刘尚希建言深化财政改革

本刊编辑部



刘尚希建言深化财政改革

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十八届三中全会以来，财政改革不断推进，成效逐步显现。同时，由于整个改革进入深水区，加上经济进入新常态和受国际环境因素影响，财政改革仍面临风险与挑战，比如如何统一国家财权、如何权衡财政风险与公共风险、如何处理民生与发展关系，以及如何形成财政改革合力等。近期，中国财政科学研究院刘尚希院长公开撰文，结合上述问题对新形势下财政改革提出建言，本刊摘要如下：

——取消部门“二次分配权”，真正实现预算的完整性。一是理顺预算权力结构。一方面，随着新《预算法》实施，在实践中强化人大对预算的审批和监督。另一方面，在政府治理层次，要统筹政府部门间预算权力的划分，彻底取消部门二次分配权以及法定挂钩机制，真正实现财政资金的统筹分配和使用。二是完善预算决策机制。提高预算分配决策的层次，加大协调力度，加强人大的作用。要科学配置政府部门职能，并动态调整。要加快政府机构改革，以部门职能、机构设置合理化为基础保障财政资金统筹使用，形成合力。三是按照新修订的《预算法》，积极扩大人民群众对预算的参与。

——加快实施中期财政规划，推动政府决策方式转变。首先，要从技术、条件等方面入手，做好各方面准备和保障工作，确保规划编制科学、合理。其次，要强化中期财政规划的预算约束力。强化跨期预算约束，保障政府活动的稳定性和连续性。再次，要做好中期财政规划与其他相关规划的衔接。

——加快政府会计改革和信息化建设，夯实财政管理基础。加快建立政府会计准则体系和政府财务报告制度框架体系。制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南，健全完善政府会计制度，制定政府财务报告编制办法和操作指南，建立健全政府财务报告审计和公开制度。加快财政管理信息系统建设，避免信息“碎片化”和“信息孤岛”，为年度预算编制、中期财政规划管理、财政运行管理提供良好的硬件和软件支撑，夯实财政管理基础。此外，加快建立健全与经济、社会发展相关的基础数据库及其联网系统，完善各类基础数据统计体系，为改革提供强有力的信息支撑。

——从两级治理出发，完善中央与地方财政体制。一是国家层面的财政体制改革，即中央与地方之间的财政关系改革仍要坚持分税制，这一点不能动摇。二是地方层面的财政体制改革，则不一定要照搬国家层面的分税制，应充分考虑人口、面积、发展水平、社会条件和自然生态状况，创造性推动地方治理能力的现代化与地方财政改革。三是要推进各级政府事权规范化、法律化。要进一步完善宪法，在宪法中明确提出事权法定等事权划分基本原则，作为其他有关事权划分法律规定的宪法依据。四是建立事权与支出责任相适应的制度。事权改革的基本方向应当是决策权与执行权在中央、地方之间进行调整。在“中央决策、地方执行”的基本框架下，中央部分决策权下移，尤其是一些行政审批，可以交给地方；地方的部分执行权上移，由中央来直接履行，从而减少地方支出责任。在地方内部也应进行同样的事权改革，从而有利于地方治理中财力与事权的匹配。

——建立辖区财政责任机制，构建和完善地方税体系。一是在既定的中央与地方财政体制条件下，省一级政府应负责其辖区内的横向财政平衡，保证省域范围内的各地区之间具有大体相同的财政能力和基本公共服务。二是明确辖区内的纵向财政平衡责任。例如在省域范围内，应做到省市县乡各级政府的财政都能实现财力与其应承担的事权相匹配。三是从完善国家治理体系高度推进“营改增”后地方税改革。赋予地方因地制宜的权限，如适当扩大地方的税收权限。涉及全国性的税收立法权集中在中央，而仅仅涉及区域的税种可以由地方自行开征，但须报中央审议，中央保持否决权。要构建以消费为税基的地方税种，动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等，都可以成为地方税基。