完善县级市场监督管理体制改革的实践与思考

胡厚翠++张小樵

摘 要： 基于国家层面“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”战略布局，2014年1月25日合肥市政府按照安徽省委、省政府的统一部署，召开县级工商、质监和食品药品监督管理局体制改革动员会，会后各地分别成立了市场监督管理局。县级市场监督管理局已运行一年多，市场监管合力进一步增强，行政执法水平进一步提升，行政审批效能进一步凸显，维权处置效率进一步提高。但也存在市场监督管理工作人员严重不足，行政执法的信息化建设水平滞后，与上级部门多头对口带来工作不便，政府各相关部门监管服务意识欠缺，县级市场监督管理体制机制不顺等问题，建议相关部门应认真分析研究，采取有效办法加以解决。

关键词： 县级市场； 监督管理体制； 改革对策

中图分类号： F713.56 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.01.010

2013年11月党的十八届三中全会明确提出“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，[1] 为改革指明了方向。基于国家层面的这一战略布局，2014年1月25日合肥市政府按照安徽省委、省政府的统一部署，召开县级工商、质监和食品药品监督管理局体制改革动员会，会后分别成立了市场监督管理局。目前，全市县级市场监督管理局基本已按要求实现了机构、编制、职责、人员和办公场所的“五个及时到位”。此次改革，围绕“一体化、广覆盖、专业化、高效率”的市场监管体系改革目标，解决了原有“分段式”监管存在的职能分散、交叉、缺位、错位以及重复监管等问题，实现了对生产、流通、消费各环节的全领域、全时段管控。笔者以合肥市庐江县、肥东县和巢湖市[以下简称为“三县（市）”]为典型案例对县级市场监督管理体制改革作一个实证研究，以便更好地为研究部署下一步巩固和深化改革相关工作提出更好的对策建议。

一、市场监督管理体制改革的实践成效

三县（市）市场监督管理局分别于2014年1月25日之后不久正式挂牌成立。三县（市）局的机构设置架构情况基本类似，其内设机构11个，直属行政机构2个，派出机构9-10个，事业单位3个。唯一不同的是巢湖市的内设科室食品安全管理科在庐江县和肥东县变为其直属行政机构食品安全管理局，巢湖市内设科室没有设置消费者权益保护科，而设置了市场监督管理局执法局为其直属行政机构，其包含了负责消费者权益保护等相关工作。三县（市）各自自组建市场监督管理局以来已运行有一年多了，目前，县级市场监督管理局已实现“一个地方办公、一个牌子对外、一个班子领导、一个公章行文、一支队伍监管”，其食品药品监管体制改革和市场监管各项工作都已步入正轨，市场监督管理体制改革的阶段性成果已凸显。主要表现为：

（一）市场监管合力进一步增强

过去食品药品部门监管餐饮环节、工商部门监管流通环节、质监部门监管生产环节，“三局”合一后，生产、流通、消费环节为市场监管局一家监管，就可以将以前权责边界模糊不清的问题消除，现在行政执法过程中只要发现有违法问题无论是涉及到生产环节的领域，还是流通环节的领域，市场监督管理局都可以一查到底，实现了主体明确、责任明确。通过对生产领域和流通领域质量监管信息的双向追溯，建立了从源头到终端、从工厂到商场的全过程质量监管链条，监管方式更加科学高效。在服务手段方面，随着生产商品监管链条的统一，可以大大发挥技术标准、检验检测、维权保护、市场准入等方面的职能优势，为企业和消费者提供更加全面的质量服务。

（二）行政执法水平进一步提升

实现了纵向县局、乡镇监管所两级执法机构联动执法，横向监管、执法、技术检测三方资源紧密配合的无缝衔接。如巢湖市自组建市场监督管理局以来，共立案查处行政处罚案件1350余件，类型覆盖原工商、质监、食品药品的方方面面，特别是特种设备、餐饮服务、标准计量、质量认证、药品医疗器械案件均在执法办案中有体现有突破，有力推进了日常监管工作开展。

（三）行政审批效能进一步凸显

将原三个部门分散在多个科室的行政审批事项集中起来，统一由注册审批局实施。将工商、质监、食品药品监三个窗口进行合并，实现了一个窗口对外。对岗位制度和业务流程进行规范再造，进一步落实首问负责制、一次性告知、限时办结等便民服务措施。各县均呈现出市场主体快速增长、投资规模分布合理、主体结构不断优化的特点。如巢湖市自2014年11月起，被省编办、省工商局批准作为全省开展“先照后证”登记试点，从试点至今，全市市场主体数量同比增长13.75%，极大地激发了群众的创业热情。

（四）维权处置效率进一步提高

通过改革，有效提升了消费维权的反应速度和处置效率，解决了以前消费者投诉无门、部门相互推诿等问题。各县（市）均整合了工商系统12315、质监系统12365、食药监12331及12345投诉举报平台，设立了消费者投诉举报中心，对各类投诉举报实现了“四统一”的工作机制，即统一受理、统一分流、统一督办、统一回复，大大方便了消费者维权。如肥东县，2014年全年受理各类咨询650件、投诉299件。对华东建材城等4个市场开展灯具等建材抽检，抽样40组，立案查处11起。巢湖市自2014年以来，使得所有84件职业打假投诉举报均得到及时、合法、有效处理，将职业打假人的举报变成监管工作的推手。

二、市场监督管理体制改革中存在的主要问题

三县（市）自组建市场监督管理局一年多以来，正如上述所言，确实取得了明确的成效。但在实际的整合落实过程和具体工作中，也存在一些问题和矛盾急需解决。

（一）市场监督管理工作人员严重不足

1. 人员年龄老化现象严重。整个工作人员队伍年龄结构不合理，呈倒金字塔型结构。如肥东县全体工作人员合计205人，其中：50岁以上52人，占25%；41-50岁101人，占49%；31-40岁39人，占19%；而31岁以下仅有13人，只占6%。

2. 编制人数大幅减少。如庐江县在县市场监管局成立之前，原工商、质监、食品药品监管部门共有编制241名，而体制改革后仅核定192名，较改革前减少编制39名。再如肥东县，改革前，原质监部门的技术检验所实有人员有23人。改革后，市场监督检验所编制4人，无法满足全县市场监督检验的需要。由于编制人员过少，曾多次向上级反映，但至今没有解决。

3. 工作人员流失率高。如庐江县，监督管理体制改革以来，有8名老同志退休，11名同志考录其他单位，而这其中大部分是刚刚培养成业务骨干的年轻同志。目前，该县市场监督管理局因工作需要不得不对一名老同志实行了返聘。

4. 专业技术人员严重缺乏。目前市场监督管理局工作人员表面看是由原工商局、质监局和食品药品监督管理局三个局的工作人员组成的，但实际上大部分都是原工商局的工作人员，现在要由他们来承担三局一办合并后的所有工作，监管任务非常艰巨，而且原工商局的工作人员因缺乏食品药品专业知识，由他们来履行食品药品的监管工作，显然无法胜任工作需要，客观上也会造成监管职能的严重缺位。

5. 基层工作人员严重缺少。如肥东县，改革后，各乡镇园区监管所在原有的工商所基础上组建，人员保持不变，他们现在还要承担原质监、食品药品监督职能，工作量超出其监管能力。如药械化妆品监督管理科接手新的工作职责后，对辖区内保健品、化妆品单位进行了初步摸底，根据初步统计，辖区内有保健食品、化妆品经营单位427家，分布在各个乡镇，经营主体面广量大，再加上原有药品、医疗器械经营企业220家。医疗机构376家，监管难度大，任务十分繁重。目前科室仅有6名监管人员，如此少的工作人员难以满足繁重的市场监管工作任务要求，工作开展受到严重影响。

（二）行政执法信息化建设水平较滞后

面对新的职能和任务，要解决工作对象增加和工作人员严重不足的矛盾，必须有效运用信息化的手段。但从目前三县（市）信息化建设运行情况来看，行政执法的信息化建设水平相对滞后。目前，工商部门的业务信息系统已经建立并有效运转，质监部门有许多专门的信息系统分布在各个业务处室，缺少一个综合的业务信息系统，食品药品监督部门业务信息系统目前还完全处于手工操作阶段。同时，三部门已经建立运转的网络并不能互联互通、信息共享，以信息化推进监管执法工作规范化还存在较大差距。

（三）与上级部门多头对口带来工作不便

调研中发现，根据安徽省委、省政府的统一部署，基层三县（市）工商局、质监局和食品药品监督管理局职能都进行了有机整合，分别成立了县级市场监督管理局，但是省级、市级层面没有成立市场监督管理局，相关职能仍属于三个部门。在现实中，县级市场监督管理局要与上级多个部门对口，这就带来了诸多问题：一是多头对口，导致对上联系的工作量大大增加；二是上级工作会议及业务培训数量大增，一些综合性会议（如服务能力、法规）内容重复，业务培训量过大，单个科室在同一时间段甚至同时接到3个培训，分散了监管力量，增加了工作负担；三是上级多头管理的思路和部署造成工作指向性不强，突出表现为指导性文件过多。调研中，有工作人员说最多的一天连续收 到7份文件，还都要求报送总结。有基层同志戏言：“纸上的工作量比外出监管的工作量还大。”

（四）市场监督管理人员工作经费无保障

调研中发现，基层三县（市）市场监督管理人员由于经费无保障，导致市场监管工作无法有效运转。如肥东县，2012年以来，该县在县政府的统一部署下，经过2年多的努力，已经建立起食品药品安全网格化监督管理体系。全县现有监管员、宣传员、协管员、信息员（简称“四员”）698人，所有的“四员”都是兼职，承担食品安全宣传、协调、日常巡查、隐患排查和配合食品安全监管部门执法等工作。一直以来，“四员”没有工作经费，导致部分网格只是建立了但不能有效运转，基层工作人员积极性普遍不高。

（五）政府各相关部门监管服务意识欠缺

调研中发现，三县（市）市场监督管理工作中普遍存在一个共同问题，即在开展的“先照后证”的登记改革中，市场监督管理局在给市场主体发营业执照后，在把并联信息告知单抄告给其他相关政府部门提醒其要履行相关监督管理职责时，其他相关政府部门存在拒绝签字盖章现象。遇到这种现象时，有的县采取在网站上发布信息的方式抄告对方；有的县在多次遇到阻拦时，就失去信心，不再抄告了（除自己认为非常重要的之外）；有的县在多次遇到其他相关政府部门拒绝签字盖章时，采取邮寄方式把并联信息告知单寄给其他相关政府部门，这种方法暂时被认为是比较成功的方法。这都说明一个问题，政府各相关部门的监督管理服务意识严重欠缺，与当前提出的“服务型政府”有很大的差距，有待进一步强化思想认识。

（六）执法人员的制服及标志标识不统一

调研中发现，目前为止，三县（市）市场监督管理局执法服装没有统一。市场监管部门实施的是工商、质监、食品药品监督管理职能，原先各部门均拥有不同的制服和标志标识。三个部门整合后，执法人员仍穿着各自原工商、质监、食品药品监督管理部门的制服，严重影响执法工作的权威性和严肃性。

（七）县级市场监督管理局之间学习交流平台缺失

在和三县（市）市场监管工作人员的座谈中，我们能普遍感觉到，三县（市）区市场监管局内设机构的设置基本类似，大家遇到的实际问题也基本相似，但是在如何处理上，各自有各自的方法。其实，有的地方认为是非常困惑的事，在其他地方已经有非常好的相对成熟的处理方法了，县级市场监督管理局之间主要缺乏一个有效的学习交流平台。

（八）县级市场监督管理体制机制不顺

1. 机构设置不符合相关规定。市场监管稽查大队作为事业单位设置，不符合《行政强制法》的规定，直接影响有关行政强制措施的履行。《行政强制法》规定，行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。这就造成了市场监管稽查大队在执行强制措施时于法无据，但不执行又是不作为，甚至渎职，造成实际工作的两难局面。

2. 在日常工作中，因为“四员”没有执法资质，一些监管对象不配合工作。

3. 由于市场监督管理工作省市机构没有整合，在具体的县级体制改革中具有其反复性，与推进综合执法的要求不一致。如《国务院办公厅关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》（国办发明电[2014]17号）明确：“进行综合设置市场监管机构改革的县（市、区）要确保食品药品监管能力在监管资源整合中得到强化，可根据工作需要，加挂食品药品监管机构的牌子，方便群众办事，接受群众监督。”2015年安徽省在此基础上，进一步要求“统一使用公章、统一发文文头、统一执法文书、统一标识标牌、统一执法服装、统一人员任命”，做到“六个统一”，造成当前基层市场监督管理局使用两个公章、两种执法文书、两个文头发文，基层无所适从。这就与市场监督管理局开始所强调的“一个牌子对外、一个公章行文”有差异，使老百姓对政府的公信力产生质疑。

三、完善市场监督管理体制改革的对策思考

（一）市场监督管理工作人员急需补足

一般来说，机构改革在确定了各部门大的职能之后，还需进一步合理配置资源，以保证各项工作的正常运转。从某种意义上讲，机构改革不是一味作“减法”，认为机构和人员越精简越好，而是要结合实际，有增有减，对于适应政府职能转变应该加强的部门，在资源配置上应予以倾斜。在社会主义市场经济条件下，政府的主要职能就是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，市场监管是其中重要一项，因此市场监管部门是应该加强的部门，不应与其他应精简的部门同样确定精简比例，而要适当增加人员编制和相关资源，以体现加强的原则。具体为：一是对三县（市）市场监管机构核减的编制应逐步补回并充实到基层，二是对三县（市）市场监管机构有空缺编制或三县（市）市场监管机构老龄化结构严重的单位，应抓紧招录年轻人及时充实到岗，有效及时改变人员年龄结构断代问题。

（二）市场监督管理人才队伍急需打造

1. 市场监督管理专业人才急需培训。县市场监督管理局组建后，人员来自不同的单位和岗位，监管职责调整后，监管范围广、任务重，而原先未经过专业技能培训的人员要从事诸如特种设备安全监管、食品安全监管等专业技术要求性较高的监管工作，无法适应，导致监管力度并未加强，反而进一步削弱。尤其在开展药械化妆品稽查、办案过程中感到力不从心，会因专业不对口不能及时发现问题，造成案件的调查工作不能继续开展。当前急需要加强三县（市）市场监督管理系统执法人员业务技能轮训。特别要充实和更新质监、食品药品监管的专业知识，让他们真正成为具有实践经验的专业技术人员，切实提高他们的实际监管能力。

2. 要建立完善的市场监督管理人才队伍长效机制。要能打造出一支业务精、作风硬的市场监督管理人才队伍，这才是市场监督管理体制改革成败的关键之所在。在能力建设上，做到抓提升队伍综合的素质；在团队文化建设上，做到抓队伍的思想融合；在选人用人制度上，做到抓激励机制，在职级、待遇上给予干部发展的平台空间，保持队伍的相对稳定和人才吸引力；在对队伍的监督、培训与教育上，培养队伍良好的职业操守，强化对行政权力的制约，提升依法行政水平。[2]

（三）市场监督管理信息化平台急需整合

1. 针对三县（市）市场监督管理局内部的信息化业务系统各自为政的局面，当前，省级层面迫切需要及时整合三个部门的信息化资源，建立一套统一的涵盖三个部门的信息化系统，主要包括办公自动化系统、市场准入系统、行政监管系统，实现网上办公与监管的一体化。这样，不但可以提高工作效率，节省行政成本；可以建立工作对象的数据库，实现资源共享和各环节的可追溯；也可以客观地检查各个单位与岗位人员的工作进程与质量，以便及时发现问题，解决问题。

2. 省级、市级层面要加快改革力度，尽快进行三局整合工作。即使在当前没有整合的情况下，也要加快整合信息（这里的“信息”主要是指文件发布信息、业务培训信息）的发布平台，避免信息的重复发布。这样，既可以有效地减少县级层面的工作负担，也有利于县级层面更好地安排工作。

（四）市场监督管理人员工作经费急需保障

基层监管员、宣传员、协管员、信息员担负着一定的责任意识。如果没有一定的经费来推动工作，考虑到基层“四员”都是兼职的事实，工作的积极性将很难调动。针对当前他们工作积极性不高的问题，要做到：一是各级政府要加大对县级市场监督管理工作的资金投入力度，要设立监管员、宣传员、协管员、信息员的专项经费；二是所需资金应列入各级财政的年度预算，而且要有可持续性，实行长效化机制管理，以确保“四员”工作的顺利开展。

（五）政府各相关部门监管服务意识急需强化

政府相关部门要把“为人民服务”意识内化于心，外化于行，在工作中树立“为人民服务”的大局理念。机构整合易，人心融合难。这次改革涉及面广，牵涉到多个部门。目前，市场监管已不完全是市场监督管理局的工作职能，还需要政府其他相关部门的密切配合，以便更好地履行政府的监管职责。二是在省级层面统一制定政府各相关部门的市场监管职能指导意见。对政府各相关部门明确职责分工，并对长效工作机制作出统一规定，以避免政府各相关部门在工作中相互推诿、拒绝签字等现象发生。

（六）执法人员的制服及标志标识急需统一

为规范市场监督管理行政执法行为，树立市场监督管理行政执法权威性、严肃性，展现执法人员良好形象和精神风貌，自觉接受群众和行政相对人监督，建议尽快制订全省统一的县级市场监管行政执法服装。这样既可以树立市场监管部门的执法权威，又可以展示市场监管部门的良好形象，还是对执法人员执法过程中的一种有效保护。

（七）县级市场监督管理局之间急需交流

1. 今后可以在市委党校或市行政学院开办相似市场监管内设机构人员的学习培训班，开设一些有特色的学员论坛、结构化研讨等新的教学方法，让市场监管人员彼此交流好的工作方法，增强解决实际问题的能力，有利于进一步推动市场监督管理工作的开展。

2. 如果条件允许的情况下，也可以派他们去省外相关党校或行政学院进行异地交流学习，掌握更多的不一样的工作方法。

（八）县级市场监督管理体制改革急需推进

县一级市场监督管理局成立后，职能增加，平台更宽，工作的要求和难度也更大，这是客观存在的事实。但是要实现职能的有机整合，而非物理整合，就必须进一步推进工作的整体性。要从履行整体职能的角度，不能今天改革合并三个部门，明天为了突出某个部门重要，又挂上一个部门的牌子，这样会使工作很难开展，出现“分—合—分”的怪圈。同时，由于我国实行的是单一制结构行政体制，决定了各项工作都需要由国家层面确定主管机构来牵头谋划、宏观领导、高位推动。所以，一是在县级市场监督管理改革工作中特别要强调在人员编制、人员比例、财政经费、信息化建设平台等方面要有一个整体的刚性标准体系推进工作，从而避免各地改革的不一致性和不连贯性。二是解决好市场监管稽查大队及其“四员”的执法主体（资质）问题及其具体的事权划分，让其真正担负起市场监管的责任。

参考文献：

[1]中国共产党十八届三中全会公报发布（全文） [EB/OL].新华社，

（2013-11-14）[2015-11-05].http：//news. xinhuanet.com/house/

tj/2013-11-14/c_118121513.htm.

[2]李江萍，邰鹏峰，刘思弘﹒浦东“四合一”市场监管模式的问题

与优化[J]﹒浦东开发，2015，（3）.

[责任编辑、校对：杨栓保]