社区服务功能发挥与回归服务本质研究

钱丹

社区是社会治理的基本单元，承担着保障、预防、稳定、整合等诸多方面的功能。与国外社区相比，我国的社区划分是一种自上而下的行政划分，是原有居委会属性的延续，属于行政主导型模式。随着社会主义市场经济和城乡一体化建设的发展，社区的地位和功能发生了重大变化。从本质上讲，服务是社区工作的宗旨，回归服务本质是现代化社区建设的需要。而当前社区工作者的服务水平难以满足基层群众的日益增长的需求；服务标准尚处于粗放阶段；服务资源的整合能力有限等问题都极大地制约了社区服务发展和功能发挥。究其原因，主要体现在下几个方面：

一、社区服务发展和功能发挥受限的原因分析

（一）社区服务行政化倾向明显

行政色彩浓厚是我国社区的一个共有现象，这与我国政府倡导组织和率先参与开展社区服务的发展模式密切相关。一是职能定位模糊。当前社区的管理职责、服务职责、自治职责以及相应权、责、利不够明确，以行政指挥为主的领导方式，视为政府“二级机构”。目前对社区的考核及要求都由区级各处室职能部门根据各类文件来定位，临时、短期要求较多，系统化要求较少，无具体部门来统筹定位社区的发展方向和发展模式，社区发展以自我探索为主。社区编制未明晰每个社区委员的职责职能和每个岗位的薪酬差别，基本上是以上级政府的职能进行对口划分，未充分考虑社区作为一个单位主体的可操作性。二是行政事务繁重。社区具备党建、安全、管理、服务等全方位职能，大量政府职能下放到社区，各职能部门频繁要求社区完成各项工作任务，社区工作人员疲于应付，造成社区考核、检查、验收多；会议、上报材料、统计报表多；硬性指派任务多；社区工作者自我支配的时间少；社情民意了解少；走街串户、入户调查少的“三多、三少”现象。三是居民自治程度较低。较多的行政工作任务使社区在推动社会服务的过程中，不能完全从满足社区居民的需要，代表居民利益入手，社区居民参与的热情较低，归属感较弱，居民“依法自治”发展进程的减缓。

（二）社区服务社会化程度不高

社区服务组织是社区服务的主要提供者，应该包括政府组织、非营利性组织以及一些营利性的商业组织。国外政府一般很少直接提供或管理社区服务，而是协调、监督专业组织来开展，其作用主要表现在政策和规划的制定上，而我国社区服务的提供还是主要依赖政府。一方面，社会组织发展迟缓。社会组织尚处在初级阶段，无论是在数量上还是在专业性上还远远不足，作用发挥不到位。虽然近年来我国承担社区服务的社会组织有一定的发展，但总体来说社会组织的数量和规模还不足于独立承担社区服务项目，政府仍然是主要承担者。重庆市不少社区也尝试通过政府购买社会服务的方式开展社区服务，并以政府为主导培育了一些社会组织，但此类可供选择的社会组织还非常有限，服务质量和专业化程度差距也较大。另一方面，购买社区服务的资金来源有限。当前购买社会服务的资金主要来自于政府，且非常有限，向社会组织购买服务力度不够，主管部门对社会组织缺少统筹布局与分类指导，影响到社会组织有序发展。

（三）社区服务队伍专业化水平不高

当前社区服务队伍的专业化水平与日益发展的社区服务还不相适应。一是社区从业者职业化程度不高。在国外从事社区工作的人员都必须经过专业化的教育培训，取得从业资格证书，才能在社区从事专职工作。而我国社区工作人员多数是以前居委会工作人员，或者通过招录的大学毕业生，多数人没有社会工作专业的学科背景，不能很好的根据居民实际需求设置服务项目和服务方式，提供专业性服务，多听从于上级政府的布置分配任务。二是社区工作者队伍稳定性不强。社区工作者的待遇和职业声誉仍较低，难以培养起职业认同，一些接受过专业训练的社会工作专业的毕业生，仅把到社区工作视为权宜之计，导致这支队伍稳定性较差。三是缺乏统一健全的社区工作人员评价制度。特别是针对社区内取得社会工作职业资格的人员，尚未建立职称待遇、评价和流动配置的统一标准。也缺乏对从业者培训方式、培训内容、培训资金管理等方面的统一规定，专业培训制度不健全。

二、社区服务功能发挥与回归服务本质的路径

（一）改革社区治理模式，探索居站分设

完善以社区党组织为核心，居委会为主体，工作站为平台，协商议事会、居民代表会等自治组织为依托的社区工作体系。实行居站分设的管理模式，设立社区社会工作站，对社区社会工作站岗位设置、工作职责以及人员管理进行明确规定。社区工作站成立一站式服务大厅，承接下沉到社区的综合服务、综治维稳、民生保障、文化教育等具体工作，为居民提供社会管理和公共服务。明确社区民委会和社区社会工作站的关系。即社区居委会依法组织居民开展自由活动，工作站作为社区居委会工作机构，主要承办党委和政府职能部门向社区延伸的各项社会事务管理工作。科学进行事务分类，根据事务工作量，合理配备社区编制，所有岗位应由区级部门设定具体的薪酬体系。对社区党组织、社区居委会、社区工作站的不同考核要求。居站分设模式在北京、深圳、成都等地区已经实施并取得了较好效果。

（二）大力培育社会组织，提高社会自治能力

进一步理清主管部门、街道与社区的关系，逐渐试行并推广项目管理与政府购买服务方式，鼓励和支持社会组织的发展，探索用专业社工解决社区的专门社会问题。一是谋划布局，让渡空间。确定各社区的社会组织培育重点，建立政府职能部门购买服务目录，制定项目库管理制度和社会组织承接政府职能转移和工作事项的办法，扶持和引导社区社会组织积极参与政府职能转移和购买服务。二是建立机制，加强指导。制定社区社会组织分类管理和促进办法，不断引导优化社区社会组织的结构和布局。制定加强社区社会组织自身建设的指导意见，引导和监督社区社会组织规范自身建设。三是加大扶持，强化引导。设立社区社会组织专项资金，将社区社会组织承接社区建设的相关经费纳入社区建设经费预算，由社区统筹使用。借鉴发达国家和地区社区服务资金供给方式，形成政府、企业与社会捐助以及营利性社区服务收入三部分构成的社区服务资金供给模式。四是完善监管，趋利避害。赋予社区居委会更多的监管权限，加大行政部门联合监管和执法力度。探索第三方评估机制。

（三）加强服务质量管理，推进社区标准化建设

社区服务标准化是对实际和潜在存在的问题制定共同的和可重复使用的服务准则。一是标准化的服务理念。将便民为民、为在高新区生活和工作的人提供与高新区发展水平相适应的高品质的公共服务作为根本宗旨。二是标准化的VI标识系统。标识系统充分结合各地标示系统的设计要素，并加入了外文，增强了社区综合服务站的辨识度、时尚感和国际范，使之更加符合区域特点。三是标准化的管理机制。实行全能社工制，每个社工都能办理所有社区业务；实行错时上班制，“早8晚7”都向群众开门办公；实行网格管理制，搭建社区、小区、片区、楼门栋多级网格，实现对社区人、事、物的全面管理和服务。四是标准化的服务内容。实行“一体化”办公、“一站式”办结、“一条龙”服务，确保群众“进一道门、找一个窗口、办相关的事”。除了既有的社保、计生、民政、老龄等民生服务外，逐步增加涉外服务，并协调家政、缴费等各类便民利民的社会服务入驻。五是标准化的设施功能。将有限的社区办公用房面积尽可能多地释放出来，用于为民服务和文体活动、图书阅览、居民活动，并且在社区办公用房内适当安排居民休憩的空间。

（四）加强社区人才队伍建设，提高职业化水平

从社区工作人员准入、培训、管理、奖惩、退出等“五大”机制入手，逐步建设职业化的社区工作队伍。一是推进职业资格准入制度。引导社会从“人才”高度重视社区工作者，推进落实社区专职工作者社会工作者职业资格准入制度，明确规定所有新录用的社区专职工作者必须通过社会工作职业资格考试。二是强化专业化培训。通过社会工作专业化的职业配置和培训等方式，使社区人员掌握动员社区居民和社会资源，促进居民民主参与、进行自我管理等各类社区管理和服务的专业知识和技能。三是创新选人用人机制。既要提高社区工作人员的待遇，又要提高其社会地位，要招得来人，更要留得住人。可创造条件尝试优秀大学生村官模式，选派（调）优秀大学生担任社区党组织负责人。出台市级或区级地方政策，参考事业编制拟定社区工作者这一庞大群体的人力资源体系，保证社区工作者不沦为“临时工”，社区工作者的工作能力才能得到更好的发挥，基层队伍才能更加稳固。

作者单位：中共重庆市九龙坡区委党校

责任编辑：张 波