丽乡村规划实践[J]. 城市规划, 2014, 38(12): 34-42.