推进五大功能区域人口产业协调发展研究

罗晓梅

党的十八届五中全会提出的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，是我国发展理论的又一次重大创新，是关系我国发展全局的一场深刻变革。党的十八届五中全会还强调，必须坚持把协调作为持续健康发展的内在要求。2015年11月重庆市委四届七次全会审议通过了《中共重庆市委关于制定重庆市国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。全会强调，做好“十三五”时期我市经济社会发展工作，必须把握五大功能区域发展战略这一重要部署，要统筹五大功能区域协调发展，进一步优化区域空间布局，健全五大功能区域科学发展机制，促进各区域之间互联互通和资源优化配置，推动全市一体化科学发展。贯彻落实党的十八届五中全会和市委四届七次全会要求，就必须紧紧抓住人口、产业这一推进统筹五大功能区域协调发展的“牛鼻子”，把“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的资源要素配置原则和要求加以很好的实现。

经过近年的努力，重庆五大功能区域建设取得了一定成效，人口与产业空间布局处于快速聚集阶段，人口和经济的平衡关系进一步提高；城镇化水平不断提高，区域中心城市的辐射带动作用明显；生态保护和生态产业并重，两大生态区的生态水平显著提升，资源环境的承载力进一步增强；初步形成区域科学发展新格局的雏形。但也存在不容忽视的问题，特别是人口与产业等要素空间匹配性的问题更加凸显，人口、产业作为五大功能区域建设的“牛鼻子”，亟待转换资源配置方式，发挥好政府有形手与市场无形手，科学调整政府宏观调控的切入点、着力点，才能推进人口产业协调发展，促进人口有序流动和产业布局优化，才能形成“产业跟着功能定位走、人口跟着产业走、建设用地跟着人口和产业走”的良性互动局面。我们在深入调研的基础上分析了存在的问题，提出相关的对策思路和政策建议，以期对推进五大功能区域人口与产业协调发展新局面有所裨益，为重庆实现“科学发展、富民兴渝”提供理论支撑和致思进路。

一、五大功能区域人口产业发展面临的困境

协调是有差异的协调，平衡是有重点的平衡。因此，一个国家和地区持续健康的发展应该是各区域协调差异发展、特色发展，避免发展的同质化和恶性无序竞争，从而形成功能互补区域协调发展。五大功能区域实施以来，尽管已经初步形成了区域科学发展的新格局，然而，却也面临着经济社会转型升级的一系列挑战与困难，突出地表现在人口与产业布局的不协调，不同程度影响和制约着五大功能区域主体功能的更好发挥。

（一）农业过剩人口数量庞大，城镇人口密度有待提升

重庆农业人口在四个直辖市中占比最高，2014年，重庆农业人口1208.39万人，占总人口40.4%，高于上海（12.98%）、北京（13.6%）、天津（36.55%），同期三次产业结构比为7.4∶45.8∶46.8，农业产出低下，四成人口（40.4%）创造的产出不到一成（7.4%），农业过剩人口数量庞大，转移压力巨大。近两个世纪以来的国际经验显示：从低收入国家进入中等收入国家，人口产业聚集最为迅速，城镇化率迅速从10%剧增到50%。之后，将持续向先进地区集中，先进地区经济密度和财富持续增长，人口产业的聚集和城镇化的加速阶段将持续较长时间，直至进入高收入国家，这种加速态势才会放缓或停止。由此可见，当前转移农业人口、提高城市密度是推动五大功能区域建设的规律遵循和现实选择。

（二）产业体系还不够完善，产业竞争力、产业人口适应度不高

重庆工业高度依赖汽车、电子信息“两轮”发展，化工医药、材料制造、新能源等新兴产业比重较低，对全市工业的支撑和牵引作用不强，多轮驱动格局尚未形成。重庆企业数量多，但规模整体偏小。大企业不“多”，规模以上工业企业只占全国的1.58%，销售收入过100亿元的企业仅17家，其中，超过500亿的仅2户。大企业不“强”，规模以上工业企业户均产值、利润只有全国平均水平的65.7%和69.6%。全国500强企业户均营收、利润、资产分别是我市50强企业的12.3倍、8.2倍和7.4倍。统计显示，重庆三次产业的就业弹性分别为0.284、0.057、0.106，比较劳动生产率为0.25、2.24、1.38，产出效率系数为0.07、0.127、0.146，第一产业每增加1%，GDP将会上升0.1241%，第二、三产业的就业产出弹性分别为0.5964%和0.2564%，就业的产出弹性较低，产业与人口就业互动作用不明显。

（三）功能区域建设面临的人口、环境、土地资源约束加剧

一是人口数量质量不容乐观。农业人口比重偏高，2014年全市非农业人口与农业人口比约为1：1.46，低于全国1：1.21平均水平；人口净流出严重，2014年人口净流出383.8万人，超过全市人口的10%，流出人口绝大多数为劳动力人口；劳动年龄人口比重偏低，全市社会总抚养比39.7%，高出全国3.6个百分点，人口红利不高；大专及以上学历人口占比8.4%、低于全国0.5个百分点，文盲率为5.1%、高于全国1个百分点。二是环境压力大。2014年，全市煤耗7693.96万吨标煤，缺口率达45%；污染物排放量大，主城区PM10、PM2.5浓度分别超标0.40、0.86倍，全市酸雨频率41.4%，主城区空气质量超标天数占32.6%。三是土地约束严峻。重庆每平方公里约410人，人地矛盾突出，城镇常住人口每万人不足0.7平方公里，都市功能核心区土地只占全市的0.36%，承载12.3%的人口、20.6%的经济总量，住房难、入学难、看病难等城市病突显，亟待调控和疏散人口。

（四）产城融合不足，城市通勤效率低，制约人口产业聚集红利发挥

由于传统发展理念、发展规划影响，城市产城融合不足问题突出，“钟摆式”通勤使得交通在特定时段、特定路段、特定方向形成拥堵。交通的拥堵，导致城市通勤低效率和物流高成本，制约人口、产业的规模经济和聚集红利发挥。据统计，2014年底，重庆私家车保有量突破35万辆。尽管新增公路通车里程、高速公路在不断增加，但是其发展速度远远比不过车辆的发展速度，拥堵程度和时间仍在延长，解放碑、沙坪坝、杨家坪、观音桥、南坪五大商圈尤为突出。北京师范大学发布的《2014中国劳动力市场报告》显示，重庆日通勤时间超过65分钟，仅次于北京、广州、上海和深圳等几个特大城市。而高德交通发布的《2014年第二季度中国主要城市交通分析》则显示重庆拥堵延时指数2.07，在全国最堵的10个城市排位中位列第四位。

（五）红利分配机制不健全，两翼地区难以共享发展红利

生态涵养发展区、生态保护发展区生态建设任务重，经济发展能力弱，扶贫任务艰巨。由于产业基础薄弱，主导产业缺乏，基础设施建设滞后，历史欠账多，再加上严峻的地理环境和频繁的自然灾害，两翼地区地域面积近七成（65.17%），创造的经济总量仅两成（22.9%），全市14个国家扶贫开发工作重点县全在两翼地区。由于全市五大功能区域框架下的生态建设补偿机制尚未建立健全，两翼地区生态建设、扶贫脱贫的资金资源未能得到充分有效的保障，很多区县面临生态保护与经济发展、绿水青山与金山银山的两难决择。因此，亟待加快健全五大功能区域建设发展红利分配机制，以确保两翼地区能够分享共享全市经济发展红利，确保两翼地区贫困人口能与全市人民一起走进全面小康社会。

二、对推进五大功能区域人口产业协调发展的思考和建议

在走进“十三五”的今天，必须按照党的十八届五中全会和市委四届七次全会关于把“协调作为持续健康发展的内在要求”，在重庆五大功能区域人口流动的“有序”和产业布局的“优化”上进一步下功夫，拿出新的对策思路和政策建议，才能推进人口分布、产业布局、生态保护相协调，才能有效促进重庆实现“科学发展、富民兴渝”。为此，对人口有序流动和产业布局优化有以下思考和政策建议。

（一）以政府为主导，定位好符合区域持续发展的产业、城市规划及城市功能配套，细化和落实人口与产业布局规划

《重庆市人民政府关于优化全市产业布局，加快五大功能区域建设的实施意见》尽管是以《意见》形式发布，在一定程度上也起到了规划的作用。《意见》对于全市产业布局的总体要求、基本原则、目标、具体部署非常详尽，下一步的重点就是按照《意见》的要求，加以细化和落实。《意见》的细化和落实要按照产城融合的要求，以“以人为核心，以产兴城、以城促产、产城相容”为目标，核心在于产业结构和人员的就业结构相匹配，这一匹配决定了人口有序流动的方向，也决定了城市的功能结构、用地布局、交通导向、基础设施、公共服务设施配套、房地产功能复合化开发、景观格局等战略。因此，要以政府为主导，定位好区域发展的产业，做好城市规划以及相关配套服务，从而实现人口流动的有序和产业布局的优化。

（二）以城际轨道交通建设为先导，引导人口有序流动和产业布局优化

都市功能拓展区、城市发展新区是未来重庆工业“主战场”，将成为未来人口流入、人口城镇化的主要地区。要以城际轨道交通建设为先导，全面加快城际轨道交通建设步伐，构建拓展区、新区建设的城际轨道交通骨架，以广覆盖、全网络的轨道交通实现大都市区各功能区域的互联互通，缩短城际通勤距离，提高城际通勤效率。统筹配置好轨道交通沿线人口居住、就业用地，大力发展城市综合体，使人口流动、产业布局与轨道交通建设相一致，实现工作、居住和生活“属地化”。与此同时，要强化产业用地合理布局，设置拓展区、新区产业布局应准入机制，避免重污染、破坏居住、生活环境的产业进入；另一方面，在产业布局上探索合理的空间布局方式，在居住用地外围布置占地少、干扰小的生产企业工业用地，通过穿插生态绿化带进行隔离。以城际轨道交通，引导和带动人口流动和产业布局，形成“交通—人口—产业—土地开发”良性循环链条。

（三）出台“异地同城”转移安置办法，引导两翼地区农村人口转移

转移“两翼”地区过剩人口是五大功能区域建设的重要任务，也是五大功能区域建设进程的重要标志。转移人口涉及就业、住房、教育、卫生、社会保障等各个方面，是一项系统工程。建议：出台生态保护发展区、生态涵养发展区农村人口向都市拓展区、城市发展新区转移“异地同城”安置办法，对“两翼”地区转出人口按转入地相应的安置标准进行补偿安置，并同等同步享受转入地居民相应的就业、教育、卫生、社会保障等政策，实现异地转移、同城待遇。转移安置所需资金由市财政统筹保障，人口转移形成宅基地、耕地、林地等土地资源由市政府在全市范围统筹使用。建立转出地、转入地利益平衡机制，调动转出区县和转入区县两方面的积极性，协同推进功能区建设人口有序流动，为拓展区、新区产业发展、城市建设提供有力的人力资源支持。

（四）大力推广PPP投融资模式，加快人口有序流动和产业布局优化的相关配套基础设施建设

将五大功能区域建设中人口有序流动和产业优化布局配套的重大基础设施建设项目，如轨道交通、市郊铁路、体育场馆、市政供水、垃圾处理、安置住房等，打包纳入全市范围统筹，实现统一谈判、打包运营、整体接管，变各区县分散的项目为集约化、规模化的运营模式，避免区县缺少专业人才、单个项目体量小、缺少规模经济而难于实施等问题。PPP投融资模式推广初期，可以通过经济利益和社会效益的让渡，提高对于市场主体的吸引力。在交通、市政、垃圾处理等领域，可在政府给予约定补贴、特定优惠等现实利益的前提下采取PPP等方式吸引民间资本，引入PPP模式时也可以根据建设内容的特殊性，尽可能地给予企业社会价值、企业形象、社会责任等无形的社会效益，以充分吸收市场主体参与配套基础设施建设，加快人口有序流动和产业布局优化进程。

（五）强化产业人力资源开发和配置，有效对接人口有序流动和产业布局优化

做实五大功能区域人才专项计划，强化人才产业导向，围绕重点产业、重点环节、重点领域，着力建设较为完备的产业人才梯度，形成领军人才、重点人才、专业技能人才规模适度、结构合理的产业人才队伍。实现人才与产业发展的衔接、与科技创新的匹配、与行业需求的相适性。尤其要根据五大功能区域产业结构转型升级的需求，积极引进高层次人才。同时强化职业技能培训，加强校企合作，优化专业设置、培训课程设置，强化培训师资和培训机构建设，进一步提升职业教育水平；推行终身职业技能培训制度，推进产业人力资源不断更新升级职业技能知识素质、能力水平，以人力资本的更新升级推动产业的提档升级。加快完善产业就业服务体系，建立市、区县、镇街三级就业服务体系，建立就业市场供给、需求双向就业信息对接平台，进一步提高就业服务的精准度和匹配力，实现人口产业供需的有效对接和无缝衔接。

（六）强化城市功能，打造城市环境，在人口流动和产业布局协调优化进程中提升城市品质

城市是人口流动和产业布局的重要载体，因此强化城市功能，打造城市环境，是人口有序流动和产业优化布局的重要任务。要强化在人口流动和产业布局优化进程中提升城市品质，把城市建设得更加美丽，让市民生活得更加幸福。要坚持规划、建设、管理“三轮驱动”，以高水平的规划、高品质的建设、高效能的管理，不断强化城市功能，提升集聚效应，更好地让群众安居乐业。要强化城市建设的规划引领，深入研究城市发展定位、空间和建设发展机制等问题，使规划更加科学、更加贴近实际。要把推进城市发展与产业转型升级紧密结合起来，强化城市的聚合联动、综合承载、公共服务功能，根据区位、交通和资源等条件，明确功能定位，确定优先发展的产业和服务业，形成一个有机的现代产业体系。要推动智慧城市建设和精细化管理，使我们的城市处处都体现出智慧和精细化管理的理念，智慧和精细化管理的技术，智慧和精细化管理的文化。

本文系国家社会科学基金项目“增强我国创新驱动发展的动力机制研究”（13XJL003）；重庆市社会科学规划重大项目“重庆五大功能区域人口有序流动及产业优化分布研究”（2014ZD21）阶段性成果。

作 者：中共重庆市委党校教授

责任编辑：胡 越