面向市场化改革和创新驱动的供给侧管理

付敏杰

（中国社会科学院，北京 100836）

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面向市场化改革和创新驱动的供给侧管理

付敏杰

（中国社会科学院，北京 100836）

内容提要：供给侧管理是2015年中央经济工作会议确定未来一个时期的经济工作重点，包括去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。按照改革的连续性，沿袭十八届三中全会关于“要让市场在资源配置中起决定性作用”和十八届五中全会关于“创新发展”的思路，供给侧管理的基本依托应当是市场化改革和创新驱动。供给侧管理的直接目标是改变供给侧和需求侧不能匹配、尤其是与居民消费需求升级不相适应的问题。要以重塑市场主体为中心，坚持市场化方向和创新导向，把握国有企业、事业单位和政府三个主体，以事业单位财务双轨制和企业、事业单位、政府个人收入分配制度的市场化改革为主线，防止政府过度干预和政府间横向恶性竞争。防止从推动经济的“生产型政府”向提供服务的“服务型政府”转变过程中坠落到“无为政府”状态，就必须坚持激励与约束并重。

市场化改革创新驱动供给侧改革财务制度收入制度

推进供给侧结构性改革，是保证十三五时期平均经济增长速度不低于6.5%、实现全面建设小康社会的重要依托，更是新常态下“稳增长、调结构和转动力”的主要抓手。本届政府以来，需求侧扩张管理已经持续了4年，财政赤字从2012年的8000亿元增加到2015年的16200亿元，赤字率也从2012年的1.5%逐步提高到2.3%。但不断加码的财政政策并没有能够有效阻止中国经济的下滑趋势，宏观经济还没有明确触底的迹象。单纯以需求管理为核心的“稳增长”政策效果迅速递减，新技术的出现和新业态的融合发展，没有阻止企业利润不断滑坡，市场自生能力下降。稳增长政策只有短期效果，没有长期效果。需要从有效供给的角度去考虑问题，推进供给侧改革。

一、从市场的决定性作用到创新驱动：未来十年的增长主线

2013年党的十八届三中全会坚定了中国的市场化改革方向。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。” 市场决定性作用的强调，是市场在资源配置中作用程度的进一步深化。从十四大的“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到十六届三中全会的“要在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”和十八大的“要在更大程度、更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”，市场在资源配置中发挥的作用程度、广度都在不断强化，“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律”。

改革是有连贯性的。市场的决定性作用成为创新驱动的背景。《决定》中提出了建设创新型国家的主张。①《决定》提出“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，加快建设创新型国家，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。”在2015年十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》则进一步将创新列为五大发展理念之首，提出“创新是引领发展的第一动力”，会议发表的公报认为“坚持创新发展，必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”。创新来自于不同的层面，国际经验证明来自市场主体的创新是经济发展的直接推动力量，也是检验国家创新的基本标准。

与同为转型国家的苏东不同，中国的改革历来是问题导向和发展导向的。社会主义市场经济、社会主义道路随着发展中出现的种种问题而得到不断深化。新一轮的“全面深化改革”则突破了原有的问题导向层面而进入顶层设计，顶层设计不是注重问题导向，而是把问题提高到更高的层面上。做到这一点并不容易，“增强改革方案的针对性”和“提高改革方案的质量”是中央财经领导小组会议公报的常见要求。

二、供给侧结构性改革中的问题导向与顶层设计

供给侧结构性改革首先就是为了解决总供给和总需求匹配不足、尤其是与居民消费升级不相适应的问题。21世纪的第一个快速发展的十年以中国外向型经济的形成和壮大为背景。随着2001年中国加入世界贸易组织，世界市场的大门正式向中国敞开。在基本稳定价格水平上的数量型扩张，使世界获得了物美价廉的中国产品，也使得中国实现了低通胀下的经济快速持续稳定增长，也使中国最优质的企业形成了以美日欧等发达国家市场为导向的基本生产导向（付敏杰、张平，2015）。从一个侧面去看这个时期的发展模式，可能最明显的表现就是中国最优秀、最有效率的企业基本都是到美国纳斯达克上市。

而2007年开始的美国次级贷款危机和随后全球经济危机反映出来的再平衡问题，导致了整个发达国家的行为模式的重大转变，也改变了中国经济的发展方向。原有的发达国家借贷消费模式面临的不可持续问题，以美国的家庭破产和欧洲的国家破产方式被国际资本市场放大，再平衡不得不以家庭行为和国家行为的重构为载体（张平，付敏杰，2012）。按照国际经验和经济周期的基本规律，可能需要整整一代人的时间，才能让国际贸易和外向型经济重新恢复到一个可持续的增长状态。

除了外向型经济不可持续外，中国转向扩大内需和消费升级的发展战略还有一个重要的背景，就是中国经济的快速成长造就的旺盛需求，让中国成为最重要的新兴市场。这是在当前国际经济“新平庸（New Mediocre）”和发达国家“长期停滞（PersistentSlumps）”的形势下中国经济一枝独秀的重要原因。但从长期以来以面向发达国家市场为主的企业战略，转向以国内市场为主的企业战略并非一朝一夕之功。这不仅是因为短期内中国企业不能正确认识中国市场，毕竟纳斯达克上市的中国公司正在迅速完成私有化并进军新三板市场，更重要的是中国消费者也不能正确认识中国市场。

长期以来企业习惯于将最优质的、符合美日欧技术和环保标准的产品出口到国外市场，而中国消费者也已经习惯了去美国和日本抢购最好的国货。国内最好的产品是进口产品，甚至“出口转内销”都成了质优价廉的代名词。企业和消费者面临共同重新认识中国市场的问题，任何一方的率先行动都会面临短期内的市场错配从而出现企业的利润损失或者消费者的效用损失，从而出现协调失败问题，这也为中国政府发挥作用创造了空间。

供给侧改革需要解决的问题主要是供给侧与需求侧不能匹配，尤其是不能满足国内消费升级的需要，供给侧改革的目是让供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要。按照产业发展和消费升级的基本规律，中国已经开始进入服务业主导的时代。供给侧结构性改革也不能仅仅立足于工业范围内的工业品升级，而是要向符合中国居民消费需要和消费升级方向的整个现代产业体系扩展。

三、供给侧结构性改革的目标：转动力需要微观主体活力

如何才能让企业对接消费者的有效需求？过去30年来中国经济发展的重要特征是政府推动。政府推动固然有利于大范围迅速地让中国一两个产业形成大规模供给能力并占据国际市场主体，但这也是今天中国出现结构性问题的主要原因。例如在产能过剩的分析中，我们得出的重要结论就是政府很容易在竞争性的环境中过度推动，造成政府间恶性竞争。

坚持市场化方向，是推进供给侧结构性改革、实现中国经济增长动力转换的唯一路径。党的十八届五中全会提出“加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式”，2015年中央经济工作会议提出推进供给侧结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大创新，实行“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的总体思路。

从宏观、产业和微观这三个经济层面看，供给侧结构性改革的重点要放在微观层面。宏观层面以“稳”为主，集中于需求面管理。经济学一般认为产业是企业行为在特定市场环境下的结果，很难在政府可操作的层面上说出什么产业结构绝对合理。只有微观层面，才是供给侧改革应当发挥作用的领域。从长期看，只要解决好微观问题，产业和宏观层面的问题基本能迎刃而解。若不是立足于解决微观层面的问题，就会不断地在新的层面、新的产业不断形成新的产能过剩，为未来的经济发展带来障碍和风险。

从30多年来“以改革促发展”的经验看，中国改革也主要是立足于供给面，核心在微观层面。从农村家庭联产承包到国有企业改革，都立足于改革微观主体。当前供给侧结构性改革的重点应当是放活微观主体，让市场更有活力。从方向来看，供给侧结构性改革要扩大和深化市场价格机制发挥作用的领域和范围，消除限制市场发挥决定性作用的体制机制，促进增长动力转换，使经济增长进入新常态的稳定增长阶段。

增长动力来源于市场主体，常规的供给主体是企业。但理论上所说的“企业”包括了所有的供给主体，不仅有联产承包责任制下的农户、农业企业、制造业企业和服务业企业，还包括非政府性质的非营利组织和政府本身。也就是说，从现有的分类看，除了农民等个体性质的市场主体之外，市场主体基本包括企业、事业单位和政府三个部分，企业是私人产品和私人服务的供给者，事业单位是社会服务的供给者，政府是公共服务和公共产品的供给者。

四、供给侧结构性改革的三个主体：国有企业、事业单位和政府

企业提供私人产品，事业单位提供社会服务，政府提供公共服务，共同构成了中国经济的供给面三大主体。

1.企业的核心是要做活，尤其是国有企业。国有企业影响大，国有资本规模大，在国民经济总资本中的地位举足轻重。国有企业有效率，整个社会就有效率。做活国有企业，关键就是要完善现代企业制度，扎实推进国有企业去行政化改革，给予国有企业完全市场主体所应该具有的经营自主权，真正地让企业自主经营。难点在于创新国有企业中的党政管理方式，减少党政机关和官僚体制对于国有企业日常经营的干预。

2.事业单位是现阶段我国公共服务供给的主体，其在一般市场经济中对应非营利组织NFO和非政府组织NGO。经验证明，当一个国家的人均GDP超过1000美元后，公共服务业会加速发展，但中国的公共服务业发展目前严重滞后。事业单位管理体制僵化、过度行政化，已经成为影响我国公共服务业发展的体制障碍。科研机构、高校、医院等机构从计划经济中带出来的官僚色彩浓厚，可能导致其只注重完成体制任务，对市场需求基本不做出反应，难以满足广大人民群众的教育、科学、文化需求，是中国经济当前转型升级的主要障碍。长期以来，事业单位一直游走在政府和市场之间，既不是完全的政府组织，也不是完全的市场组织。很多事业单位领导把向市场提供服务和满足人民群众的精神文化需要，看作是完成上级布置的任务后可有可无的点缀。

讲发展、讲收入的时候，事业单位通过向市场提供服务给体制带来的分成收入是给国家作贡献；讲分配、讲纪律的时候，事业单位同样给市场提供服务就很容易被叫做吃里扒外。对于事业单位同时完成体制任务和向市场提供服务的判断，严重影响了事业单位提供社会服务的能力。随着物质产品消费的逐步饱和，精神产品消费和知识要素供给将分别成为中国消费升级和创新驱动的主要来源。以“去行政化”改革来淡化事业单位的行政色彩，恢复其作为公共服务供给者的市场主体地位，让其以满足市场需要，尤其是广大人民群众的精神需要为价值导向，符合总书记所说的供给侧结构性改革的目的是“更好满足人民日益增长的物质文化需要”。

3.通过改革来构建服务型政府，本身就是市场经济最重要的内容。由于计划经济的原因，中国政府，尤其是地方政府，历来注重生产和供给，并在长期的经济发展中形成了有效的生产网络。从现有模式向服务型政府的转型，要求政府以市场需求、人民需要为导向，提供市场和人民所需要的服务。在向服务型政府转型中，要防止体制内恶性竞争导致的地区间、部门间相互扯皮，因为这种扯皮导致了公共服务的条块化分割，严重降低了公共资金配置效率；更要防止由于激励机制缺失而引发的从“生产型政府”向什么都不做的“无为政府”的坠落，这是从生产型政府向服务型政府过渡的“黑暗地带”，是中国政府转型的陷阱。作者认为当前的政府改革，要同时注重政府约束和政府激励，有堵有疏，不能只讲约束不讲激励，也不能只讲激励不讲约束，执法者激励和执法者约束同样重要，奖罚分明才能促使政府改革走向良性轨道。

五、供给侧结构性改革的两条主线：财务制度和收入制度

市场在资源配置中起决定性作用，意味着基本生产要素如劳动力、资本、土地、技术、管理等的价格应该由市场供求来决定，或者由购买生产要素的企业、事业单位和政府各自自主决定。从目前的制度看，国有企业、事业单位和政府改革要把握财务制度和收入制度两条主线。收入制度和财务制度改革都要坚持市场化取向，有利于创新驱动。对于财务制度来说，改革重点是建立财政资金支出的隔离墙制度，更重要的是消除事业单位的财务双轨制。

（一）对于财务制度来说，当前的重点是改革事业单位财务制度。

事业单位的收入包括两个部分，第一部分是财政拨款，第二部分自营收入。因为事业单位一直在市场主体和政府机关之间摇摆不定，财务制度也就在企业财务和政府财务之间徘徊。财政拨款是事业单位作为公共服务供给者所获取的财政收入形式。在财政支出范围内，事业单位获得的财政资金至少包括财政教育、科研、卫生、防疫、文化、体育等支出。这些资金在财政支出中的总规模已经超过了50%，在规模上已经远远超过了政府自身所使用的资金，是财政支出中最大的部分，其使用的效益状况直接关系到财政资金效率的高低。

事业单位习惯上称财政拨款为纵向资金，而将自营收入称为横向资金，用以表征事业单位的行政属性是政府的下级，与市场部门平级。纵向资金包括事业单位的工资拨款和项目拨款，横向资金则主要是自收自支性质的经营性资金，是机关团体作为市场主体通过提供公共服务所获取的收入，本质上是社会公共服务业的企业性收支。对于事业单位来讲，虽然财政拨款资金很大，但是从规模上看自营收入才是事业单位的收入主体，包括学校学费、医院的药费诊疗费、电视台广告费和报社卖报收入，已经远远超过了其获得财政拨款规模。

事业单位的收入主体是自营性收入，但受到的政治约束主要来自财政拨款。事业单位使用财政资金的财务规则与政府部门一样严格，基本比照政府部门使用的财政资金，现在一般都使用公务卡阶段，严格按照年度预算申报，并且要限制预算结构和预算科目。这一点并不完全合理，因为与政府提供的公共服务和公共产品相比，事业单位的社会服务更具有私人服务和个性化特征，教育、科研、医疗、文化、卫生等服务都是市场可以提供的。世界上最好的科研机构、智库、大学、医院基本都不是政府提供的，事业单位的公共服务属于典型的政府提供私人产品（Besley and Coate，1991；Blomquist and Christiansen，1999）。国外政府提供的教育、科学、医疗、文化、卫生等资金大多由政府拨款给政府控制的基金，再由基金向相应的机构拨款，从而在政府和社会服务机构之间建立起隔离墙，使得现代市场经济国家的非政府组织、非盈利组织具有高度的财务自由，以保证其财政资金使用的高效率。国外政府对于社会服务机构的资金管理，主要是事后的绩效评估和审计，而不是前置的财务条条框框。

事业单位对作为横向资金的自营收入有较大自主权，可以按照自身经营需要和市场需求的方式使用，预算结构和预算科目来自上级部门的限制很少。这就是机关团体“两条腿走路”的财务双轨制。目前的行政管理制度下，财政拨款和自营收入之间并没有明确地界限，两种资金之间互相影响。在财经纪律松弛的时候，事业单位财政拨款可以按照自营收入一样自由使用；在财经纪律严格的时候，横向资金也只能比照纵向资金管理，不断收紧再收紧，支出自由度大大下降，很难再按照市场需要的方式花出去，继续创造市场需求，成为影响积极财政政策能否起效的关键因素。改革事业单位财务双轨制，是释放积存在事业单位的财政和经营性资金，在微观财务制度层面推进积极财政政策和保证财政收入可持续增长的重要内容（付敏杰，2016）。

（二）对于收入制度来说，以市场化导向来完善国有企业、事业单位和政府工作人员的薪酬改革同样重要，也是市场配置资源深化和起决定性作用的体现。

国有企业的收入分配目前基本实行双轨制。普通职工收入已经实现了市场化，但高级管理人员收入正在向干部和公务员靠拢，这导致整个国有企业呈现出双重导向和收入体系的分裂。在分类改革基础上，尽快明确国有企业的类型，通过抑制非经营性企业的竞争性市场主体地位，强化经营性、竞争性企业的自主经营权，尤其是国有企业管理层收入的符合市场经济基本规律，是让市场发挥决定性作用的关键。

事业单位职工收入体制行政化色彩过浓。首先是行政定价机制色彩过浓，现有的科研人员和教师的13级工资制几乎完全以行政机构基准来设立，教授参照局级，讲师参照处级。不仅工资如此，调研、差旅、餐费、交通费相关标准也都完全照抄政府机关，完全不反映科研活动的实际需要，也不符合市场分配的基本法则。其次是工资结构过于复杂，具有明显的计划经济色彩，是市场化改革不完整的表现。教师、医生、科研人员的基本工资只占收入的极小部分，最大的收入来源是其他收入，完全不能反映在退休金、公积金等与市场接轨的制度中，从而导致养老、医疗等市场化改革“有制度无内容”，带来制度空转。

推进公务员和事业单位工作人员收入的多元化改革刻不容缓。对于教师和科研人员等来说，现有的规模庞大的科研项目基本上都是荣誉性质，而不具有激励性质，例如获得工资收入的人员不可以再有其他性质收入。这是计划经济时期体制全覆盖时期荣誉可以折算成福利的表现，例如获得某级别项目可以分福利房。在市场化已经推进到要素价格形成阶段，体制已经不可能覆盖科研人员生活的全部，就要明确科研资金的激励性质和市场化配置导向。承认创新的市场，推进创新资源的市场化配置，把有限的公共资金用在激励科研人员创新上，这是人力资本价格市场化改革的关键。

政府薪酬的最大问题是与市场基础严重脱轨。市场经济国家普遍施行公务员年薪制，但中国的公务员年薪制至今没有启动。在目前的政府收入体系中，公务员收入的不合理性是显而易见的。据作者所知，北京等大城市没有一个公务员收入水平，即使高级公务员或国家领导人的工资能够支付得起高昂的住房贷款，更不用说整个按照行政序列来分配收入水平的公务员体系。更不用说维持公务员家庭的基本支出，或能够让基层公务员有尊严的生活和以为国家工作为荣。这个扭曲的公务员劳动力价格体系如果不改革，意味着源自计划经济的住房福利等一系列福利必须永远保持下去，从而会严重阻碍市场化改革。我们即将推进一般市场经济国家的官邸制，就必须推进公务员收入年薪制，二者是配套的。虽然高薪不一定能养廉，但遵循基本的市场规律是改革所必须的。只要公务员收入分配体制不进行深刻的市场化改革，源自于计划经济的福利制度就不会消失，建设服务型政府和公务员体系改革也难以起效，市场在劳动力领域的决定性作用就难以得到发挥。

〔1〕 付敏杰，张平.新常态下促进消费扩大和升级的税收政策.税务研究，2015年第3期.

〔2〕 张平，付敏杰.全球再平衡下的中国经济增长前景与政策选择.现代经济探讨，2012年第1期.

〔3〕 付敏杰.中国的政府存款：口径、规模与宏观政策含义.财贸经济，2016年第1期.

〔4〕 付敏杰.政府存款暴增究竟带来何种影响.上海证券报，2016年3月31日.

〔5〕 “习近平主持召开中央财经领导小组第十三次会议强调坚定不移推进供给侧结构性改革 在发展中不断扩大中等收入群体”.人民日报，2016年5月17日第一版.

〔6〕Besley，Timothy and Stephen Coate.Public Provision of Private Goods and the Redistribution of Income，The American Economic Review，1991，81（4）：979-984.

〔7〕 Blomquist，Soren，Vidar Christiansen.The political economy of publicly provided private goods，Journal of Public Economics，1999，73：31-54.

【责任编辑连家明】

F812

A

1672-9544（2016）07-0004-05

2016-05-19

付敏杰，财经战略研究院副研究员，经济学博士，研究方向为财税制度与经济发展。

国家社科基金“政府行为与中国经济增长：比较经济发展视角的解读（12CJL027）”阶段性成果。