发达国家农业节水生态补偿的实践与经验启示

赵 姜，龚 晶，孟 鹤(北京市农林科学院农业科技信息研究所，北京100097)

水是人类生存之本，水资源是人类社会不可或缺的基础物质资料。当前，我国人均水资源拥有量大约在2 000 m3左右，仅为世界人均的1/4，虽然根据国际标准总体属于中度缺水国家，但是我国水资源在空间分布上极不均衡，有16个省市重度缺水，6个省极度缺水[1]。水土资源组合不相匹配，水资源分布与产业布局不相适应，供需矛盾日益突出，这些都进一步加剧了我国水资源短缺的局面，对我国国民经济产生不利影响。农业长期以来一直是用水大户，占我国用水总量的60%以上，2014年我国农业用水量为3 924亿m3，占用水总量的63.09%，比2004年农业用水量增加了9.43%。然而与之相对应的是我国农业用水浪费严重，农业用水方式粗放，水资源利用效率不高，农田灌溉水有效利用系数仅为0.53，远低于世界0.7～0.8的先进水平，实施农业节水战略刻不容缓。

近年来，我国大力发展了诸多形式的农业节水灌溉工程，农业节水技术突飞猛进，但是在实际应用中节水设施利用率低下，农户节水积极性不高等现象依然存在，制约了农业用水效率的提高。生态补偿是资源环境保护的重要经济手段，对促进农业节水具有广泛的影响和重要的现实意义[2]。作为一种有效的节水激励机制，节水生态补偿已引起我国政府及学者的高度重视。2011年中央一号文件明确提出要“建立水生态补偿机制”，十八届三中全会再次提出要实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，加快自然资源及其产品价格改革，坚持使用资源付费原则。现阶段，我国对农业节水生态补偿的研究在理论和实际上都还处于探索阶段，缺乏具有约束力和执行力的节水补偿体系框架。国外在制定和实施节水灌溉补偿与激励机制方面积累了丰富的实践经验，可以为我国建立农业节水补偿机制提供参考和借鉴。

1 农业节水生态补偿的内涵

国际上对“生态补偿”较为通用的理解是“环境服务支付”(Payment for Environmental Services, PES)，用于调节生态系统的受益者、保护者和破坏者相互之间的经济利益关系，其目的是保护生态系统服务功能。根据公共物品理论，水资源具有非竞争性和非排他性，农业节水存在明显的正向外部性，对生态环境有溢出效应。然而现实中大多没有充分考虑农业节水所带来的生态价值和环境利益，并且节水农业需要比传统农业更多的资本和技术投入，水资源公共产品的属性使得私人收益与社会收益相偏离，农民个体很难自愿主动进行节水行为[3]。农业节水生态补偿作为一种环境政策手段，是从深层次上研究农业节水的激励问题，不仅仅是对农业节水主体进行简单的经济补偿，而是从体制机制着手，实行生态保护外部性的内部化：让农业节水的“受益者”支付相应的费用，农业节水主体获得合理回报，从而矫正农业节水活动所形成的环境利益和节水主体经济利益分配的关系，以形成农业节水的长效激励机制。与一般的行政手段相比，市场化方式的农业节水生态补偿具有更强的激励作用和更加灵活的管理形式，有利于真正实现农业节水。

2 国外农业节水生态补偿实践的经验总结

2.1 美国农业节水生态补偿实践

美国农业节水生态补偿方式的主要表现为“自由的市场交易”，即在水资源产权界定清楚的情况下，通过自由的市场交易，相关方按供求关系实现利益均衡。美国是实施水权较早的国家，其水权制度是建立在私有制的基础上。作为一种私有财产权利，水权可以继承、有偿出售转让，这对用水者的节水积极性起到极大的促进作用。当前，水权转让和水银行是美国农业水资源商品化运作的2种典型模式，能够灵活调配使用农业水资源，从而提高农业水资源的利用效率和规范化水平[4]。

(1)水权转让补偿。水权转让类似于不动产的转让，出让人将自己节约用水省出来的多余水量使用权转让给他人，受让人作为交换为出让人提供合理的资金补偿或用水设施改造。水权转让是美国农业灌溉用水转变为城市用水的主要形式，属于长期且无有效期限的水权交易[5]。例如，洛杉矶与Imran Ling灌区签订协议，灌区采用渠道防渗等节水灌溉措施，并将节省出来的农业用水有偿转让给洛杉矶，作为补偿，洛杉矶需要支付相关节水工程建设的投入资金和部门运行费用。另外，Arizona州的法律也规定，城市必须缴纳“地下水经济发展基金”，才能够购买或者使用农村地下水。

(2)水银行补偿。水银行是一种第3方水资源补偿机制，类似于金融银行的中间机构。简单来说，就是从水权富余者购买、租赁水权，并将其出租或出售给需要用水的主体，大大降低了一对一进行水资源交易的成本[6]。与水权转让不同，水银行一般都属于短期交易，水权配置具有时间限制。美国加州在1991年建立了世界最早的水银行，随后其他各州也陆续开展了此项业务。作为买卖双方的中介，水银行提供水权交易的平台，负责合约设计、水价等焦点问题谈判、结算及监督管理等工作，具体运作流程见图1。

图1 美国水银行运行机制Fig.1 Operation mechanism of “water bank” in the USA

(3)政府财政补偿。除了市场化手段，美国政府在农业节水生态补偿中也发挥了极其重要的作用。首先，美国政府投入巨额资金修建了加州的北水南调等大量的基础水利设施，缓解了水资源地区分布不均衡的难题；其次，大力发展节水灌溉工程，通过退税、低息免息贷款、发行专项债券等财政、金融优惠政策，支持农业节水灌溉设施的建设，在全国范围内建成非常完备的节水灌溉体系；最后，高度重视农业节水技术的推广，在不同地区设置从事农田灌溉实验的研究中心，并无偿向周边农民提供灌溉技术和方法方面的培训，同时农业部有一笔专项资金用于建立节水示范区，以引导农民自觉采用先进的节水灌溉技术，并且对采用农业节水灌溉技术的企业和个人给予财政补贴。

2.2 日本农业节水生态补偿实践

日本农业节水生态补偿方式的主要表现为“产权的分配与让渡”，即通过产权的分配与让渡使相关方权利乃至利益均衡。当前，农业仍然是日本的用水大户，约占总用水量的2/3，且农业用水90%以上为水田灌溉用水。日本农业水权分2种：一是《河川法》实施前的“惯例水权”，是历史沿袭下来的农业用水秩序；二是现行《河川法》规定的“许可水权”，新增农业用水需得到河流管理者的认可并办理相关手续。在日本，江河水归国家所有，因此日本水权指的是水的使用权而非所有权，水权拥有者(包括农业用水户)不得随意改变水权用途或单独转让水权。日本农业水权期限为10 a，到期之后，需要对用水户的用水状况和河流的可利用水量进行调查以确定新的农业水权。

近年来，随着日本城市化和工业化的推进，工业和生活用水需求急剧增加，而耕地面积减少却导致农业用水剩余，实践中产生的水权转换经常通过工业和生活用水主体投资农业节水并获得结余水量方式来实现，这种间接的水权转让在一定程度上促进了节水农业的发展[7]。日本农业水权转换补偿分为政府补偿和交易补偿2大类，不同的受益方采取不同的补偿方式。政府补偿是指国家各级政府对补偿对象的补偿，补偿方式包括资金补偿和政策补偿，资金补偿通过对灌区工程改造所需资金进行补贴或对水权受让方进行转移支付来实现，政策补偿则是出台促进农业水权合理转换的相关政策法规。交易补偿是水权受让方对水权出让方的补偿，补偿方式主要为资金补偿，包括节水工程或土地整理的工程成本及相关运行管理费用。以日本利根中央水权转换为例，政府补偿和企业补偿分别占据了总补偿额的47%和53%。

在补偿金额上，日本农业水权转换只考虑了灌溉系统新建或改造、维护费用，没有考虑农业水权转换的生态环境影响和水资源的替代成本，所以农业水权转换补偿金额总体上相对较少，主要原因一是日本水资源较为丰富，二是随着水资源逐渐稀缺，避免农业水权拥有者通过水权转换获得过高收益而引起非议。尽管如此，在农民获得农业水权转换的资金补偿以外，由于灌溉设施水平提高，农民的生产条件得到改善，农民还会增加一笔可观的生产收益。

2.3 以色列农业节水生态补偿实践

以色列农业节水生态补偿方式的主要表现为“收费及限额交易”，即由政府代表全体国民向公有资源的私人使用者收费，并分配交易限额。以色列属于水资源严重匮乏国家，1959年以色列出台《水资源法》，规定境内的全部水资源都归国家所有，2006年成立水利委员会，对全国水资源和水循环工作进行统筹管理。为了提高水资源利用率，以色列建立了科学精确的水资源配给制度，水利委员会每年都得做出生活、工业、农业等部门的配水决策，其中农业用水量是根据不同作物用水量标准及其种植面积确定，大约占总用水配额的60%～70%。

(1)农业水费补偿。以色列的农业水价制度实行定额用水和阶梯水价管理，对每个农户的用水配额都设定了一个上限值，并且为了进一步鼓励农业节水，农业水费是按照农户用水量占其用水配额百分比缴纳的。以色列水价的定价原则是回收全部成本，总体来说水价较高，但通过建立补偿基金对农业水费进行补贴，同时采用经济激励手段强化农业用水管理，奖惩分明，对用水超出配额的用户实行罚款，用来奖励按配额用水的用户，以促进节水灌溉。具体如表1所示。以色列农业用水水价普遍低于工业用水，对配额水的前50%农业用水按正常水价0.495 美元/m3收取，随后分阶段逐渐提高，对超过配额用水的前8%定价0.887美元/m3，再多的超额用水收费为1.049美元/m3。此外，为了节约农业用水，以色列还鼓励农民使用处理过的城市工业污水或海水淡化水进行灌溉，其收费标准比国家供水管网提供的优质水价低20%左右，亏损由政府补贴。

表1 以色列阶梯水价 美元/m3Tab.1 The ladder water pricing of Israel

注：数据来源“科学网”。

(2)农业节水技术补偿。以色列的农业节水技术处于国际领先水平，主要归功于以下2个方面：一方面是对农业节水技术研发的巨大投入，据统计，以色列平均每年投入农业研发的资金超过8 000 万美元，占全国农业GDP的3%左右[8]，经过多年发展，以色列形成了一批高水平的农业研究机构，农业节水灌溉技术十分成熟，农业灌溉用水平均利用率达到90%。另一方面是良好的农业技术推广服务体系，政府提供充足的财政资金用于支付推广人员的工资及其他费用，并采用自上而下的运行模式提高技术推广效率，保证科研成果能迅速运用到农业生产中。在农业实践中，政府提供财政补贴组织推广人员免费对农民进行灌溉技术指导、示范和咨询，及时解决农户或农业经营者在农业用水中遇到的实际问题，取得了显著的成效。综上所述，以色列农业节水技术补偿，既包括农业节水技术研发的补偿，也包括农业节水技术推广的补偿。

3 对我国的启示

以上分析了3个典型开展农业节水生态补偿的发达国家，虽然各国的国情不同，采取的政策手段和成功经验也有所不同，但对我国农业节水事业的发展还是具有一定的借鉴意义，主要体现在如下几点。

3.1 充分发挥政府和市场互补的作用

就世界范围来看，虽然政府购买仍是生态补偿的主要方式，但这并不意味着政府需要大包大揽，美国和日本的案例都表明政府可以利用市场化手段通过经济激励来提高生态效益，采取政府和市场相结合的组合补偿模式。美国自由的水权交易形成了一个有效率的市场，补偿标准由买卖双方的供求均衡决，并且农民通过参与补偿机制的建设，参与政府谈判、竞价等，可以调动农民保护水资源的积极性。日本的农业水权转换中，则是由政府和企业共同分担补偿额。我国农业节水生态补偿制度的建立也应遵循政府和市场互补的原则，发挥市场机制对水资源供求的引导作用，尝试应用政府补偿与市场化补偿相结合的机制对于农业节水进行补偿。

3.2 明确农业水权

水权明晰、水权制度完善是各国实施农业节水补偿的重要制度体系，虽然美国、日本和以色列的农业水权管理制度存在较大差异，但是无论是美国的私有产权占主导还是以色列的国家产权为主导，都对农业用水权作出了清晰的认定。我国农业水权大多以农业取水许可的形式存在，并且对农业用水量缺乏科学的水量核算和水质分析，农民用水的权利缺乏法律保护，农民的水权量不清楚，导致农民缺少节水的积极性。另外，在我国部分实施农业水权转让试点的地区，水权期限也不明确，容易对农民利益造成损害。因此，要建立健全农业水权及水权交易市场，加强广大农民对水资源有偿使用的认识，激发农民的节约用水行为。

3.3 加强农业节水生态补偿的制度化和法律化

发达国家的农业节水补偿实践说明运用法律手段保护农业水资源最为有效，美国和日本对农业水权的转让、期限等法律法规十分详细，且易于操作，这一点值得我国借鉴。要保障农业节水生态补偿的顺利实施，需要进一步从法律上对补偿的标准、补偿方式和补偿对象做出明确规定，并制定相关的法律法规来避免可能出现的纠纷和不当行为，降低市场交易成本。在构建和发展水权交易市场的过程中，要建立健全水权交易市场的法规和交易细则，同时加强对各种交易行为监管，促进水权、水市场更加规范和有序发展。

3.4 建立并完善农业节水生态补偿基金

节水工程的建设、运行和维护需要投入大量的资金，综合分析美国、日本和以色列的农业节水生态补偿现状，不难看出，各国政府都把财政投入放在支持节水农业发展的突出位置，大多表现为政府直接投入，并辅以政策性贷款、减税免税等多种形式，并且这种财政扶持政策是持续和相对稳定的。由此可见，在农业节水生态补偿资金的来源方面，通过国家财政补贴的方式进行弥补是一种有效的手段，应起主导作用。其次，建议相关受益区域和单位也应负担一定的补偿费用。同时，可以参考以色列水费补偿的方式，积极发挥价格的经济杠杆作用，以奖代补，激励农民节水。

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[1] 中国16省市重度缺水，6个省极度缺水[EB/OL]. http:∥news.xinhuanet.com/energy/2014-05/14/c_1110689632.htm.

[2] 王丽君,朱美玲.简述补偿机制在农业节水中的作用[J].价值工程,2014,(7):64-65.

[3] 马爱慧,蔡银莺,张安录.耕地生态补偿实践与研究进展[J].生态学报,2011,31(8):2 321-2 330.

[4] 张宏志,金 飞.美国农业水资源利用与保护[J].世界农业,2014,(12)：130-133.

[5] 王小军.美国水权交易制度研究[J].中南大学学报(社会科学版),2011,17(6):120-126.

[6] 张 郁,吕东辉.美国加州“水银行”运行机制研究[J].世界地理研究,2007,16(1):32-39.

[7] 代小平,陈 菁,陈 丹.农业水权转让补偿机制及模型研究[M].南京：河海大学出版社，2014.

[8] 徐向阳.灌溉节水激励模型研究[D]. 长沙：中南大学,2009.