古巴社会保障制度的建立和完善进程

毛相麟



古巴社会保障制度的建立和完善进程

毛相麟

古巴的社保制度起步早，但不统一，保险机构各行其是。1959年革命后建立起新的统一的社保制度，由政府主导，其资金来源主要是国家的财政预算支出。50多年来，古巴颁布过三次《社会保障法》，使社保制度不断完善。目前，古巴有完整的社会保障体系和社会救助体系，覆盖面扩展到每一个国民，实现了社保的全民性和全面性。

社会主义；古巴；社保制度；全民性

一、1959年以前的社会保险状况

古巴的社会保险制度起步较早，迄今已逾百年。在马里奥·加西亚·梅诺卡尔*MaríoGarcíaMenocal,于1913-1921年任古巴总统。就任总统伊始的1913年，就开始为社会保险立法，即建立军人养老金制度。这是古巴历史上的第一部社会保险法。从那年起至1920年，先后在交通、司法、公务等部门和教师、警察中建立社会保险制度。在当年高涨的劳工运动的压力下，1916年当局颁布了《工伤法》，1921年在铁路工人中、1929年在海运和运输工人中先后建立了退休制度。1933年革命期间，格劳政府*Ramón Grau San Martín于1933、1933-1934、1944-1948年任古巴总统。制定了若干有利于劳工的法规，其中包括将职业病纳入工伤范围、实行生育保险等*Jose Canton Navarro. Historia de Cuba: El desafio del yugo y la estrella, Edlitorial S1-MAR S.A., La Habana, 1996，pp. 118-119.。到1958年，古巴已有52个公、私社会保险养老金机构，为63%的劳动者提供养老金，为所有从事具有职业性危害工种的劳工提供保障金，为女职工普遍提供生育保险。在当时的拉丁美洲，古巴的社会保障制度已跻身先进行列。然而，这一时期的社会保障制度存在严重的缺陷，主要问题是没有全国的统一领导和协调机制。上述的50多家保险机构按行业可分三类，其中20家覆盖私营部门中的工人，另有20家覆盖专业人员，其余10多家覆盖公共部门中的文职人员和工人。这些基金机构大都管理不善，各行其是。每个基金机构都有自己的受保群体、法规、资金来源和赔付标准。最强势的压力群体如政府官员享有最高额的保险费，而弱势群体如理发员、汽车司机等所得到的保险金额就很低，两者的待遇差别巨大。例如，按月发放的养老金从60比索到400比索不等；一些参保人在45岁和工龄达到15年后即可退休享受养老金，而另一些人则被要求年龄达到55岁和工龄30年才能退休。职业性危害保障金由25家商业保险公司经管，而不是由雇主直接负责。这些公司收取高额的手续费，坑骗参保人的现象时有发生。由政府经管的机构中官僚主义严重，贪污成风。再者，保险资金主要来自劳动者的缴费，雇主和国家的缴费比例都很低*Carmelo Mesa-Lago, ed. The Crisis of Social Security and Health Care: Latin American Experiences and Lessons, University of Pittsburgh, Pittsburgh, 1985, pp. 320-321;袁东振：《古巴的社会保障制度：发展、挑战和改革》，载《拉丁美洲研究》2009年第2期，第25页。。

20世纪50年代中期，全国失业和半失业人口将近70万，超过了经济自立人口的1/3，失业者既没有补偿金，也没有家庭赡养费。1958年，大部分社会保险基金会的养老金已被巴蒂斯塔政权的官员贪污了，许多退休工人，特别是农业工人每月只能领到6比索的退休金*Marifeli Perez-Stable. The Cuban Revolution: Origins, Course, and Legacy. Second Edition, Oxford University Press, Oxford, 1999, pp. 27, 217； Jose Canton Navarro. Historia de Cuba, pp.212-213.。

二、革命后新的社会保障制度的建立和实施

1959年革命的胜利为古巴历史翻开了新的一页，以菲德尔·卡斯特罗为首的七·二六运动的奋斗目标代表了人民的利益，其中大多数是工农劳动者。早在1953年10月，卡斯特罗在《历史将宣判我无罪》中列举了“革命政府”应立即采取的六项措施，其中就包括解决严重的失业等问题。1955年8月，他发表的《七·二六运动致古巴人民的第一号宣言》提出了该运动的十五点革命纲领，其中第十三点便是要建立社会保障制度和设立国家的失业补偿金*菲德尔·卡斯特罗：《卡斯特罗言论集》第一册，北京，人民出版社，1963年版，第36页；Rolando E. Bonachea and Nelson P. Valdes, eds. Revolutionary Struggle (1947-1958): Volume 1 of the Selected Works of Fidel Castro, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, 1972. p.270.。革命组织及其领导人的上述主张为日后古巴创建先进的社会保障制度奠定了良好的思想基础。

(一)统一的社会保障制度的建立

1959年革命政权建立后，对旧的社会制度进行了全面的改造，其中包括社会保险体制。在这方面，政府面临的首要问题是尽快建立统一的社会保障制度，同时不断创造就业机会，减少失业人数，并及时解决一些突出的不公平、不合理的待遇问题。政府制定了短、长期目标，以完成上述任务。1959年9月，政府将原有的21个退休金基金会合并，成立了自治性质的机构——古巴社会保障银行，统一负责社会保险工作。同年末，政府发布新的政策，规定社会保险面将覆盖所有劳动者，将最低退休金从原有的每月6比索提高到40比索。1960年，修改了1959年根本法，规定由国家负责社会保险制度的管理和实施。为此，政府撤销了古巴社会保障银行，将其职能划归其下属的劳动部，生育保险则划归卫生部。1961年，公共部门的社会保障事业也划归了劳动部。1962年，政府颁布《第1010号法》，将工伤、职业病保险事业划归劳动部；同年颁布的《第1024号法》规定，由劳动部管理18个专业部门的社会保险机构。1963年4月，古巴革命后第一部《社会保障法》(第1100号法)的颁布表明，古巴不仅已经建立起全国统一的社会保险机构，而且实现了从社会保险向社会保障的转变*袁东振：《古巴的社会保障制度：发展、挑战和改革》，载《拉丁美洲研究》2009年第2期，第25-26页；Jose Canton Navarro. Historia de Cuba: El desafio del yugo y la estrella, Edlitorial S1-MAR S.A., La Habana, 1996, pp.212-213.。这部法律一直实施到1979年。

(二)社会保障制度的逐步充实

1963年的《社会保障法》(1964年进行了修改)的基本内容如下*Howard I.Blutstein, et al. Area Handbook for Cuba, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1971，pp.128-129.：在总的原则方面，该法规定全国实行统一的社保制度，明确了国家对实现普遍就业和所有劳动者及其家庭给予保护的责任。具体措施包括取消工资劳动者缴费的义务，规定由雇主承担所有费用；将社保的覆盖面扩展到所有工资劳动者，其中包括25万农业工人；将工人的疾病和非工伤事故也纳入社保体系。工人患病或遭遇非工伤事故仍可享受半年的工资，如有望康复，则将享受期再延长半年；如患病超过一年，则按永久性病残待遇享受退休金，其金额如无需住院，则为原工资的50%，需要住院者为40%；如为工伤或因公致病，则在上述金额基础上增加原工资的10%。先进工人在所有现金福利方面均享受100%的工资待遇。1963年的社保法实施后政府曾陆续颁布一些有关的法规，充实了古巴的社保制度。如1974年制定生育照顾法，1976年制定军人社保法，1977年制定有关劳工卫生和预防职业性危害的法规等。1963年国家的社保支出为1.743亿比索，占当年社会总产值的2.9%；1979年社保支出增至6.750亿比索；占社会总产值的比重增至4%*作者根据Comite Estatal de Estadisticas, Banco Nacional de Cuba等机构公布的数据算出。。在《社会保障法》实施数年后，国际劳工组织赞扬说，古巴是拉丁美洲四个拥有最先进的社会保障制度的国家之一*Howard I.Blutstein, et al. Area Handbook for Cuba, U.S. Government Printing Office, Washington, D.C., 1971，p.129.。

(三)社会保障制度向全民扩展

20世纪70年代是古巴的制度化时期，各个部门纷纷建立起相应的制度，最重要的便是1976年2月经全民公决通过的古巴第一部社会主义宪法。这部宪法详细规定了国家应保证每个公民享有劳动、教育、医疗、住房、社会保险和社会救助的权利*Constitution of the Republic of Cuba,EditoraPolitica, La Habana, 1981, pp.7-9, 23-25.。到1979年，《社会保障法》已实施了16年，虽然取得不小成绩，但也存在不足。主要问题是按该法的规定，社会保障并未覆盖所有公民，一些边缘群体和弱势群体并未得到保障。

为了贯彻宪法的规定，同时也为了将几年来陆续公布的有关法规纳入统一的社保法中，古巴人民政权代表大会于1979年8月颁布了新的《社会保障法》，即“第24号法”，从1980年1月1日起生效。这部新的《社会保障法》在劳工方面主要有以下规定：

关于退休金和抚恤金。工龄在25年以内的职工，退休金按年平均工资的50%计算；超过25年者，每超过1年加平均工资的1%，特殊工种加1.5%。职工因年迈或因病死亡，家属可领取抚恤金。

产妇的保障待遇。产妇享有18周带薪产假；二胎以上的产妇，产假为20周。

对劳动者患病、工伤及致残者的社会保障。一般患病、受伤者可得本人平均日工资60%的补贴；患职业病或因工受伤者可得80%。完全残废、不能工作的职工，工龄不满15年者，每年领取本人平均工资40%的残疾金，工龄超过25年者，领取50%。半残疾、只能从事轻微劳动或半天劳动的职工，可根据工龄长短，领取补贴。

该法新增加了对非劳工困难家庭社会保障的规定，从而表明了政府对低收入和无收入家庭主动提供经济保障。这是新的《社会保障法》的主要特点。换言之，该法除了更广泛地保障劳动者及其家庭的福利外，还将保障的覆盖面扩大到所有社会群体，包括孤寡老人和不救助便无法渡过难关的人。为此，该法规定在社会保障制度的总体框架下建立两种体系，即社会保障体系和社会救助体系。前者将原有的保障对象全部纳入其中，通过一般性计划保障他们的养老、医疗和工伤等需求。后者的救助对象则主要包括无退休金的老年人、残疾人和所有失去劳动能力而无人照顾的人。其目的是将国家的社会保障制度的覆盖面达到全社会的每一个成员，无论其景况如何都能得到社会的照顾，使之至少能维持其基本生活需求。总之，1979年的《社会保障法》基本上实现了社会保障对古巴国民的全覆盖*Carmelo Mesa-Lago, ed. The Crisis of Social Security and Health Care: Latin American Experiences and Lessons, pp.317-318，320-321; 袁东振：《古巴的社会保障制度：发展、挑战和改革》，载《拉丁美洲研究》2009年第2期，第26页。。该法一直实施到2008年。在此期间，古巴全国人民政权代表大会于1984年12月通过了第一部《劳工法》，对劳工的社会保障做了具体的规定；人代会于1992年7月修改了宪法，在修改后的宪法中重申了公民享有社会保障的权利。这些法规的出台强化了古巴社会保障制度的法理依据。

三、对社会保障制度的改革

2008年12月，古巴人代会通过了第三个《社会保障法》，即“第105号法”，该法于次年1月22日起实行，取代已实行近30年的1979年的《社会保障法》。

(一)社保制度改革和新《社会保障法》的出台

1、原社保法的局限性。

原有社保法的实施体现了社会主义的优越性，使国民普遍受惠，特别是在“和平年代的特殊时期”中起到了稳定社会的作用，在国际上也受到广泛的赞誉。然而，该法也存在严重的缺陷。主要是过度保障，有明显的平均主义倾向，不符合社会主义原则，也浪费资源。例如，过去曾在相当长的时间内，对失业人员无限期地发放60%的原工资；国民因病住院用餐、家属陪床和探视者的餐费均由公家负担；妇女的美容费也纳入社保范围等。劳尔·卡斯特罗曾两次尖锐地指出，“应该永远去除古巴是世界上唯一一个不劳动也可生活下去的国家的概念”。他强调，“平均主义实际上是一种剥削形式，是不好好劳动的人、特别是懒汉剥削好好劳动的人”。*http://www.cubadebate.cu/autor/raul-castro-ruz/psge/8 y 7/，2016年3月11日检索。

2、社保支出不断增加，超出国家承受能力。

如前所述，1979年社保支出为6.750亿比索，占社会总产值的4.0%。到2008年，此项支出便已增至43.423亿比索，占当年GDP的7.1%，占国家预算总支出的9.1%。*http://www.one.cu/aec2013/esp/20080618-tabla-cuadro.htm/，2016年3月13日检索。如此高额的支出，使国家不堪重负，不得不减少用于生产的投入，影响了经济发展。

3、人口结构发生大的变化，老龄化问题日益严重。

1981年古巴的总人口为974.69万，其中65岁以上的人口为75.290万，占总人口的7.7%。到2005年，总人口增加到1124.3836万，其中65岁以上的人口上升到占总人口的11.2%。*Comiteestatal de estadisticas. Cuba encifras 1982, p.17; http://www.one.cu/publicaciones/cepde/anuariodem2005.pdf. p. 33.老龄人口的增加加大了对养老金的需求，国家社保基金面临僧多粥少的局面。

由于上述种种原因，古巴社保制度的全面改革便势在必行了。

(二) 2008年社保制度改革的主要内容

1、扩大资金来源，开始向劳动者收费。

如前所述，革命胜利后，古巴政府曾规定，从1962年起，所有劳动者都不用缴纳社保费。除国家的拨款外，社保费由工作单位即雇主缴纳。这项规定一直实行了30多年。从上世纪90年代中期起，小部分劳动者，包括合作企业的职工、渔业工人和自雇者开始缴纳一定数量的社保金。但是这部分人只有约10万人，金额的数量不大，对改善资金匮乏的状况无甚裨益。现在的新法改变了过去劳动者不用缴社保费的一贯政策。新法规定，社保资金将来自三个方面，即国家拨款、企业和劳动者按规定的数量和比例缴纳的费用。

2、调整养老金的计算方法，使之更加公平、合理。

按旧的规定，对劳动者的月收入超过250比索的部分，计算金额时要减半。新法的规定取消了这一限制，无论收入多少，都按统一的标准计算，即一律按过去10年中收入最高5年的平均工资计算。旧的规定是，退休金数额为工资的50%。新的规定则是，工龄满30年者，退休金按本人工资的60%计算；如超过30年工龄，每多1年就增发原工资的2%。实行新法有7年的过渡期，在此期间仍按旧法执行。2009年女性满60岁、男性满65岁、且工龄满30年者，则按新法计算。

3、延长退休年龄，允许退休后继续工作。

新法规定，将男女退休年龄各延长5年，即男性从60岁延长到65岁，女性从55岁延长到60岁。退休者必需的工龄从25年提高到30年。这项改革从2009年起的7年内逐步完成，以减轻改革对即将退休者的负面影响。具体做法是：对2009年达到原退休年龄的男女劳动者，将其退休年龄均推迟6个月，即男性60.5岁、女性55.5岁退休，其工龄要求也增加6个月，即25.5年。对2010年退休者，退休年龄再延长6个月，即男女分别为61岁和56岁，工龄要求则为26年。其后各年照此类推，到2015年7月过渡期结束后则按新法执行。新法生效时已达退休条件者可随时申请退休。从事危险职业、重体力劳动者等人的退休年龄也相应延长。

新法还规定，允许退休者继续工作，并获得收入，以改善其福利。如从事与退休前不同的工作，在劳动和社会保障部门授权后可同时领取退休金和新工作岗位的工资。如从事退休前同样的工作，则养老金加工资的总额一般不得超过退休时的工资水平。

4、扩大社会保障范围，完善社会救济体系。

新法规定，除保持原有的所有社会保障特殊计划外，再建立两个特殊计划：一个是从事种植咖啡、烟草、可可的农业生产者计划；另一个是自我就业者计划。至此，社会保障的范围已全部覆盖所有劳动者。新法还强调，社会救助具有临时性的特点。当需要救助的原因消失后，应减少或取消救助。救助时限为一年，如有必要可延长。要鼓励和推动长期接受救助的人和部分残疾者就业。

四、现行社会保障制度的主要特点

纵观数十年来古巴社会保障制度的发展变化，可以看出，为了体现社会主义的优越性和贯彻古共“关心人”(卡斯特罗语)的政治理念，古巴共产党和政府一贯重视对全体劳动者的社会保障。自1963年颁布第一部社会保障法以来，政府曾多次修改补充有关社会保障的法规。到上世纪80年代，古巴已基本建立起全覆盖的社会保障制度。2008年的改革和新《社会保障法》的出台使古巴的社会保障制度更加符合国情和更具持续性。其主要特点如下：

(一)国家的主导性

古巴宪法规定，凡古巴公民均享有社会保障和社会救助的权利。社保资金由国家、企业和劳动者三方负担，国家是主要的资金来源。1984年12月颁布的古巴劳工法规定，即使职工所在的企业应交而未交社保费，职工及其家属所享受的社会保障权利也不会受影响。 2014年，国家支出的社会保障费用占财政预算总额的11.4%，占该年国内生产总值的10.7%*http://www.onei.cu/publicaciones/08informacion/panerama2014/14PIB.pdf y http://www.onei.cu/publicaciones/08informacion/panerama2014/15Presupuesto.pdf。2016年3月15日检索。按古巴国家统计办公室的分类，国家支出的“社会保障费用”不包括“医疗救助费用”，该项费用被另立为“卫生与医疗救助费用”。。

古巴自1963年公布第一个社保法起就实现了社保制度的全国统一。在统一的管理下实行统一的原则和标准体现了社会主义制度的公平性。

(二)保障的全民性

国民除享受免费教育和免费医疗外，还可得到各种社会保险和社会救助。古巴的社保制度不仅覆盖了所有劳动者及其家属，而且直接或间接地覆盖了需求没有保障和需要救助者在内的所有古巴人。为体现全民性，古巴的社会保障制度涵盖了两个方面：社会保障和社会救助。社会保障包括所有劳工、孕妇、产妇、儿童、退休者、患病者、伤残者、低收入者等；社会救助的对象包括无劳动能力的孤寡老人、无依靠的病人、残疾人、孤儿等。值得提及的是，全民均可享受免费医疗。其覆盖面不仅包括在职和退休职工及家属、城市个体劳动者，而且还包括全体农民，即农业工人、合作社社员和个体小农。这一政策使古巴消除了许多别的国家所存在的城乡居民待遇不平等的现象。

社会保障的覆盖面还因国情的变化而进一步扩大。例如，古巴原来没有失业保险。因为政府的政策是力求充分就业，失业率很低。上世纪90年代初进入“特殊时期”后失业问题突出，失业率曾一度高达7.9%。政府便出台失业保障政策。具体措施是，对因关闭、改组企业而失去工作的工人照发工资,第一个月发全额,以后11个月按60%计发,通过这种方式保障劳动者及家属的基本生活,所需资金由国家预算支出。同时,进行技术培训,安排他们去做其他工作。超过一年还没有找到新工作的人才转为失业。*劳动保障部考察团：《古巴的就业政策和社会保障制度》，载《中国劳动保障》2005年第5期，第53页。国家对少数特殊群体失去社保的状况，同样给予关注。例如，在关塔那摩美军基地工作过的古巴工人由于美国停发退休金和养老金，古巴政府便接过来向他们发放；又如，政府向1920年前后从安的列斯群岛其他国家来古巴农村打短工的七千多名幸存者发退休金等。*徐世澄：《古巴的社会保障制度及其改革》，载《拉丁美洲研究》1995年第5期，第16页。

(三)保障的全面性

按社保法的规定，古巴人一生中的生、老、病、死，即对婴幼儿的抚养、青少年的教育、患病时的医疗、劳动中的伤残、退休后的养老，直至死亡后的丧葬等所有费用均能得到直接或间接的社会保障或救助。社会保障的形式是多样化的，概括地说可分货币、实物和服务三种。第一种货币待遇是指劳动者患病期间所领取的收入，其中又分短期和长期两种：患病、一般事故、工伤事故、职业病、生育补助等属于短期货币待遇；养老金、残疾、遗属抚恤等属于长期货币待遇。第二种实物待遇是指患病取药不花钱、住院期间提供膳食、治疗工伤和职业病所需的矫形器具和假肢等。第三种服务待遇是指免费提供医疗、疾病的预防、住院的全科或专科服务，身体、精神和劳动的康复，以及丧葬服务等。*袁东振：《古巴的社会保障制度：发展、挑战和改革》，载《拉丁美洲研究》2009年第2期，第27页。

结 语

自1963年实行第一个社会保障法算起，古巴的社会保障制度迄今已有50多年历史了。应该说，古巴党和政府所实行的以社保法为载体的社保政策是成功的。最显著的成就在于，古巴的老百姓深切地感受到社会主义大家庭的关怀。无论是哪个阶层、部门和群体，无论遭遇何种处境，其基本生存条件都能得到保障，都能获得社会的救助。古巴的全民社会保障同免费教育和免费医疗一起形成了强有力的社会稳定剂，成为古巴社会主义制度的三大民生亮点，使古巴的人文指标达到了世界先进水平，古巴人的幸福指数也比较高。

古巴是小国，资源并不丰富，长期受到美国的经济封锁，经济发展缓慢，特别是苏联解体后失去了主要的外部援助，曾一度处境极其困难。即使在这样的情况下，社会主义制度仍能顽强地生存下来，根本原因在于长期实行了包括全民社会保障在内的一整套惠民、安民政策，从而获得了大多数人的支持和拥护。古巴社保制度存在的主要问题是国家负担的经费支出过大。经过2008年的改革，已缓解了长期以来未能解决的难题。古巴当局如能保持改革精神，随着经济的发展，这一问题将进一步缓解，古巴的社保制度也将长期稳定地造福于古巴国民。

(责任编辑：金淑霞)

毛相麟，中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员、古巴研究中心顾问(北京100007)。

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1001-5574(2016)02-0058-08