“参与式治理”理念嵌入下的公共文化服务走向

王　杨（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

“参与式治理”理念嵌入下的公共文化服务走向

王杨
（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

公共文化服务是国家履行公共职责，保障民众基本文化权益的重要手段，提供有效的公共文化服务是实现政府存在伦理、价值、方式的必要前提。当前，在民众不在场、非文化部门缺位、社会力量乏力等因素的限制下，公共文化服务在现实运作中出现一些形式化、片面化、局部化等问题，公共文化服务的公共利益保障属性无法得到充分实现，结果则表现为民众利益的受损。参与式治理是一种治理模式，侧重于强调利益相关主体协同参与到公共事务的处理中，生产政策和分配资源。借鉴 “参与式治理”思维，当前的公共文化服务应在民意表达与回应、政府内部组织协调机制、公私合作、社会组织参与等方面进行体制完善与模式创新。

参与式治理；公共文化服务；发展路径

公共文化服务属于公共服务的一部分，政府履行公共服务职能是政府公共性的重要表现，公共文化服务旨在保障民众的基本文化权益、满足群众对文化产品与文化服务的需求。由于公共文化服务的公益属性，政府应在此过程中发挥着应有的主导作用，政府向民众提供公共文化服务是理应职责，这是政府存在的必然要求。在此过程中，民众的满意度与认可度直接影响到现有政府存在的合法性以及民众对当前执政者的认同度，公共文化服务以其特有功能影响到国家的稳定与发展。正是基于公共文化服务在国家整体事业中的重要地位，近年来各级政府不断加大这块的财政投入并强化体制、人才保障，以更好地服务于民众对文化服务和文化产品的增长需求。

一、当前公共文化服务发展中存在的阶段性问题

公共文化服务是现代政府的一项重要职能，如果公共文化服务的运行过程按照广大民意的诉求以及结果符合公共利益要求，这种公共文化服务的结果一定能广泛获得广大民众的政治认同。政府在公共文化服务中的作用不可低估，主导和引导的功能无法替代，但由政府单核提供的公共文化服务是不可提倡的。在现阶段，由于政府思维惯性与利益相关者参与意识缺乏，在公共文化服务的提供过程中，存在一些致使公共文化服务的效能弱化的问题。

（一）民众不在场

公共文化服务中涉及国家与民众之间的关系问题，传统思维下的政府与民众关系是单向的，政府基于主体本位与便利原则，在处理公共事务时，不愿意设置民意表达与回应渠道。在公共文化服务提供上，认为国家或政府是公共文化服务的提供者，民众是公共文化服务的接受者，这种 “提供—接受”结构是线性的。“在公共文化服务体系中，公民不应仅仅被视为文化权益的被动享受者，而忽略其作为公共文化或文化建设主体的自主性价值，忽略了社会大众作为需求主体如何参与公共文化创造的问题”［1］。如果民众简单地作为公共文化服务的享受者，不参与公共文化服务的提供过程，公共文化服务这种 “自上而下”的供给方式导致的结果就是需求与供给的失衡，政府提供的公共文化服务产品或服务无法满足民众真实的需求。结果，公共文化服务资源下沉中会出现浪费，民众的基本文化权益得不到保障，公共文化服务资源本身就是全民所有的公共物品，是公共利益物化的表现，公共文化服务资源的浪费在一定意义上可以等价于公共利益的损失。近年来兴起的农家书屋建设工程，此工程实施初衷旨在满足农村群众对图书等文化资料的需求，解决广大农民群体 “买书难、借书难、看书难”问题。

2007年3月，国家新闻出版总署会同相关部委联合下发 《关于印发 〈农家书屋工程实施意见〉的通知》，在全国范围内开始农家书屋的建设。“截止2012年8月，全国共建成统一标准的农家书屋600449家，投入财政资金120多亿元，吸引社会资金60多亿元，配备图书9.4亿册”［2］。农村书屋工程是在国家主导下推动的，国家根据理性思维判断农村社会中存在 “三难”情况，工程显然具有一定的价值和意义，有利于总体上改善农村的阅读环境和阅读质量。但是，笔者在湖北省J县调研时发现，很多地区的农家书屋是处于摆设的状态，纯粹是为了迎接上级的检查，书屋长期处于闭门状态或者无人问津，还有一些农家书屋设置在村委会办公地，与农民居住生活区距离较远，农民根本无暇前往，导致公共文化资源的闲置与浪费。究其原因，农家书屋在设立时并没有科学考虑农民的真实需求以及当前农村社会结构，没有与农民的需求进行有效对接是其中一个重要的原因。

（二）非文化部门缺位

公共文化服务是现代政府的重要职能，在推动公共文化服务体系建设过程中，政府系统中的文化部门一直是主导力量。在政策设计、实施以及反馈等阶段，文化部门承担着协调者角色，与基层民众进行互动、寻求与其他政府部门进行合作。在公共文化服务体系建设中，政府主体一般都被视为是文化行政部门，从中央到省、市、县，所有层级的政府都会在系统内设置文化部门，上下级文化部门之间也有联系。从公共文化服务的政府职能属性而言，良性的公共文化服务应由整体性政府参与其中，涉及政府系统内部不同部门之间的合作与协商，共同参与政策设计与具体实施以及后期完善。但受部门利益与政绩观驱使，当前在公共文化服务提供中，文化部门经常陷入 “单兵作战”局面，其他政府部门会认为公共文化服务事业取得的成绩都归属于文化部门，故在参与公共文化服务中会处于“应付”上级领导的状态，象征性地参与文化部门的工作。

非文化部门这种行为逻辑主要是基于成本收益角度考虑，以理性经济人的身份安排自己的行为，评估本部门在承担公共文化服务中所得收益。“当一个政府的目的在于整个集体的好处时，它就是一个好政府；当它只顾及自身时，它就是一个坏政府”［3］。这道理同样适用于政府系统中的非文化部门，当其在安排行为时完全基于自身利益考虑，如政绩观与人员晋升，忽视自身行为的公共性，这样的部门也称不上良性政府部门。同样是在湖北省J县，一个乡镇在举办全镇性的文化节时，服务对象是全镇人民，这种活动理应获得全镇各个部门的参与和支持。但在活动开展时，其他部门都要求文化部门为自己单位 “挂名”，以体现本部门在此次活动中的贡献。但从活动策划到总结的全过程，很少有其他部门问及和参与，他们的思维是这是文化部门的事，与自己无关。更有甚者，在一些地区，广播电视、新闻出版、文化等部门之间在履行公共文化服务职能时，出现政令多出、各自为战的局面，考虑出发点都是基于本部门利益。

（三）社会力量乏力

社会力量参与公共文化服务提供是现代公共文化服务体系建构的一个重要理念，传统的政府 “管文化”思维已经不适应当前民众对公共文化的多样需求。公共文化服务面向大众、面向市场成为服务提质增效的有效手段，公共文化服务的目的在于满足人民群众的文化权益，保障其基本文化权利，实现国家和社会的有效治理，采取有效手段实现此目的是重点，手段理应多元化。针对当前公共文化服务提供现状，政府单向把持和独家提供的局面不符合科学理性的思维，“私营部门存在强有力的诱因机制，能够使公共服务的提供更为有效率、有更高的质量，而且更具回应性”［4］。同时一些社会组织参与到公共文化服务提供中对于政府职能的转型也是有利的，有限政府要求政府回归到政策制定与监督中，社会或市场能够处理的事情，政府都应该退出。正是基于市场与社会组织的优势，利用其服务于公共文化服务建设是理应之道。同时在与民众进行对话时，市场或社会组织相对于政府而言，民众会更易于接近，市场或社会组织与民众之间的互动更容易进行下去。

在与民众的互动中，社会力量的回应性也更强，通过其参与公共文化服务提供，能够满足基层民众更加多样的文化需求，相对于政府提供的基本公共文化服务资源，社会力量提供的内容更加具有个性化特征，能够做到因人而异。然而，在当前的公共文化服务提供中，政府与社会组织或市场力量之间关系是处于不平等的关系，传统的行政思维依然彰显，现代公共文化服务体系要求在公共文化服务提供中，政府与社会力量之间应建立起契约式的关系，社会力量能够用合同或法律的手段来保障自身的利益。当社会力量与政府之间的关系依然受过去那种 “行政思维”影响时，社会力量的形成与成长环境必然是不容乐观。另外，社会力量参与公共文化服务的法律建设滞后、政府向社会力量购买公共文化服务的力度不够且不长效、一些社会组织依附于行政管理部门等也是当前社会力量参与公共文化服务的障碍。

二、“参与式治理”理念的基本表述与特征

参与式治理核心在于参与性。“参与式治理，是指与政策有利害关系的公民个人、组织和政府一起参与公共决策、分配资源、合作治理的过程。”［4］在这一定义中，参与式治理主要侧重于强调相关主体的参与性，利益相关者基于自身利益考虑，往往会希望通过参与政策生产，以实现自身利益最大化，实现自身利益与公共政策之间的最大公约数。在公共文化服务中涉及的主体主要包括政府、民众以及社会力量，这些主体都是公共文化服务政策制定的利益相关者，政策生产影响其利益实现，因此这些主体都有积极性和主动性参与到政策生产中。政府本身是一个系统部门，有多个不同子部门构成，其在职责安排上有明确的分工，在 “参与式治理”中，部门利益要让位于整体利益即子部门利益要服务于政府部门的系统利益。

参与式治理作为一种新的治理模式，以其参与性能够有效吸纳各方面相关利害主体的关注和积极履行职责。参与式治理的特征主要有：一是参与式治理是一种政府下放权力的过程，政府不可能包揽一切，政府吸纳民众和社会力量参与公共文化服务的过程其实就是在一定程度上向其赋权的过程，通过征集民意影响政府政策的生产，通过委托代理的形式让社会力量参与到公共文化服务的提供中；二是参与式治理是强调契约式思维，在参与式治理中，政府、社会力量、民众都是平等的参与主体，共同来完成公共政策的生产和利益的分配。在此过程中，政府与社会力量之间要建设平等的关系，保障这种关系最好的形式就是契约模式，通过契约合同的形式将双方或多方的权利与义务进行明确规定，以此来保障彼此的利益；三是参与式治理是一种合作治理的模式，参与式治理吸纳多方主体参与的目的在于其相互之间能够建立有效的合作伙伴关系，以PPP模式为例，政府通过这一种形式吸引民间资本参与到公共服务中，实现政府资本与社会资本的合作，合作的目的在于双方都能够实现彼此追求的利益。政府在与社会力量进行合作的过程中，期待的是以最低的成本实现最大的收益，提高政府的公共行为绩效。社会力量在此过程中的一个重要目的在于通过政府市场的提供来实现组织的利益，壮大组织的规模和扩大影响力。参与式治理是一种网络治理，在这个网络中，政府、社会组织、民众等相互联系在一起，为公共利益的增长和自身的利益的实现而采取各自行动。在各自行动中要实现利益最大化这个目标，行动者必须寻求各自行动的交集并努力扩大化，要建立起相互信任、持续互动的网络结构，彼此相互合作、相互监督，共同推动公共政策的优化和出台并在实践执行中进行监督，以保障网络结构中成员相互利益的实现。

三、“参与式治理”理念下的公共文化服务发展路径

2015年1月份，中共中央办公厅、国务院办公厅印发 《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》并发出通知，文件提出新的发展目标即到2020年，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系。公共文化设施网络全面覆盖、互联互通，公共文化服务的内容和手段更加丰富，服务质量显著提升，公共文化管理、运行和保障机制进一步完善，政府、市场、社会共同参与公共文化服务体系建设的格局逐步形成，人民群众基本文化权益得到更好保障，基本公共文化服务均等化水平稳步提高。“参与式治理”思维要求公共事务解决中，要做到主体去中心化、需要-回应机制能够有效建立起来。王志弘在借鉴西方理论基础上，指出：“治理一方面涉及组织的性质，将政府组织、独立的政府机构、私人公司、压力团体与社会运动等多元主体都包纳进来，另一方面涉及组织间关系的性质，通过去层级化实现网络与伙伴关系的整合”［5］。在其话语体系中，文化发展是一个主体多元的公共行为，政府、企业、社会团体都可以按照一定的规则和程序参与其中并能够有效地表达自己的观点。文化发展的去中心化特征表明文化发展不是政府单一主动的，政府是其中一个中心而已，在政策制定与监督中的作用是不可低估的，但其包揽一切和完全处于主动地位的状态应予以摒弃。这种文化发展要求公共部门要主动与NGO、NPO等组织进行主动合作，积极参与文化发展，“公共文化服务涉及政府、社会和市场多元主体关系以及这些关系的协调和合作，也体现了现代多元合作治理的精神”［6］。

（一）利用大数据手段建立民意的表达与回应机制

公共文化服务涉及一个基本的主体关系即国家与民众之间，民众是公共文化服务的对象，保障民众的基本文化权益是国家推进公共文化服务体系建设的重要目的。因此，在关系处理中，建立有效的需求-回应机制是十分必要的，公共文化服务的发展理应以民意为导向。在当前的公共文化服务体系建设中，服务对象的复杂性和流动性使得很多问题是不确定的，基本公共文化服务如果是完全按照自上而下的模式推进，必然会陷入资源浪费的局面。因此，在推行具体公共文化服务项目和资源下行时，运用大数据技术对民意的收集是相对科学的。“所谓大数据，或称巨量资料，指的是所涉及的资料量规模巨大到无法透过目前主流软件工具，在合理时间内达到撷取、管理、处理并整理成为帮助企业经营决策的资讯。

维克托认为，大数据具有四个特点；数据体量巨大；数据类型繁多；价值密度低，商业价值高；处理速度快”［7］。在公共文化服务的民意收集中，利用大数据技术可以建立一套分析系统，这个系统可以与一些电子地图、搜索引擎、社交软件进行对接，在海量空间与信息表达中对民意进行集中式追踪和整合，在反馈结果的基础上，按照数据最大比例优化原则，建立民意的回应机制，在公共文化服务资源投入和分配上采取针对性的手段，进而能够提高服务的效能以及民众的满意度。

（二）政府内部建立跨部门协调性组织并建立督导机制

文化治理下的公共文化服务理应是政府系统内部整体性协作进行，政府公共性的建设要求政府整体功能应该是属于公共的，部门的自利性要让位于民众的公共利益。同时，公共文化服务事业单靠文化部门来做是难以顺利进行的，需要财政、组织人事、公安、工会团委等部门的支持，不同部门的良性合作才能产生公共文化服务的协同作战优势。要实现不同部门之间的良性合作，需要建立起跨部门的协调性组织以及相应的制度约束，这个协调性组织的级别最好是凌驾于所有部门之上并能够制约其中所有的部门。

当前，在国务院层面建立的一些部际协调联席会议制度，对于公共文化服务的发展有一定的借鉴意义。国务院建立的部际联席会议就属于一种典型的跨部门协调性组织，联席会议制度建立的目的旨在办理一些涉及国务院系统内部多个部门职责的事项时，各个单位在参加联席会议中进行沟通与协商，共同推动任务的顺利落实。这个联席会议有一个牵头单位，联席会议的最高督导人是国务院的分管领导，牵头单位的负责人承担联席会议召集人身份，其他部门的分管领导是联席会议制度的成员。召集人会根据议题需要来召开会议，结果要报送国务院审批和备案，国务院对于联席会议的推进有督导作用。在公共文化服务工作的推进中，各级政府部门可以借鉴国务院的精神，根据本地所需，建立合理的跨部门协调组织，组织的牵头单位和召集人是文化部门，办公室设立在文化部门。为了推进整体协同工作进行，文化部门要在其中要发挥主导作用，同时建立组织工作情况公开机制，量化各部门进度，如果协调组织内所有部门能够有效参与其中，整个组织的协同优势也会凸显出来。一旦某个部门在协调组织中出现怠慢情况，整个组织的协同惰性也容易凸显，这个部门受到的质疑也会增多。

（三）借鉴PPP模式拓宽社会力量参与公共文化服务的渠道

PPP模式指的是公共部门与私人部门的一种合作模式，具有 “利益共享、风险共担”等特点。在PPP模式中，政府与社会资本建立全方位的伙伴关系，共同参与公共文化产品与服务的提供，政府通过赋权予私人部门，采取合同承包、特许经营和补助等形式与私人部门进行合作，私人部门利用其效率和灵活优势以最优成本提出解决民众公共文化需求的方案。私人部门的顾客导向模式能够有利于吸纳更多民众对当前公共文化服务内容的需要，吸引其前往消费公益或低偿的公共文化产品或服务，私人部门在此也会是受益者。政府部门在PPP模式中的受益也是多元的，除了能够满足民众多样形式的文化需求，还能够实现政府的公共性和治理的目的。可以说，在PPP模式中，政府部门与私人部门都是 “获利者”，政府部门在公共文化服务的提供上会实现低成本、高收益的目的，这里的收益在政治绩效上也尤为突出。私人部门从事这些公共性的产品或服务提供，能够保证其会有稳定的市场，且量是比较大的，故在后期运营中，利润也是可观的。

在湖北省乡镇实行的 “以钱养事”改革思维与PPP模式之间存在契合处，湖北省在2003年制定出台了 《关于推行乡镇综合配套改革的意见》（鄂发 ［2003］17号），文件对传统的农村公益服务的方式提出新的要求即坚持市场取向、开拓创新的原则，遵循市场规律，引入市场竞争机制，办好社会事业，变 “养人”为 “养事”。在PPP模式中，政府部门从过去的 “养人办事”向 “花钱办事”转变，目的在于更好地满足民众对公共文化的需求。另外，PPP模式注重契约思维，政府与其合作的私人部门之间在法律意义上是平等地位，私人部门不依附于政府行政部门，这对于当前社会组织参与公共文化服务提供有一定的借鉴价值。在政府购买中，政府应严格按照与社会组织之间达成的契约内容，赋权和资金于社会组织，给予其一定自主性，使其更有活力地承担政府委托的公共文化服务项目，从而改变社会组织依附于行政管理部门的生存逻辑。

现代公共文化服务体系的建设要求政府在此过程中积极吸纳民众、社会力量的参与，民意的表达和回应、社会力量参与渠道的建立是提升公共文化服务绩效的有效手段。“参与式治理”强调的利益相关主体参与到公共政策生产和利益分配上符合当前公共文化服务发展的理念需求，在此理念指导下，面对当前公共文化服务存在民意吸纳、政府系统内部子部门利益盛行、社会力量参与乏力等问题，要实现公共文化服务的最大绩效，有必要在民意对接、政府部门内部协作、社会力量参与模式等方面进行体制机制突破。向民众提供公共文化服务是一个涉及多元利益主体的公共行为，政府部门整体、政府内部子部门、社会力量、民众等都是利害相关者，通过这些主体的参与、协商与合作，生产出更加科学的公共文化服务政策并在现实中真正贯彻落实，进一步提升公共文化服务的绩效。

［1］夏国锋，吴理财.公共文化服务体系研究述评［J］.理论与改革，2011（1）.

［2］金武刚.农家书屋与农村公共图书馆服务体系融合发展探析［J］.中国图书馆学报，2014（1）.

［3］罗素.西方哲学史 ［M］.上海：商务印书馆，2001：245.

［4］陈剩勇，赵光勇.“参与式治理”研究述评［J］.教学与研究，2009（8）：117.

［5］陈振名，等.公共服务导论［M］.北京：北京大学出版社，2011.

［6］王志弘.台北市文化治理的性质与转变，1967-2002［J］.台湾社会研究季刊，2003（4）.

［7］吴理财.把治理引入公共文化服务 ［J］.探索与争鸣，2012（6）.

［责任编辑：左眉］

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1671-6183（2016）08-0051-05

2016-06-24

王杨 （1993-），男，安徽宿州人，华中师范大学政治学研究院硕士研究生；研究方向：地方治理与文化治理。