我国财政支出中存在的主要问题及其解决措施

○姜焕叶

我国财政支出中存在的主要问题及其解决措施

○姜焕叶

当前，我国财政支出的结构继续发生积极变化，财政支出公共化趋势愈加明显，但面临的问题也不容忽视。一方面存在着财政支出范围过宽、国家包揽事物过多的情况，另一方面难以全面有效地强化财政支出的重点投入。此外，资金的管理也缺乏明确的责任制度规范和相应监督措施，财政支出仍然存在着预算软化、管理弱化、支出不规范等问题。必须进一步加大财政支出的改革力度，调整财政支出格局，转变财政支出方式，提高财政支出效益，努力探索适应市场经济发展的财政支出管理的新路子。

一、我国财政支出中存在的主要问题

（一）财政支出的范围不够规范

从改革开放至今，我国的经济体制改革虽然打破了财政统收的局面，但财政支出的范围并没有相应的大幅调整，具体表现为财政的资源配置定位模糊，财政支出责任与职能范围没有根据市场经济发展的需求进行相应调整;财政支出又存在严重缺位现象，即财力过于分散，支出重点不明确，使得在应该由财政供给的市场失灵的领域出现保障不足和无力保障的局面。许多该由市场解决的问题，本应通过市场机制干预的事项，政府却大包大揽，浪费了稀缺的财政资源，分散了财力，使财政支出没有尽可能用在科教兴国或可持续发展战略等重点项目实施上。2015年我国用于社会保障的支出为19001亿元，仅占当年财政支出的10.8%，这与发展中国家的25%—30%和发达国家的30%—50%的标准差之甚远。从2015财政支出看到，对社会文教、基础设施和公共设施的投入也不足，这不仅使政府宏观调控的职能和力度弱化，也不利于市场经济体制的建立与完善。

（二）经济建设支出的占比偏高

随着改革开放和社会经济体制的转变，投资主体日趋多元化，国家在经济建设方面的支出有所减少，2015年达到13%，但仍远远高于发达工业国家5%—10%。从构建公共财政的要求来看，其比重显然偏高。我国的经济建设支出内部框架不合理，政府参与的竞争性、经营性的项目过多，用于生产性的支出偏多，用于基础设施、公用事业等方面的支出不足。

（三）行政支出的占比过大

1.成本高而效率低。2015年，我国的行政支出为42364亿元，在财政支出中所占比重过大。然而行政管理成本如此之高，换回来的却是行政的低效率。究其原因，政府部门的铺张浪费难辞其咎。

2.行政管理支出的形式和结构不合理。一是许多行政单位依旧采用实物分配形式，容易出现公私不分的现象。二是行政支出在各部门之间分配结构有待优化。政府用以提供公共物品的部门，其行政开支不足以支撑其正常行使职能，因此出现低效率的行政管理。三是人员经费的分配不合理。近年来，离退休人员大量增加，加上分配结构的缺陷，行政开支的比重连年上升。

3.对行政管理支出控制不严格。目前行政管理支出单位太多，加上支出的项目不够规范，许多不该列入行政管理支出范畴的支出也被列入其中，促进了行政管理支出的恶性膨胀。

（四）文教卫生支出占比偏低且上升缓慢

目前财政支出对文化事业的投入与其所承担的职责和任务极不相称，严重地影响到了文化事业的发展。我国文教卫支出在财政支出中一直处于较低的占比水平，从国际上的比较角度来看，发展中国家由于教育基础比较薄弱且对教育的高度重视，其教育支

2.流行情况。鲤鱼、鲫鱼、鲢鱼、鳙鱼、金鱼、鳊鱼等多种鱼类从苗种到成鱼都会感染此病，尤以草鱼、青鱼最容易感染。对草鱼、青鱼的苗种危害最为严重。水温5℃以上就开始发病，鱼密度越大、水温越高、水质越差，越容易流行暴发此病。

出占GDP的比重多维持在较高水平。发达国家如美国和日本更是占20%以上，而我国这一占比一直在4%以下，这不仅在发达国家中处于极低水平，也与我国的经济高速增长极不相适应，因此我国对教育的重视和支持程度有待进一步提高。在医疗卫生的支出上，我国也是处于支出程度较低水平。近年来文教卫的支出增长大致保持在10%左右，有着较快的增长速度。但文教卫支出在财政支出中的比重，仍低于世界平均水平，也与发达国家存在着较大差距。

（五）农业支出占比偏低，调控不力

1.农业投入不足。我国产业结构比例关系较为失衡，工农产品比价不合理，使农业比较效益低下，农业投入低已经成为制约农村和农业发展的主要矛盾。一方面，从财政支出中的农业支出来看，虽然总量在不断地增加，但是农业支出占财政支出的比重不稳定且有下降趋势；另一方面，农业支出占财政总支出的比重远低于农业GDP在整个GDP中的比重，农业支出占财政总支出的比重一般只及农业GDP在总GDP中比重的1/2左右。

2.资金支持结构不合理。农业支出中支援农业生产支出的比重过大，而农业科技三项费用过低，并且农业基础设施建设支出不足等问题十分明显。在支援农业生产的支出中占主要份额的农林水利部门的事业费用支出约占70%左右，这一数据表明对生产性投入低而对非生产性投入较高，即用于农业主管部门的人员经费投入过多，对农业基础设施、农业科技、农村社会化服务体系则缺乏必要的资金投入。

3.资金使用不够规范。由于目前农业支出资金的使用重点不突出，投入面过宽且使用分散，所以不能集中资金办大事，难以发挥资金的规模效应，从而影响到建设项目投资效果。另外，资金在使用过程中的监督管理缺乏行之有效的制度和法律保障，支农资金使用的监督和效益考核办法不够完善，缺乏系统性和责任约束。

（六）社会保障支出明显不足

1.社会保障支出总量不足。2015年我国社会保障支出为19001亿元，绝对数量有了很大的增长，但由于GDP的水平也同时在快速增长，社会保障支出占财政支出的比重保持在11%左右。这一数字相对较小。同时，将社会保障支出与行政管理支出对比发现，用于社会保障的支出远远不及行政管理支出。如果不阻止这个现象的不断发展，必将导致财政支出的失衡，不利于社会公平正义和建设廉洁型政府的要求。我国当前的社会保障支出水平还不如20世纪80年代中等以上发展中国家，更不用说社会保障支出比例高达30%以上的各发达国家了。

2.社会保障支出增长缓慢。我国现正处于经济发展不均衡的时期，经济发展和收入分配一直处于一种失衡的增长方式，收入差距和贫富差距较大。如今就是要通过社会保障支出来实行收入的再分配，保障“后富者”的利益，缩小与“先富者”的贫富差距，以达到社会公平。实际情况是，我国社会保障支出每年的绝对数量有所增长，但相对增长极其缓慢。

3.社会保障支出结构不合理，地区差异较显著。由于历史原因，我国的经济发展存在着严重的“二元制”现象，在社会保障支出方面，也同样存在着二元结构问题。一方面城市经济增长快却不断加大社会保障投入，另一方面农村收入很低可社会保障支出却非常有限。

4.增值困难，有安全隐患。除少数地方成立了专门的社会保障事业管理机构外，大多数地方还没有统一的社会保障管理机构。一些政府部门和行业为争夺社会保险管理权而成立各自的保险机构，造成管理成本增加和社会资源浪费。社保资金增值困难甚至出现减值的情况时有发生。同时，社保案件频出，社保资金安全令人担忧。

二、改进我国财政支出的思路

（一）财政支出紧密围绕宏观管理进行安排

1.转变经济发展方式，确保经济转型成功

经济发展方式转变是未来中国经济能否继续快速、持续发展的核心，也是中国经济转型成功与否的基本标志。作为党和政府倡导的最重要的经济发展战略，加快转变发展方式主要包括以下三个方面：一是经济增长由过度依赖投资和出口转变到提高消费增长贡献度，由消费投资出口协调拉动；二是由过度依赖第二产业拉动转向提升第三产业拉动作用，由三次产业协同拉动；三是由过度依赖物质资源消耗转变到更多依靠提高劳动者素质、加快技术进步和改善管理方面来。这些转变的实现需要从需求结构、供给结构、生产要素组合结构调整和生产要素质量提高等方面进行努力，而这些都离不开在科学界定财政支出范围并与税收政策有机配合基础上的财政支出调整。因此，要持续扩大公共教育的支出，加快人力资本的培育，加大对卫生、社会保障等的支出比例，为居民扩

大消费、提高消费对经济发展贡献度创造良好的环境。加大财政支出对建立创新体系的支持力度和发展循环经济。完善公共服务支出的法律体系，深化财政预算支出管理体制改革。

2.加大开支结构的调整力度，确保社会公共性开支需要

我国政府的职责范围主要包括：为社会有效地提供行政管理和国防、外交服务；提供不能进行商业性开发和经营的基础设施；提供教育、科学、社会保障等公共服务，进行宏观经济管理；调节国民收入在地区间、居民间的分配关系；制定市场经济运行的基本规范及其法规制度；负责生态平衡、环境保护、人口控制等问题。因此，政府的财政支出范围要紧紧围绕政府履行上述职能的实际需要来安排，要着力强化那些代表着社会共同利益和长远利益的公共性开支。

3.调整和优化财政的支出结构，增强其对国民经济的支撑能力

一是要集中财力确保国民经济的重点建设事业，包括国家的基础设施、基础产业，增强对国民经济的支撑能力，以带动整个经济的发展。同时财政还要着力支持高新技术产业，以带动产业结构的升级换代，发挥科技改造和发展国民经济基础产业和主导产业的作用。二是要提高国家财政对农业的投入比重。建立促进农民收入持续增长的长效机制和财政支农资金稳定增长的机制，大力支持解决“三农”问题，即确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长。抑制财政农业投入比重下降的趋势，这是今后一个时期内财政农业投资政策的基本取向。三是要继续把支持教育作为重点，采取有效措施进一步提高教育经费支出的比重。一方面应保证现有预算口径的教育支出的稳定增长；另一方面应研究增设教育专项资金的新渠道，可以考虑开征教育税来取代现在的教育附加费，将中外各类企业都纳入征税范围，拓宽税基稳定税源专款专用，使财政的教育支出具有更加可靠的收入来源。四是要采取过硬措施控制行政支出的增长。同时，还要按照市场经济规律的要求，重新界定事业单位的业务性质，对那些必须由国家兴办、财政供给的单位，在优化资源配置的基础上，结合单位的收费和创收情况进行规范化地管理，把一切收支统一纳入到国家预算。五是增加就业和社会保障投入。就业工作和社会保障制度建设关系到社会稳定和市场经济的有效运行，其稳定作用的发挥尤为重要。

（二）财政支出管理方式从传统感知型向科学化、精确化方向转变

1.加强财政法制建设，杜绝财政收支随意性

加强财政科学化、精细化管理，需要将相关法制建设进一步落实落细，最终实现财政管理全过程和全覆盖的财政法制体系。这样就能够有效杜绝财政收支和预算管理的随意性，有效防范腐败现象发生，进而为构建节约型社会奠定法制基础。

2.提高精细化管理水平，优化公共财政配置效率

随着我国社会经济的快速发展，经济增长方式也逐步从粗放式向集约式转变，从数量型向质量型转变。这就意味着，我国经济管理也逐步由传统感知型向科学化、精确化的数字管理型转变，管理工作的精细度在不断提高。财政是社会经济管理的一个综合管理部门，涉及面广、举足轻重，因此应该在加强精细化和科学化管理上下功夫。

3.严格执行《预算法》，加强效益评估体系的建设

财政支出效益是指通过财政支出，优化资源配置，提高劳动生产率和各要素的贡献，以获取最大的经济效益。首先，要严格执行《预算法》，财政预算一经同级人大批准后具有法律效力，应当严格按照预算执行，任何单位和个人不得以任何理由随意增加开支，并接受同级人大的检查和监督。其次，要建立和完善效益评估系统。建立财政支出效益评估系统既是市场经济的客观需要，又是提高财政支出管理水平，实现财政支出管理科学、规范的迫切需要。按照效益财政的理论，要对各级预算支出定期进行客观公正的监督和综合考核，并与下年度预算进行挂钩，提高财政支出的营运效益。

4.实现财政监督的信息化管理，加强对财政开支的有效监督

阳光是最好的防腐剂，要通过媒体，将财政支出信息透明化，确保财政决策的科学合理和有效监督。权力在阳光之下才会受到制约，才会得到有力的监督。加强财政监督对确保财政支出科学合理、提高财政资金使用效益和有效降低政府执政成本有着非常重要的现实意义。而强化对教育、医疗卫生、社会保障等民生资金等方面的财政监督，对于调节收入分配和促进民生财政尤为重要。

（作者单位 武汉行政学院）

（责任编辑 田莺歌）