GPS定位监督官员的“技术型懒政”

李靖 刘圣中

[城·事]

2014年6月以来，湖北郧西县搭建了“领导干部日常考核管理平台”，目的是通过GPS定位干部行踪，及时掌握全县正科级党政领导干部当日当月的工作绩效和个人重大事项。

郧西县规定要求领导干部通过手机网络登录日常管理平台，在当天晚上12点以前按要求选择填写上报当天工作情况。管理平台通过收集领导干部每天报送的工作日志和重大事项，自动综合分析各类信息，及时掌握领导干部的工作状态和活动轨迹，做到一天一提示、一月一通报。依据通报情况，主管部门有针对性地对个别干部适时进行提醒谈话和情绪疏导，实现干部监督管理的常态化。

该平台搭建以来，郧西县18个乡镇（场、区）、89个县直部门领导班子成员共700余人纳入平台进行日常考核管理。

无独有偶，在此之前其他地方也出台了类似的政策，如2011年重庆市酉阳县纪委通过带有GPS定位功能的手机24小时定位监督党政机关干部，且由县财政统一支付购机费用与通话费用。这样的举措在社会上都引起了很多争议。

[剖析]

监督官员

为何要用GPS定位？

我们首先要思考的问题是，地方政府为何要运用GPS定位技术来进行官员监督呢？概括来说，既有体制滞后性的原因，也有政府改变行政作风、追求管理方式创新的动机，还有当前政府政绩考核手段不合理等原因。

长期以来，由于对公务员监管的不完善、法律法规不健全，使得很多地方干部的行为都处于监督真空状态，这就为一些官员的贪腐和“不作为”现象的滋生和蔓延提供了便利条件。

高度集中的监管体制、从上到下单向的监管模式，以及缺乏更加普遍的社会性监管力量和手段，使得目前既有的监管体制能够发挥的效能是相对有限的，其结果也就是一些贪污问题，以及混日子、不作为的无效行为的存在。正是这种现象及其带来的社会危害，促使一些地方希望大力推动改革来转变这一状况。这就是政府监管模式改革的背景性原因。

从理论上讲，政府是公众利益的代表者和捍卫者，政府管理的目的就是维护和保障公民的正当权利和利益。而为了要达到这些目的，政府就必需不断进行改革、创新。只有通过不懈的改革和创新才能杜绝政府腐败的发生，提高政府部门的工作效率和服务质量，更好地维护公民的利益。

当前，从中央到地方都在开展反对“四风”运动，而要反对“四风”，则需要新的手段和技术，才能去除陈疾，改变政府的风气。随着社会进入网络时代，最新、最前沿的信息网络技术越来越影响人们的生活。尤其是所谓“互联网+”管理模式的兴起，激发了政府机构学习和利用最新网络技术来改革政府管理模式的动机。湖北郧西县等地的这一做法，正是这一背景下创新政府管理方式的产物。

目前，政府管理模式属于集权体制下的压力式管理模式，中央或者上级政府的意志直接决定了地方政府的改革激情，中央或者上级政府通过各种绩效考核的方式来考察地方政府的治理效能，同时以此作为提拔政府官员的主要指标。这就形成了一种强大的压力，激励着地方政府开展锦标赛一般的互相竞争。其目的就是为了获取上级政府的青睐，追求最高的政治绩效和表现，以获得更多的职业晋升机会。

这种政绩考核机制，常常成为地方政府改革手段花样迭出的直接原因。一些政绩考核成为衡量地方政府领导干部的重要指标，甚至是所谓一票否决。为了达到管理目的，地方政府领导干部就不惜运用各种可以采用的手段来加强监管。而目前流行的网络技术手段，也自然成为其重要的选项。

这就是GPS定位系统，被运用到政府监管工作的原因。从一定程度上看，这也是一种政绩工程催生的结果。

[深度]

GPS定位

监督官员有何危害？

“GPS定位监督官员”，目的是为了推进精细化管理，搭建领导干部日常考核管理平台，以监督、考核官员，促使其转变工作作风。尽管这种技术模式在一定程度上可以防止官员贪污腐败问题，但是，这种管理模式是典型的技术依赖模式，与行政管理工作的人性化和法治化存在一定的冲突，还会带来一定的危害性。具体来说至少有两大方面的危害。

首先，GPS定位监督官员存在对公民隐私权的侵犯。隐私权又被称为生活秘密权，即凡涉及到公民个人秘密而无关公共利益的，公民不愿公开的个人生活、个人资料、个人活动等都属于公民隐私权的范围。从国家层面上看，我国宪法明确规定保护公民的隐私权利，非经个人允许不得以任何违法的方式侵犯个人隐私。

郧西县政府采取的GPS定位监督官员模式，将官员24小时的行踪都纳入到定位监管范围，这是将官员公共角色扩大化，将其8小时之外的私人生活也与公共职责混为一谈，存在着严重的公私混淆的问题。

行政官员尽管承担着公共职责，在其职责范围内的确要牺牲个人的隐私权，接受最广泛的公开监督。但是他们同时也是普通的公民，同样享有宪法保护的基本权利。这种对其个人隐私权的侵犯不仅伤害了他们的个人利益，也影响了宪法的威严和法治行政的建设。

实际上现实生活中，不仅仅这一案例，很多方面都显示出对法律的不尊重，忽略官员的权利与忽略公民的权利同样是不合法，也是不合理的。法律应该成为行政底线和准则，也是政府各项管理政策的界限。任何政策都不能超越这一红线。

其次，这种方式会导致“技术型懒政”现象发生。互联网和移动通信技术的发展，为当今的政府管理提供了非常便利和高效的技术与手段。然而，在各种行政行为中，如果不加选择地过度依赖技术手段，而忽视更重要的行政管理制度和法制建设，只会走向另一个偏颇的极端。

由于技术手段具有强大的嵌入性，所以它可以掩盖各种软性手段，特别是制度建设的作用。制度建设需要更加长期的耐性和坚持，更需要智慧与理性，而技术对制度的掩盖则会导致政府对技术的过度依赖，形成一种“技术型懒政”现象。

人们认为依靠技术可以解决一切难题，但是，却不知道制度性的建设和软性的管理模式是无可取代的，而且是更加重要的。郧西县希望通过GPS定位来监督官员，存在一定的“技术型懒政”的问题。这样做将会使政府官员误以为，通过先进技术的引进能够一劳永逸地解决问题，而不重视或者懈怠于更加需要耐心和时间的制度建设工作。这将会影响问题的长期解决和合理管理模式的建立。

另外，这种管理方式也会有损政府公信力。通过GPS定位监督官员的行为，显示出一种权力的傲慢和不文明，这是一种权力的不当使用，也是对公民权利的明显不尊重。这种不文明的表现对政府公信力是一种有害的影响。

尽管这种行为可以发挥考核官员绩效、减少腐败现象、提高政府工作人员服务意识的作用，在一定程度上也能得到公众的欢迎和支持，但从法理的角度来看，这种行为毕竟是属于侵犯公民隐私权的涉嫌行为。这与政府本应该具有的保护公民权利的天然职责和义务存在明显的矛盾。

任何对政府这一行为进行深入思考，且能够清醒认识其存在问题的人，最终都会认识到政府行为的不当，因而影响对政府的认可度，减少政府的公信力，我们必须认真面对这一后果。

[路径]

监督官员的

边界与正确方向

郧县政府运用GPS定位监督官员，看起来似乎是一种管理模式的新技术变革。然而，我们必须认识到一点，任何技术都是有边界的。对政府来说，对新技术的运用不能取代制度和法治建设。在监督管理官员方面，要有更加清醒的认识。

一方面要清晰界定技术的边界。任何事物的功能和作用都有其边界。管理中的技术运用同样也是有边界的，不能对任何美好的价值性要素产生不良影响，例如网络技术的运用就不得侵犯公民的隐私权、肖像权等权利。而这恰恰是郧县政府存在的问题，他们在运用互联网技术进行精细化管理的时候，不小心地侵犯了官员的个人隐私权。

这反过来不仅影响了技术监管的效果，甚至影响到其合法性，所以对于行政管理者来说，任何创新都要充分考虑到实施边界，不能毫无顾虑地盲目加以应用。

另一方面更要注重干部监管过程和手段的法治化。公共管理当中，完全依赖技术来管理干部只能是昙花一现，无法长久，因为唯有“制度管人才能管住灵魂”。技术无法解决深层次的道德价值问题和个人主动性和责任性问题，制度也无法将一切制度化，总是存在漏洞和无法规范的空间。其最终的依靠还是更加人性化的制度。

所以，面对政府管理过程中出现的“磨洋工”、“打太极”、“踢皮球”等现象，除了可以适当运用一些技术，更重要的工作是加强法制建设，明确规范，将管理过程更加灵活化、针对化、联动化，以一种更加灵活有效、整体规范的模式来应对各种问题。

还有一个重要的方面就是问责制度的建设和健全。倘若政府权力清单不明确、服务流程不清晰透明、问责机制效率低下、考评制度有失偏颇，“混混干部”不作为行为势必还会继续滋生和蔓延。

因此，要认真改革目前的政绩考评制度，使其更加客观、适应性、可操作、且与现实紧密相连，让其考核标准更加清晰和透明，从而发挥准确监管，灵活有效的重要作用。

同时，我们的行政管理一定要能够通过法律层面的审查和监督。任何技术的运用都要与法治行政建设相一致，必须把政府权力纳入法治的轨道上运行，确保政府制定的政策和制度的合法性。

所以，创新政府管理模式，整治官员“不作为”，并不能仅仅依靠GPS定位来实现。因为任何技术都是有边界的，超出了这个边界反而可能会走向极端。我国政府积极鼓励并推动“互联网+”管理模式，但也应该清醒的认识到，新技术的引入只是为政府管理起着辅助的作用，制度建设和法治建设才应该是政府工作的根本所在。

（作者单位：南昌大学公共管理学院）