小城镇：战略定位与产业支撑

2016-03-22李圣军

中国延安干部学院学报 2016年1期

李圣军

【摘要】小城镇是我国城乡发展中的重点问题，但是小城镇的战略定位和产业支撑问题一直存在争议。在“过渡论”、“非农人口蓄水池”和“城镇化中国特色体现者”等传统战略定位下，小城镇发展陷入“脱离了农村却入不了城市”的尴尬境地。在四化同步、城乡统筹、新型城镇化等发展战略下，小城镇应确立“城乡统筹战略纽带”的新型战略定位，重塑小城镇的支撑产业。服务城市型小城镇要重点发展物流交通业、旅游疗养业、资源开发业；服务农村型小城镇要重点发展农产品加工业、农民公共服务业、农业生产服务业。同时，还应改革小城镇机构设置，增强财政自主权，加大资金投入力度，将小城镇建设成职能相对完善的一级地方政府。

【关键词】小城镇；战略定位；产业支撑

【中图分类号】F291.1【文献标志码】A【文章编码号】1674—0351（2016）01—0128—09

小城镇是我国城乡体系中的重要组成部分，但是，“城之尾、乡之首”的定位使小城镇处于城乡统筹中的模糊地带，导致发展战略定位不明确。小城镇发展战略既是城镇化发展战略的一部分，也是新农村建设中的一部分。很多小城镇由于战略定位模糊，仅凭其行政区域中心的地位维持简单运转，严重缺乏产业支撑，难以摆脱产业空心化的困境。在我国新型城镇化加速推进和现代农业迅速发展的宏观背景下，急需从城乡统筹的角度明确小城镇的战略定位，确定小城镇的产业支撑，从而促进小城镇的可持续发展。

一、“小城镇”的概念界定

无论是在政府公文、学术文章中，还是在大众媒介中，小城镇都是出现频率较高的一个词汇，但是对小城镇的概念界定却莫衷一是，并没有一个公认的内涵界定，这与对“城”、“镇”三个字的字面意义理解不一致，以及“小城镇”的理解差异有密切关系。“城”字的内涵有理解歧义，歧义的核心在“城”是否包括“镇”；“镇”字的理解歧义主要有两个方面，一是“镇”和“城”的关系问题，二是是否包括集镇问题。所以“小城镇”的理解歧义主要是“小的城镇”还是“小的城和镇”。总体上，目前关于小城镇的概念界定问题，主要有以下四种观点：

第一，小城镇是小的城和所有的建制镇。“城”和“镇”是并列关系，“城”不包括“镇”，“镇”不包括集镇，“城”分大小，“镇”不分大小。因此，这种概念下的小城镇主要包括小城市、建制镇。这种观点以李炳坤（2000）[1] 180-186的概念界定为代表。

第二，小城镇是小的城镇（城市）。“城镇”等同“城市”，包括所有的“城”和“镇”，“小城镇”则等同于“镇”，即“小城镇”与“镇”概念界定相同，指建制镇，但不包括“集镇”。1989年《城市规划法》、李强、陈宇琳、刘精明（2012）[2] 82-100和2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》采用此种概念界定。

第三，小城镇等同于包括集镇在内的“镇”。小城镇的概念内涵等同于“镇”，其中镇不仅包括建制镇，还包括集镇，即乡镇政府所在地。因此，小城镇的内涵就包括建制镇和集镇。1979年《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》和马戎（1990）[3] 131-146使用的小城镇概念与此界定方式相同。

第四，小城镇是“城、镇、乡”并列下的“镇”。“城”不包括“镇”，“镇”也不属于“城”，城、镇和乡之间是并列的关系，在三元社会中，小城镇对应的则是“镇”，即小城镇非城也非乡。刘尚希（2012）[4] 44-46从公共服务供给的角度使用了此种界定方式。

综合考虑小城镇的字面意义和政府公文、学术期刊、大众媒体的使用习惯，本文对小城镇界定如下：“城镇”包括“城”和“镇”两部分，“小城镇”则特指“城镇”中的“镇”，主要包括城关镇和建制镇，不包括集镇。在整个“城镇”体系中，“镇”不仅规模小、人口少，而且地位独特，连着城乡，因此采用“小城镇”的称谓，而不直接采用“镇”的称谓，强调“城镇”体系中的“镇”，而不是与“城”脱离的“镇”。从行政隶属的角度，“镇”一般均隶属于“城”，从行政区域角度，“镇”是“城”的一部分，因此，用“小城镇”也存在突出“镇”地位和作用的用意。

二、相关文献综述

围绕本文小城镇战略定位和产业支撑的研究主题，主要从小城镇规模发展问题、持续发展问题、城乡归属问题和功能定位问题四个维度进行相关文献综述。

（一）小城镇规模发展问题

小城镇顾名思义为规模较小的城镇，规模的主要衡量指标就是人口数量，小城镇人口少一直被众多学者认为是影响小城镇发展壮大的重要因素或核心原因。邵秦（1986）[5] 84-93研究了台湾人口迁移与市镇规模之间的关系问题，发现人口净迁入率最高地区是10万人左右的城市。孙自铎（1995）[6] 210-214研究指出，迄今为止世界上还没有一个国家的城镇化道路是通过小城镇方式实现的，即使当代一些已经高度城市化的国家，如美、法、前苏联、新加坡等强调卫星城建设，但其规模也均在10万人以上。刘茂松（2000）[7] 18-21研究认为，农村城市化的最佳人口规模是25-50万人。夏飞、陈修谦（2004）[8] 135-136指出，小城镇只有人口达到15万左右才能形成一定的主导产业，才能具备较齐全的基础设施和城镇服务体系，才能吸引人才和投资获取集聚经济效益。王小鲁（2010）[9] 20-32研究发现，规模在100万至400万人的大城市，净规模效益最高，而规模小于10万人的城市，则无法发挥净规模收益。陈浩、郭力（2012）[10]71-75认为，如果将经济发展水平、教育水平、人口健康水平、环境污染、交通状况、占用土地等指标综合加以比较，我国100万-400万人口左右的城市综合效益最好，而小城镇的综合效益是最差的，这也正是小城镇难以留住农民工的根本原因。张正河、谭向勇（1998）[11] 14-19通过各国的比较研究认为，中国并不是唯一鼓励发展小城镇限制大城市的国家，但绝大多数国家防止人口向大城市流动并鼓励他们流向小城镇的努力都失败了。

（二）小城镇持续发展问题

上世纪八十年代，乡镇企业的兴起，推动了小城镇的大繁荣，但随着乡镇企业的衰落，小城镇发展的可持续问题成为学者讨论的焦点。从吸引力的角度，由于小城镇规模较小，导致基础设施、公共服务不到位，大部分学者认为小城镇对农民吸引力不大。王良虎（2007）[12] 94-99、廖丹清（2001）[13] 34-37和肖金成（2012）[14]27-29均认为，农民对城市文明的追求是很高的，多数建制镇和“小城镇”不能圆农民的城市梦，小城市和小城镇难以解决如此多的就业和收入问题。但是国风（1998）[15] 197-201认为，大力发展小城镇使众多的农业剩余劳动力主要转移到小城镇从事非农业，这是今后若干年内解决我国农业剩余劳动力问题的根本出路。从正面促进小城镇持续发展的角度，吴晓华（1993）[16] 28-32认为应充分发挥农民的力量来建设小城镇，将农民推动农村工业化的力量引入到农村城镇化进程中。尹成杰（1999）[17] 2-8认为，一些地方没有把小城镇建设同发展农业和农村经济紧密结合起来，这是当地小城镇建设发展不快、缺乏后劲的重要原因之一。卫龙宝、胡慧洪、钱文荣、曹明华（2003）[18] 39-48分析了温州小城镇建设经验，认为应按照“谁投资谁受益”的原则，建立多元化投入机制，让银行、企业、农民和社区集体组织及外国投资者成为城镇建设的力量。冯云廷（2006）[19] 71-74认为，中国农村城镇化模式基本上是农村社区、乡镇企业、农民家庭或个人等民间力量发动的一种由市场力量诱导的诱致性制度变迁模式，市场始终是农村城镇化的内在推动力。

（三）小城镇城乡归属问题

从城乡角度，小城镇处于城乡结合地带，对于其城乡归属问题一直存有争议，有的认为小城镇应归属于农村，有的认为小城镇应归属于城市。张雨林（1985）[20] 12-18提出，除少数相当发达的县城外，建制镇都是农村的中心，因而应该从农村的经济和社会发展出发来研究和规划小城镇的布局和建设。陈颐、印证（1986）[21] 67-71认为，我国过去已有的小城镇（建制镇）实际上是城市体系的一部分，即所谓“城之尾”，而新型小城镇是在过去乡集镇基础上形成的。吴晓华（1993）[16] 28-32认为发展小城镇，要将小城镇作为城市体系的有机组成部分，而不能将它仅仅作为农村的中心，否则发展起来的小城镇，只能是放大的村落，并不能体现真正意义上的城镇化。也有很多学者将小城镇定位在城乡结合部或中间体，洪银兴、陈雯（2000）[22] 66-71提出了“城镇城市化”的概念，以此作为增加城市供给的途径，城镇成为城市现代化要素向乡村扩展和辐射的中间环节。孔祥智（2000）[23] 156-164认为小城镇是处于城市和农村之间的过渡性层次，其产业结构更接近于城市，但在与农村经济的联系上比城市更密切得多。汪小亚（2002）[24] 31-34认为小城镇被誉为“乡之首，城之尾”，是城乡结合部的社会综合体。孙涛（2004）[25] 63-65认为，在我国建制镇是最低的城市级别，其服务对象主要是其周边的农村地域。国务院发展研究中心课题组（2010）[26] 36-38从统计角度梳理了城乡划分的演变历程及相关的国际经验。

（四）小城镇功能定位问题

对于小城镇在我国城乡发展中的功能定位，众多学者从不同角度开展了研究。从功能角度，洪银兴、陈雯（2000）[22] 66-71认为，虽然小城镇加速了城镇的发展，却在很大程度上抑制了大中小城市的发展。李尚蒲、罗必良（2012）[27] 37-42以全国308个中小城镇为对象的研究表明，城镇化水平每提高1个百分点，城乡收入差距将缩小10个百分点。杨志海、王雅鹏（2012）[28] 1-5认为从全国层面来看，县域城镇化对粮食安全具有显著的正向作用。从定位角度，张雨林（1986）[29] 169-181认为，小城镇的发展前景，是成为农村的工业中心，现代化大农业的产前、产中、产后服务中心，农村商品经济、合作经济的中心，同时也是接受大、中城市能量扩散的重要阵地。国风（1998）[15] 197-201认为发展小城镇的三种模式：一是以生产为主，以乡镇企业集中连片发展，完成产业分工为标志；二是以流通为主，以商品集散、信息快速传递为核心；三是以消费为主，以超前发展的社区生活服务设施为特色。苏雪串（2003）[30] 32-34认为小城镇经济的主导产业是农产品加工业和服务业。夏飞、陈修谦（2004）[8]135-136认为，小城镇数量多且分布分散却不能有效吸引乡镇企业集中，目前全国乡镇企业80%分布在自然村，在集镇的只有18%左右。郑昭、楚尔鸣、刘婷等（2007）[31] 138-139认为，农村小城镇竞争力的核心层是文化层，中间层是制度层，外围层是营销层。

总体上，小城镇虽然是我国城乡发展中的重点、热点问题，但在很多方面均没有达成一致意见，包括战略定位和产业支撑这样的重要问题。不论小城镇是不是我国未来人口转移的重地或城镇化的亮点，小城镇都是我国城乡发展和城乡治理的重点及难点。2014年《国家新型城镇化发展规划（2014-2020）》制定出台，小城镇发展迎来了新的战略机遇期，小城镇的战略定位和产业支撑急需在新的宏观环境下进行明确定位，从根本上解决影响小城镇持续发展的问题，使小城镇成为促进经济发展和社会转型的新战略支撑点。

三、新时期小城镇的战略定位

改革开放以来，我国城镇化战略采取的一直是“限制大城市鼓励小城镇”，尤其是1998年十五届三中全会更是提出了“小城镇、大战略”的发展战略，但在实际城镇化过程中，小城镇的经济、人口和产业集聚力一直不如大城市。也即是说，“政策引导”与“实际运行”出现偏差，政策虽一直鼓励发展小城镇，但实践中的生产要素尤其是人口却一直向大城市集聚，这充分说明小城镇的传统战略定位有偏差，不符合经济发展和人口转移的一般规律。

（一）小城镇的传统战略定位

根据现有学者对小城镇的研究，在我国城镇化的总体发展战略中，对小城镇主要有三种战略定位，一是过渡论，二是非农人口蓄水池，三是城镇化中国特色体现者，其中“城镇化中国特色体现者”战略定位更是在二元城镇化的框架下，将小城镇定位为有中国特色城镇化道路的重要体现者。

1.过渡论

随着我国城镇化的推进，人口城镇化是个不可逆转的潮流，而在人口市民化的过程中，小城镇一方面作为区域内的经济中心和政治中心，周围农村的人口、资金和企业等不断向小城镇集聚，小城镇另一方面不断承接城市转移出的产业，包括零部件生产、生活服务等产业。随着小城镇经济的繁荣和人口的集聚，小城镇日益城市化和现代化，从而变为城市，最明显的便是“城关镇”转变为“小城市”，即县改市，从1982年到1997年，400个左右的县成为县级市。[32] 55-57因此，小城镇的战略定位便成为城市的初级阶段或者由乡村转为城市的“过渡性”阶段。

根据此种战略定位，在城镇化的起步阶段，应重点发展小城镇，主要原因是小城镇投资少见效快，同时土地、劳动力等生产要素成本较低；而城镇化发展到一定阶段，则转变为重点扩充城市规模，发挥城市集聚效应和规模效应。冯子标、焦斌龙（2001）[33] 44-49就提出了“城镇化战略”和“城市化战略”两种发展战略，认为城镇化战略适应于城市化的初始阶段，城市化战略适应于城市化的高级阶段。无论是从单个城镇发展角度还是从整个城镇化发展过程的角度，“过渡性”战略定位均认为小城镇的发展前途是转为城市或转向城市化发展战略，不是为了发展小城镇而发展小城镇，而是为发展城市才发展小城镇。

2.非农人口蓄水池

城镇化包括人口城镇化、土地城镇化、资本城镇化等内容，无论是从城乡统筹发展的角度还是从“以人为本”的新型城镇化发展角度，人口城镇化都是城镇化的关键和核心。而人口城镇化涉及的首要问题便是人去哪儿？去大城市会加剧大城市现已严重的大城市病，去中等城市会将中等城市变成大城市从而出现大城市病，只有去小城市和小城镇，才能既实现农民的非农化和市民化，又不产生大城市病，因此，小城镇“非农人口蓄水池”的战略定位便应运而生。在该战略定位下，小城镇成了防止农民去大城市和中等城市的大坝，也成了吸纳大量非农人口的蓄水池。

1978-2013年，我国建制镇数量从2173个增加到20113个，增加17940个，其中城关镇①由2076个下降为2012年的1570个，建制镇②由100个增加到2012年的18311个。参照1984年建制镇的设置标准和1993年县改市标准，按每个城关镇非农人口增加2万，单个建制镇非农业人口在2000或3000人计算，则城关镇和建制镇约解决非农业人口6802万-8633万，占新增加5.6亿城镇人口的12.1%-15.4%，相当于少增加68-83个百万以上人口的城市。显然，从解决农民非农化方面，小城镇的确发挥了“非农人口蓄水池”的作用。

3.城镇化中国特色体现者

我国走了一条中国特色的城镇化道路。一方面，与其他国家一样，大力发展城市，将城市做大做强，增加城市人口规模；另一方面，鼓励小城镇发展，通过乡镇企业的集聚和行政区域经济要素的集中，实现乡村就地城市化，因此，形成了二元城镇化发展战略。在二元城镇化发展战略中，不仅发展城市和发展小城镇两种战略是平等的、互补的、同时进行的，而且发展小城镇，实现乡村城市化更是中国特色城镇化道路的核心特征。

针对我国二元城镇化发展战略，不同学者采用了不同的表述方式。辜胜阻（1995）[34]62-69采用的是“据点发展式”城镇化和“网络发展式”城镇化。姜长云（2003）[35]26-28采用的是“双重城镇化”，即以中央和省级政府为主导的大中城市的迅速扩张和以县乡等农村基层政府为主导的小城镇建设的迅速发展。冯云廷（2005）[36] 86-95采用的是“基于中心城市集聚与扩散的城市化模式”与“基于小城镇和乡镇企业的城镇化模式”。不管采用何种称谓，其表达的核心意思都是我国在同步实施两种城镇化发展战略，一种是国际通用的城市化战略，一种是有中国特色的小城镇战略。

总体上，三种传统的小城镇战略定位都具有一定的意义，反映了我国国情，也都抓住了小城镇在我国城镇化战略中的作用和地位，在城镇化的总体战略下给小城镇确定了战略定位，但在城乡统筹、四化同步和现代农业新的大发展环境下，对小城镇的传统战略定位存在如下三个缺点：

第一，没有突出小城镇的自身特色。在城镇化战略中，小城镇虽有规模小、基础设施不健全、公共服务不完善等一系列缺点，但也存在自身的特色，是大中小城市所无法比拟或替代的。比如贴近农村、生态环境好、资源丰富、交通顺畅、要素成本低等。

第二，忽视了小城镇与农村之间的关系。传统的城镇化战略对小城镇的战略定位均是在城市的角度进行的，将小城镇纳入整个城镇化战略之中，没有重视甚至是忽略小城镇与三农之间的天然联系，具有较强的局限性，不利于小城镇的可持续发展和现代农业的健康发展。

第三，没有认识到小城镇在城乡互动中的纽带作用。小城镇联系城乡，城市通过小城镇辐射农村，农村通过小城镇接触城市文明，小城镇的发展不是为了转变成城市，不是为了单纯吸纳农村转移人口，也不是单纯的中国特色城镇化道路的体现者，而应是城乡统筹的战略纽带。

（二）新时期小城镇的战略定位

新的历史时期，我国小城镇发展迎来了新的机遇和挑战，必须与时俱进调整小城镇的战略定位，在全国整体的经济社会发展战略中寻求小城镇的科学定位，一方面可借势推动小城镇的健康发展，另一方面可通过小城镇促进整体经济社会发展战略的实现，最终实现小城镇和整体经济社会发展战略的良性互动。

1.新时期的经济社会发展战略

从小城镇的发展角度，对其有巨大影响的重大新型经济发展战略主要有三个，一是四化同步战略，二是城乡统筹战略，三是新型城镇化发展战略，这三个战略均是我国21世纪提出的重大的且影响全局的发展战略。四化同步战略包括工业化、城镇化、信息化和农业现代化，强调不能单纯推动工业化、城镇化和信息化，也不能寄希望于通过工业化、城镇化和信息化的带动自动实现农业现代化，必须在推动工业化、城镇化和信息化的同时，同步推动农业现代化，以实现四化同步。建国以来我国一直在“城市主导”的思维下处理城乡关系，城乡之间也一直是在不平等的状态下开展合作。而在城乡统筹战略下，城市与乡村之间实现平等，两者在平等的前提下开展合作，政府在平等对待城市和农村的前提下实施统筹，城乡之间将由分割进入融合阶段。2014年，我国开始实施新型城镇化发展战略规划，其核心便是“以人为本”，实现人的城镇化，从城镇角度需解决人往哪儿去的问题即就业问题，从农村角度要解决地如何种的问题，随着农村单一主体土地经营规模的扩大，农业社会化服务需求也逐步急剧增加。

2.新时期战略定位：城乡统筹的战略纽带

在四化同步、城乡统筹、新型城镇化发展战略的新时期，小城镇迎来了发展的新战略机遇期。小城镇应立足自身优势，发挥连接城乡的作用，立足农村建设小城镇，立足城镇服务农村，既不全盘靠向城市，单纯贪大求洋，盲目上大项目，摊大饼，也不全盘靠向农村，单纯成为农村的区域性政治中心，将自己淹没在小农的汪洋大海中，而应在保持自身相对独立性的前提下，打造我国城乡之外的第三极，弥合城乡之间的巨大差距，打造城乡之间的过渡地带。因此，在新的历史时期，小城镇的战略定位应为城乡统筹的战略纽带。在此战略定位下，小城镇在城乡之间必须保持相对的独立性，立足城市服务农村，同时立足农村建设城镇。

第一，强化小城镇相对独立性。小城镇的发展目标不是为了转变成城市，也不单纯为了隶属于城市，成为城市过于集中的产业及人口的分散地，甚至是污染行业的转移天堂。在新型战略定位下，小城镇为自身发展而发展，必须立足自身资源禀赋、文化传统、经济基础和地理位置确定自身的主导产业，不依附城市也不依附农村，而成为相对独立于城乡的社会第三极。

第二，立足城市服务农村。从产业结构角度，小城镇是非农产业的集聚地，重点发展工商业而不是农业，因此，小城镇不是农村，不直接从事农业生产。从就业结构看，在小城镇至少是建成区主要是非农业人口，从事非农业生产劳动。因此，小城镇的建设必须立足于城市，以建设城市的思维和观念发展小城镇，比如基础设施建设、公共服务提供、要素市场建设等，但小城镇的建设又必须服务于农村，为更好的服务农村而发展小城镇。

第三，立足农村建设城镇。小城镇与城市相比的独特优势就是贴近农村，无论是地理位置、文化习俗还是生活方式都与农村更为接近，因此，小城镇的发展必须立足农村建设城镇，从农村的角度确立小城镇的发展战略，与城市展开错位竞争，形成不同的产业结构，从农村中寻求小城镇的发展源泉和力量源泉，在为农业服务和为农民服务中发展小城镇，让小城镇的发展深深扎根于农村这片沃土。

总体上，小城镇的独特性注定了其是城乡统筹的战略纽带，同时，小城镇也只有坚持城乡统筹战略纽带的战略定位，才能实现自身的持续发展。从产业定位看，小城镇与城市一样，发展的是非农产业，但小城镇的非农产业是服务农村、农民和农业的非农产业；从发展战略看，城市主要从非农产业中寻求主导产业，打造立城之本，而小城镇则主要从农村中汲取营养，寻求立镇之本。总而言之，小城镇立足农业发展非农产业，立足农村实现乡村城镇化，因此，小城镇是天然的城乡统筹战略纽带，无论是脱离农村融入城市，还是脱离城市融入农村，都将使小城镇的发展陷入不可持续状态。

四、小城镇的产业支撑

在传统的小城镇战略定位下，小城镇完全纳入了城镇整体的发展战略中，导致了小城镇脱离农村、产业结构同质、特色不突出、主导产业不明确等问题，人口吸纳能力较弱，吸引力也不强。现实中的小城镇发展陷入了“脱离了农村却又入不了城市”的尴尬境地。因此，在城乡统筹战略纽带这一新型战略定位下，小城镇必须重新定位自身的产业支撑，确定发展的主导产业，提高自身的人口吸纳能力和城市建设水平，从而在四化同步、城乡统筹、新型城镇化战略的发展过程中，确立小城镇独特的战略空间和发展生存之路。每个小城镇均有自身独特的地理位置、风俗习惯、历史文化和生活方式，因此，各个小城镇均可以从自身优势出发确定自身的主导产业和特色产业。

（一）服务城市型小城镇的支撑产业

服务城市型小城镇一般在城市郊区，在城市产业外迁或自身优势共同作用下，立足城市确立自身支撑产业，从产业类型看，服务城市型小城镇的支撑产业主要包括物流交通业、旅游疗养业和资源开发业。

1.物流交通业

对于交通便利、位置优越的小城镇，可以充分利用自身处于交通要道的优势，发展物流仓储业、分拣加工业、商贸服务业、运输维修业等产业，围绕物流交通发展相关行业，将自身打造成物流、商流、信息流、资金流四位一体的现代物流小城镇。

2.旅游疗养业

对于风景优美、环境清洁、历史悠久、古迹众多的山水风情小镇，可以大力发展旅游业、养老业、休闲业、餐饮业、酒店业等旅游休闲产业，吸引城乡居民尤其是城市居民旅游、休闲、观光、采摘、养老、休养等，打造旅游风情小镇、养老疗养小镇。

3.资源开发业

对于煤、石油、天然气或各种有色金属丰富的资源密集小镇，可以充分利用矿产资源优势发展煤化工、石油化工及各种新材料产业。对于风、光资源丰富的小镇，可以围绕新能源发展光伏产业、风电产业及相关的装备制造业。

（二）服务农村型小城镇的支撑产业

对于大部分远离大城市且无资源优势、交通优势和环境优势的大量小城镇，无法接受大城市辐射，而农村建设发展又需要非农产业的支撑，因此，必须立足农村建设小城镇，围绕农村繁荣、农业发展、农民需求，发展各种服务于三农的非农产业，建设服务农村型的小城镇，发展基于农业的非农产业。

1.农产品加工业

农产品包括粮食作物、畜产品、瓜果蔬菜等。在市场经济条件下，农产品加工业包括面粉业和基于面粉的加工业，瓜果蔬菜收购、储存、交易行业，畜产品屠宰行业，运输业及信息咨询业，棉纺织厂及鞋帽厂等各种基于农产品的劳动密集型产业。

2.农民公共服务业

我国小城镇与行政建制镇驻地高度契合，从满足农民需求角度，每个小城镇均需建立包括镇政府机关、镇医院、邮政储蓄所、农村信用合作社、小学和初中等在内的公共服务机构，同时大力发展包括超市、服装店、电影院、美容美发店等在内的各种公共服务业。

3.农业生产服务业

从服务农业生产的角度，根据服务就近的原则，每个小城镇均可围绕农业生产大力发展技术培训、化肥农药种子等生产资料销售、农机销售及售后维修、病虫害防治、测土配方、集中育苗等生产服务业，为现代农业提供服务支撑。

总体上，小城镇的产业支撑首先是非农产业，不是农业，因此，小城镇的产业类型与城市是相同的；其次，小城镇自身经济规模较小，要素集聚力较差，无力与城市直接竞争，必须与城市开展差异合作，以接受大城市辐射和立足农村寻求内生性发展为主。对于大城市周边的小城镇或资源、位置优势明显的小城镇，可以立足服务城市确定主导产业，大力发展物流交通业、旅游疗养业和资源开发业；同时，小城镇的独特优势是靠近农村，服务农业、农村和农民是小城镇义不容辞的职责，也是小城镇寻求经济优势和竞争优势的根源。因此，对于大多数的小城镇，其产业支撑应以服务三农的服务业和加工业为主，大力发展农产品加工业、农民公共服务业和农业生产服务业，在促进社会主义新农村建设和现代农业发展中实现小城镇自身的可持续发展。

五、小城镇新型战略定位的政策保障

在四化同步、城乡统筹、新型城镇化建设的新型战略背景下，小城镇由传统的“过渡论”、“非农人口蓄水池”和“城镇化中国特色体现者”等战略定位向“城乡统筹战略纽带”这一新型战略定位转变，涉及产业结构转型、管理模式创新、财税制度改革等多个方面，是一项复杂的系统工程，必须进行科学的顶层设计和全方位的政策改革，以为小城镇的战略转型和产业结构调整提供政策保障。

（一）改革小城镇机构设置

小城镇机构设置脱胎于乡政府，大多数通过非农产业的发展，以“乡改镇”的方式成立，其机构设置与乡政府基本相似，但随着小城镇非农产业的发展，镇政府职能与乡政府差异性越来越大，与乡政府相比，城镇基础设施建设、环境治理、社会治安及交通管理、城市规划和卫生监督等等，都是小城镇政府应有的职能。[12] 因此，小城镇必须从服务非农产业发展的角度重塑自身的机构设置。

1.加大“条管单位”改“块管单位”工作力度

目前，小城镇内部机构中众多职能部门实行“条块结合、以条为主”的管理模式，包括财政所、派出所、土管所、司法所等，不同的地方实行了不同的管理模式，部分地区的小城镇农经站、农机站和农技站都实行垂直管理，这导致小城镇没有较多的自由决策权，仅仅是县级政府的执行机构，不能依据自身优势自主发展主导产业。在小城镇“城乡统筹战略纽带”的新型战略定位下，必须加大条管单位的下放力度，能下放到乡镇的必须下放到乡镇，实在不能下放到乡镇的职能部门，必须坚持“条块结合、以块为主”的原则，增加小城镇的决策权，释放小城镇的发展积极性。

2.增设服务于非农产业的非农职能部门

从产业结构的角度，小城镇非农产业的发展，需要在小城镇政府内部设立非农职能部门；从城乡统筹的角度，小城镇既要设立农业职能部门，也必须设立非农职能部门；从小城镇自身独立性角度，必须设立相对较全的职能部门，才能根据自身优势确定主导产业，职能部门的残缺不全将导致决策失误或执行困难。根据小城镇职能，在镇政府机构设置中，应增设工商所、质检所、卫生所、规划所、环保所、交通所等各种非农职能部门，加大对小城镇的规划力度和交通建设力度，对各种非农产业的环保监督力度，对市场的监管力度和对产品的质量监督力度。

（二）增强小城镇的财政自主权

在我国目前的政府层级结构中，小城镇同乡政府一样是一级独立的政权机构，但在最核心的财政权方面，我国绝大多数小城镇均没有独立的财政权，既没有独立的财权也没有独立的事权，更谈不上财权与事权对等的问题。我国的分税制只明确规定了中央与省级之间的财政分配方式，至于小城镇与县级政府的财政分配问题并没有涉及，大多数小城镇的财政所仅仅是镇政府的出纳机构，镇政府除日常一定的办公经费开支外，其余工作经费必须向县级政府申请，批准后县级政府财政机构专项拨付。此外，在“村财乡（镇）管”的模式下，村集体经济收入的支出权由镇政府负责监督和管理。在一定程度上，村集体经济收入成为镇政府具有一定支配权的准财政资金，但家庭承包制后，村集体经济的没落导致这部分收入总量也不大。因此，总体上，目前的镇政府基本没有可以自由支配的财政资金，仅仅是县级政府决策的执行机构和县财政的出纳机构。

在新型战略定位下，为增强小城镇建设和服务农村的强度和力度，必须赋予小城镇一定的财政自治权。一方面，从镇政府和县级政府的角度，根据“增量分成制”的原则，以特定年份税收收入为标准，在以后年份的税收增量中，可探索按一定比例确定为镇政府可自由支配的财政收入资金；同时，根据实际情况，借鉴“分税制”的经验，可将特定的税种确定为镇政府的独享收入。在此基础上，健全镇一级财政预算和决算制度，在年度镇级人大会议上进行表决，接受镇人大代表的监督，提高镇级财政的公开透明程度和规范科学水平，使镇级政府成为一级完整的地方政府。另一方面，从镇政府和村集体的角度，根据“谁受益谁支付”的原则，镇政府可以在统一规划的前提下，各村的事情由各村负责出资兴建，提高村集体经济收入的使用效率和使用效益，同时还可以增大镇政府的资金支配额度，发挥集中资金办大事的优势，实现小城镇的快速发展。

（三）加大小城镇资金投入力度

小城镇无论发展非农产业还是服务三农，都必须首先完善自身的基础设施和公共服务机构，增强对产业和人口的吸引力，而基础设施和公共服务机构的建设均需要大量资金的投入，这急需创新并拓宽小城镇的资金筹集渠道，加大对小城镇的资金投入力度。从资金来源角度，小城镇目前主要有三种资金筹集渠道，一是财政资金投入，二是负债资金投入，三是农民自筹资金投入。

1.加大对小城镇的财政资金投入

镇级政府自身财力有限，县级及上级政府必须加大对小城镇的财政资金投入。一方面，县级政府不能只从镇级政府抽取税收而不进行投入，也不能仅建设城关镇或市区而不建设其它小城镇；另一方面，从小城镇数量较多、基础各异的现状出发，县级及以上政府短期内可确定一些条件较好的小城镇进行集中建设。为保障财政资金投向小城镇，县级及以上政府可在财政中设定一部分资金专门用于小城镇建设。

2.赋予小城镇一定的负债权

在《预算法》修改并赋予地方政府一定负债权的情况下，小城镇作为一级相对独立的地方政府，也应有一定的负债权，比如银行借款、发行债券等。从贷款抵押的角度，镇级政府所有的农村集体经营性建设用地不仅可以转让，还可抵押，赋予其与城市建设用地相同的权能，让小城镇以集体经营性建设用地入市为契机，开拓各种融资渠道，加大从各种金融机构融资的力度，为小城镇发展提供充足的资金保障。

3.鼓励农民自筹资金建设小城镇

小城镇作为服务于三农的区域政治经济中心，可以集中区域内农民的自有资金，调动农民的积极性，让农民建设服务于自己的小城镇。小城镇提供土地和政策，农民提供资金和劳动力，实现小城镇和农民的合作共赢。从土地角度，可以通过置换将分散在各村的集体建设用地集中到小城镇，在小城镇周围划给各村同样面积的建设用地，由各村负责规划建设并低价提供给本村农民进行开发建设。

总体上，小城镇的新型战略定位和产业支撑需要全方位的政策保障，主要是小城镇的机构设置、财税政策及资金筹集制度，核心目标是把小城镇建设成一级相对独立的地方政府，包括较完整的财税权、借债权和决策权，充分调动小城镇的发展积极性。在具备条件的地方，可以探索“镇改市”的方式全方位改革小城镇的机构设置、管理模式和决策机制；在不具备条件的地方，也可以探索赋予小城镇市级的管理决策权限。只有小城镇拥有相对独立的决策权尤其是财政权和负债权，小城镇才能从“城乡统筹战略纽带”的新战略定位出发，根据自身优势确定主导产业，统筹镇域范围内的农业和非农产业，建设环境优美、交通便捷、设施齐全、城乡统筹的新型小城镇。

注释：

①城关镇的数量是县数与自治县数之和。

②建制镇的数量是镇数减去城关镇数。

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