党内法治：管党治党的形态演进与重构

邹庆国

(聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城　252059)

党内法治：管党治党的形态演进与重构

邹庆国

(聊城大学 政治与公共管理学院，山东 聊城252059)

[摘要]党内法治的命题设定，是以制度建设为逻辑起点的“党内制度—党内法制—依法治党(依规治党)”这一探索主线的理论延续。党内法治是现代法治的价值、原则、机理向管党治党活动中的深度延伸和具体运用，是以党章和宪法为总规范，依据党内法规和国家法律对党组织和党员个体行为进行全面规制的治理模式，核心诉求在于保障党员权利和制约党权。党内法治不是简单的概念创新或话语置换，而是管党治党的形态跃升与重构。党内法治的形态，是指在党的自身建设和治国理政活动中，所形成的相对稳定的价值取向、行为样态和体制架构，是其发展态势的内在品格与外部特征的综合映射，可从价值形态、规则形态、体制形态、程序形态四个维度来探讨其基本内涵与实践进路。

[关键词]制度治党;党内法治;依法治党;治理形态;实践进路

在全面推进依法治国的背景下，党内法治成为一个极富话题性与挑战性的命题。当前，障碍党内法治建设理论与实践的根本因素有两个：一是对制度治党、依法治党、依规治党、党内法制、党内法规制度等要素概念的诠释方面存有争鸣与歧义，未达成基本共识；二是由执政逻辑推演派生的实质合法性与程序合法性、政策与法律、党纪与国法等核心关系范畴内部存有交集与冲突，尚缺失理念认同与有效的体制机制支撑。我们有必要围绕关键问题的认定与破解，从国家治理与党内治理、国家法治与党内法治的内在关联，党内法治的内涵界定、形态展示及实践进路等方面对此命题作出探讨与思考。

一、从“制度治党”到“党内法治”：管党治党的模式演进与共识凝聚

中国共产党在90多年的发展历程中，党内治理的形态构造经历了从“三位一体”到“四位一体”布局，最终形成思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设“五位一体”新格局的变迁历程。管党治党的格局拓展与演进，不是简单的要素叠加，而是我们党面对历史方位变迁与时代主题切换，基于对自身建设中存在的突出问题的深刻体认，所作出的顶层设计与战略调整，在总体特征上体现出由“着重从思想上建设党”到“制度治党”的重心转移。

“制度治党”命题的提出，是经历“文化大革命”的历史挫折之后，邓小平对执政党建设的传统路径反思的结果，意味着摆脱运动式治党模式，转向依靠制度管理党内事务，调节党内关系，维护党内秩序。对于邓小平有关制度问题的论述，我们不能停留在对表面词句的浅层理解上，深入探究他在改革开放之初对制度建设的阐述，贯穿其中的两个明晰的思考坐标值得关注：一是党的制度和国家法律的紧密关联性。1978年12月，他在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话中指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第146页。这段话是以发展民主(包括党内民主和人民民主)为根本归依，涉及到民主的制度与法制属性、人治和法治的对立性等问题，内含的深层逻辑在于——正是不完善或缺乏刚性执行力的制度，赋予领导人不受节制的绝对权力，导致“把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变”，*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第146页。诱发出“以言代法”、以人治取代法治的非民主现象。正因为此，邓小平在讲话中进一步阐明：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第147页。其中，“党规党法”对应着党内制度体系，是国家法制建设的前提条件和根本保障，二者之间不仅具有紧密的关联性，在时序安排上，还有党内治理优位于国家治理的内在要求。二是党内治理制度和国家治理制度的不可分割性。邓小平在讲制度问题时，始终把“党”和“国家”两个主体联系在一起。1980年8月，他在《党和国家领导制度的改革》中提出：“为了适应社会主义现代化建设的需要，为了适应党和国家政治生活民主化的需要，为了兴利除弊，党和国家的领导制度以及其他制度，需要改革的很多”，*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第322页。“这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视”*《邓小平文选》第二卷，人民出版社1994年版，第333页。。结合讲话中对斯大林严重破坏社会主义法制的教训借鉴，我们可以体悟到，他是在法制建设的宏观视野中，沿循着党内和国家两个场域紧密联结、共同规制的理路来思考和阐述制度问题的，并对制度供给赋予“良法”“恶法”的现代法治底蕴，为日后学界从法治的视域中开启对管党治党命题的研究提供了探索基点。

随着“制度治党”思想的提出，在1980—1990年代初期，管党治党的实践进程主要依托两个着力点而展开。第一，充实健全党内治理的制度体系。1980年2月，十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》，建构起新时期党的制度建设的核心理念与基本框架。以此部党内法规的颁布为起点的10余年间，党的制度体系在党员管理、组织建设、干部队伍建设、党的纪律、党组制度等方面得以展开和完善。但是，在此过程中暴露出的深层问题也日益引起学界的关注，突出表现为制度的无序化、碎片化增长与系统性、整体性要求之间的矛盾；侧重于实体性制度供给与程序性制度保障不足之间的矛盾；制度理念持续强化与制度文化发育不良之间的矛盾；制度良性运作的体制诉求与执行机构独立性缺失之间的矛盾，等等。这些深层问题所产生的“倒逼”力量，促使我们对制度建设作出实践反思，为理论探索提供了重要的动力来源。第二，以党政分开为重点推进政治体制改革。政治体制的设计与运作是宪法法律的核心内容之一。基于前述党内治理制度与国家治理制度不可分割的认知前提，围绕矫治“以党代政、以党代企、以党代事”的体制弊病，1980年代制度建设的基本路向是以党政分开为突破口，试图把其作为撬动政治体制改革的动力源与支撑点。1980年代中期以后，各地开始推行厂长(经理)、校长、所长负责制，党的十三大规划出详尽改革方案之后，一些地方行政机关中的党组被撤销，实行行政首长负责制。由于种种复杂原因，1990年代这些举措又出现回潮与反复。停止推行是由于增量改革的积累不充分，并不意味着关涉党内和国家双重层面制度构建的党政关系问题的消失。党政关系是困扰、制约中国政治发展宏观布局的核心问题。二者之间的边界厘定、机理融合、运行衔接等是法治国家建设过程中无法回避的客观命题。

在对党政关系的探讨暂时无法取得实质性进展的背景下，1990年代中期前后，学者们的研究视野开始发生转向，试图通过把现代法治的语汇、理念、精神和原则向党内治理中引申，构建更符合政党政治规律的治理模式，先后提出“党内法制”“依法治党”“依规治党”“政党法治”等新范畴，把管党治党的理论研究推进到新的阶段。第一，关于“党内法制”的论述。“党内法制”作为与“社会主义法制”相对应的概念，李乐刚先生认为“‘党内法制’是指党内法规和制度，以及按照党内法规和制度建立起来的党内秩序。”*李乐刚：《什么是以及为什么是党内法制》，《江汉论坛》1995年第12期。此后叶笃初教授又借鉴国家法律治理范式，进一步从党内法规体系、党内立法体系、党内守法体系、党内执法和保障体系、监督体系五个方面，*叶笃初、陈绪群：《试论完备的党内法制》，《江汉论坛》1996年第5期。架构起党内法制的结构体系，试图形成国家法律流程在党内治理中的微循环。“党内法制”作为一个通过移植与创造相结合的概念，一直存在着争议，随着国家治理中以“法治”对“法制”概念的替代，此后的话语表述也相应地发生了变化。第二，关于“依法治党”与“依规治党”的论述。党的十五大正式把依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略之后，学者们又提出“依法治党”的概念，俞可平先生认为，“依法治党，就是严格按照国家的法律和党的法规来规范党组织和党员的行为，通过党的各项具体制度来保证国家的宪法和党章成为党组织和党员的最高行为准则。”*俞可平：《依法治国必先依法治党》，《学习时报》2010年3月15日。有学者提出，“依法治党”的说法，容易引起国家治理中的“法”与党内治理中的“法”产生概念混淆与解读歧义。郭道晖教授从法理学角度对此考察，认为“法律一般也不应干预党的自主、自治领域(譬如不能说‘以法治党’，只能‘以法制党’，即以法从外部制约党)。”*郭道晖：《论党在法治国家中的地位和作用》，《中外法学》1998年 第5期。王贵秀教授则从政治学视角提出看法：“党不是国家组织，而‘法’又是一个国家范畴，把国家的‘法’直接用于党内不合适，容易混淆不同组织的界限和不同问题的性质。”为此，他提出“依规治党”的表述，是指“在党内、党的自身建设中，参照‘依法治国’和‘依法治党’的原则和精神，结合党本身的实际和特点，严格加以治理和管理”，“是实行‘依法治国’的基本方略对于党本身的治理提出的必然要求，也是‘依法治国’原则和精神在党的自身建设中的合理延伸和具体运用”。*王贵秀：《依法治国与依法治党》，《新视野》2000年第1期。这些学术争鸣主要聚焦于“法”的学科属性、效力范围与内涵界定方面，并不是对法治原则应该不应该向党内治理中延伸与运用的问题。第三，关于“政党法治”的论述。王韶兴教授则从政党治理形态的视角提出“政党法治”的概念，认为“政党法治是指以政党章程和国家宪法作为政党活动的总规范，依靠政党法律和国家法律对政党权实行全面规制的政党管理模式，核心内容是政党权的依法确立、依法行使和依法规约。”政党法治是制度形态和文化形态的统一，“正是这种无形的精神、文化的力量，将党章、宪法的具体条文‘活化’为政党政治哲学，‘外化’为政党活动方式”。*王韶兴：《政党法治：一种新型的政党文明形态》，《文史哲》2005年第1期。“政党法治”的表述，没有纠结于“法”的属性讨论，而是侧重于从普适性、学理性的角度对于如何以法治精神全面塑造党内治理形态问题作出的有益探索。

综上所述，改革开放以来，以制度建设为逻辑起点，管党治党的理论探讨中一直存在着一个基本的政治共识：党内治理的制度化、法治化是国家治理制度化、法治化的预设前提和根本保障；两条伴生交织的探索主线：国家制度—国家法制—依法治国，党内制度—党内法制—依法治党(依规治党)。学者们一直试图寻找和确立一个既准确又简洁的表述，作为管党治党理念、模式的总体概括和根本遵循，以回应国家治理领域的深刻变动。党的十八届四中全会的召开，为这种探索提供了重要契机和权威依据。在学术界，肖金明教授首次正式确立“党内法治”的概念，认为党内法治建设是党内治理和国家治理的根本需要，“国家制度的基本原理和其中的民主—法制(治)逻辑同样适用于党内政治生活，适用于党的制度建设。党内民主是党内法治的前提和基础，也是党内治理的基本要求；党内法治是党内民主的体现和保障，也是党内治理的基本特征。”*肖金明：《论通过党内法治推进党内治理——兼论党内法治与国家治理现代化的逻辑关联》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2014年第5期。我们认为，党内法治建设命题的提出，不是党内治理路径的转向，而是执政党适应内外环境的变化和全面推进依法治国的总体要求，在治国理政与自身建设方面的自觉调适与理性回应，彰显出管党治党形态构造与模式创新的新趋向。

二、党内法治的概念证成与要素辨析

概念是对客观事物本质特征的抽象概括。概念需要一定的语词来承载，二者是内容与形式的统一。科学概念的生成必须兼具合理性、抽象性、概括性、严密性、限定性、指向性等特征，不能生搬硬套简单复制，也不能凭空捏造生僻艰涩，亦不能牵强附会言不及意。作为一个新生的概念范畴，厘定党内法治的内涵和外延，是探讨党内法治建设的前提和基础。

从概念的合理性来说，党内法治的提出，是前述党内治理和国家治理的两条理论探索主线的延续与发展，是对制度建设核心价值的再聚焦、再凝练、再强调。应当承认，长期以来，党内制度建设的理论预设与实际效力之间存在较大落差，许多制度沦为“稻草人”，“破窗效应”频发，很大程度上根源于我们对“制度”概念的内涵诠释与外延限定上出现了偏失，存在着指称多样化、目标分散化、分类繁杂化、效力范围交叉化等问题。就称谓而言，有“党的制度”“党的领导制度”“党内制度”“党内法规制度”“党规党法”等多种表述；就形式而言，既有正式的文本制度，又有约定成俗的不成文规定；就类型而言，既有党内制度和党内法规的二分法，又有根本制度、基本制度、具体制度、体制机制的类型界分，且每一属概念之下又衍生出多个子概念，互相之间也存有交叉甚至冲突，从属关系繁杂；就内涵而言，对诸多概念范畴的解读存在模糊笼统的问题，比如“民主集中制”，在党章、党内文献、国家宪法、领导人讲话之中均有述及，存有“根本原则”“根本制度”“政体”“组织制度”“领导制度”“领导方法”等多种属性界定；就效力范围而言，由领导—执政逻辑所决定着，很多党内制度的力量边界不可能限定在党内，而是以方针、政策、决议、指示等制度化形式延伸到国家和社会治理的各个领域，理论上就存在效力无限扩张化的潜在风险。上述问题的长期存在，很大程度上致使制度建设的核心价值指向不明确，诱发制度理解与执行中的多重困境。鉴于此，我们可以沿循“党内制度—党内法制—依法治党(依规治党)”的探索思路，以党内法治作为党内治理的形态塑造与模式建构的总体概括，有利于实现党内制度建设与国家法治建设的目标融合、要素联动、机制衔接，有利于聚焦公平性、民主性、至上性、程序性、惩戒性、普适性等价值内核，既实现制度建设的主题承继，又助推管党治党的理念提升与形态重塑，契合全面推进依法治国、全面从严治党的内在要求。

党内法治是一个综合概念，是管党治党活动中对现代法治的价值、原则、机理的深度延伸与自觉运用，体现出理念、样式、形态等方面的多维演进与综合提升，贯穿于党的领导和执政行为的全过程，涵盖党的内部活动和外部活动的全领域。概言之，党内法治就是指以党章和宪法为总规范，依据党内法规和国家法律对党组织和党员个体行为进行全面规制的治理形态，核心内容是对党员权利的保障和对党权的制约。具体而言，可以围绕理念、依据、主体、客体、目标、党内法治和国家法治的关系等基本要素加以理解。

从党内法治的理念来说，主要是牢固确立至上理念、平等理念、党员主体理念和权力制衡理念。所谓至上理念，是指党内治理中要树立党章宪法、党规国法的至上性权威，摒弃法治虚无主义和法治工具主义观念，使一切组织和个人的意志都要在宪法法律意志之下；所谓平等理念，就是坚持党规国法面前人人平等，关键在于清除特权思维和特权行为，党的一切活动要严格限定在宪法和法律的规制范围之内，“绝不允许任何人以任何借口任何形式以言代法、以权压法、徇私枉法”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日第1版。；所谓党员主体理念，是指以党员权利的完整行使与切实保障作为党内法治的逻辑起点与实践基础，确立党员在党内法规制定、执行、监督等环节中的主体地位；所谓权力制衡理念，是指形成以对党权(领导权和执政权)有效制衡的结构性力量作为党内法治的先决条件，核心在于改变党内和国家政治生活中权力过分集中的状态。

从党内法治的依据来说，主要包括党内法规体系和国家法律规范体系两个方面。党的十八届四中全会决定明确把党内法规体系和国家法律规范体系一并纳入中国特色社会主义法治体系之中，这是对党内法治实施依据的明确标注。在此意义上讲，党内法治的实施依据，既不是现行党内制度体系的全部，也不是党内法规体系和国家法律体系的简单叠加，而是二者之间形成的相互衔接、相互协调、相互补充的规范体系。需要强调说明的是，确立党内法治的概念范畴之后，以维护“法”的概念专属性、独立性之名义，对“党法”的学科归属问题进行争议，已经没有多大的实际意义。我们应当摆脱传统理解和惯性思维的束缚，在政党学、法理学的交叉研究视野中消弥话语表述的分歧，达成对“党内法规”称之为“法”的理论共识，为党内法治的实施依据提供认知前提。

从党内法治的主体来说，关涉党内主体、国家主体和社会主体三个方面。就党内主体而言，根本治理主体是全体党员；直接治理主体是制度化的组织机构，包括党的各级代表大会、委员会、纪律检查委员会，以及党内各职能部门；具体治理主体是承载组织角色与职能的党的领导干部。国家主体主要包括国家权力机关和司法机关，前者在参与审查党内立法、监督依法执政活动等方面的作用是不言而喻的，后者在党内违纪违法案件的前期调查、程序接转等方面发挥着不可替代的功能。党内治理是国家治理的重要内容，各类社会组织及公民个体作为国家治理主体中的重要依托力量，通过民意表达、决策参与、行为监督等方式，理应成为党内法治的重要主体。

从党员法治的客体来说，涉及党内事务的依法治理，以及领导—执政活动全过程、全领域的依法治理两个方面。党内事务主要包括思想工作、组织工作、宣传工作、群众工作、作风管理工作、纪检工作、统一战线工作、党际交往工作等内容；党的领导—执政活动，涵盖国家经济、政治、文化、国防军队、外交等各个领域，触角延伸到社会治理的方方面面，关键在于能否以法治思维和法治方式履行领导和执政功能，使党的领导和执政行为全部纳入法治的治理框架之中。

从党内法治的目的来说，其直接目的在于依靠法律权威，通过法治途径，运用法治方式和方法，使法治精神渗入执政党肌体的每一个细胞之中，改良优化党内治理生态，塑造中国政党政治过程的法治属性与品格。党内法治的根本归宿是弘扬和发展党内民主。“政党民主是政党法制的灵魂、核心和依归，政党法制是政党民主的载体、保障和依托，政党法制和政党民主内在地统一于政党法治实践之中。”*王韶兴：《政党法治：一种新型的政党文明形态》，《文史哲》2005年第1期。党内法治是价值理性与工具理性的统一，最终归结于党内民主的制度化、法律化。可以说，党内法治每前行一步，距离党内民主的应然状态就愈近一步。

从党内法治与国家法治的关系来说，领导—执政的逻辑理路规定着党内法治与国家法治的不可区隔性。我们既要有党内法治优位于国家法治的时空关照，又要具有共生共建的系统性考量。“从某种意义上讲，加强党内法治建设，促进党内依法治理，建设法治政党，推进依法执政，是法治中国建设的首要命题。”*肖金明：《法治中国视野中依法执政基本内涵与实现途径》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。首先，中国特色法治道路决定着党内治理法治化要走在国家治理法治化的前面，发挥引导、示范和推动作用。现代法治的要素生长需要长期的历史过程，对于具体国情存在重大差异的不同民族国家来说，法治政治的生成路径具有明显差异。西方发达国家的现代法治伴随着市场经济的充分发展和市民社会的发育成熟而逐步形成，是一条自发演进为主，自下而上的生成轨迹。而在中国的现实土壤中，先天性地缺失现代法治生长的必要养分，需要依托中国共产党的强力掌控，走自上而下的权威主导与推动型之路。这种路径选择以及党在依法治国中的领导地位认定与角色赋予，内含着以下逻辑：国家法治建设的真实性和有效性依赖于党内治理法治化的程度和质量，取决于党内法治能否真正发挥出方向引导、行为示范和权威推动的作用。其次，国家法治并不是党内法治的机械作用对象，它又为党的执政合法性提供权威保障，为实施领导和执政活动提供法律依据和手段，为党内治理的法治化提供重要的政治环境、文化氛围和实践基础。

三、党内法治的形态描述与实践路向

“党内法治”的命题设定，决不是简单的概念创新或话语置换，而是管党治党的形态跃升与重构。所谓党内法治的形态，是指在党的自身建设和治国理政活动中，所形成的相对稳定的价值取向、行为样态和体制架构，是党内法治发展态势的内在品格与外部特征的综合映射。党内法治的要义不仅在于学理的纯粹与超越，更在于实践的具体化与常态化，须从理论分析与实际践行两个方面进行探讨。

(一)党内法治的价值形态：管党治党的“善治”

人类的法治历史证明，“任何值得被称为法律制度的制度，必须关注某些超越特定社会结构和经济结构相对性的基本价值”，*[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，中文版前言。党内法治同样不能缺失价值选择与价值定位。善治与法治相依相存，被视为现代国家治理的终极诉求，而且已经正式写入党的重要文献。探讨党内法治所涵摄的价值意蕴，同样可以借鉴这一概念及其内在机理，以管党治党的“善治”来表述其价值形态。

1.基础价值或称工具价值在于实现管党治党的模式创新与重构，确立党规国法的权威主导地位。党内法治从形式上讲就是一种治理模式、治党方略，主要解决谁来“治”、治“谁”以及如何“治”的问题，关键在于依靠何种力量来构建“治”与“被治”的关系模式，使治理主体和治理对象之间的关系得到合理定位，形成党内政治生活的总范式。毫无疑问，这种权威力量只能来源于法律，意味着党规国法作为一种最有权威的力量贯穿于管党治党活动中。尽管政党本身的科层制特点决定着党内生活中还具有很多附有命令与服从特性的力量，但是没有哪一种力量能凌驾于党规国法之上或超脱其外。这种权威力量的形成，依托于两个基本的实践条件：一是党内的法治信仰形成。“法律必须被信仰，否则它形同虚设”，*[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，生活·读书·新知三联书店1991年版，第54页。治理主体能否通过对传统模式的价值鉴别及党内生活的经验体悟，通过比较、认知，自觉接受并形成对法治的理性认同感和归依感，决定着党内法治的价值实现程度。二是法治思维和法治方式的运用。对法律权威力量的崇尚和认同，需要在管党治党的具体实践中去培育和展现，关键在于通过法治思维和法治方式的确立与运用，将法治造就成被治理主体自我内化的存在，溶入主体的品格和素养之中，并通过党内治理的形式构造得以展现，而且又在主客体的交互作用中得以不断强化。

2.核心价值在于规约党的权力，实现党的权力的理性运行。遏制人性之恶以及由其所诱致的政治生活场域中权力的专横，是法治的核心价值诉求所在。透视现实生活中的各种腐败行为，均是以权力的无节制与任意扩张为条件的。党内法治本身就是对人治、专制的否定，要义在于把党规国法作为权力运行的根本依据，彻底消除不受限制、缺乏底线的权力现象，确立与法治精神相契合的权力秩序与运行环境。诚如肖金明教授所言：“依法治党的关键就是在执政党内实现依法治权、依法治官。如何将党内决策权、执行权、监督权关进制度的笼子里并纳入法治轨道，这是依法治党的核心和实质，是法治政党建设的根本课题。”*肖金明：《法治中国视野中依法执政基本内涵与实现途径》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2015年第3期。在实践中，权力行使者要确立两大思维：一是底线思维，是指党员干部要坚守“法无授权不可为”这条底线，任何权力行为都必须于法有据，要义在于对缺乏法律依据的事情，无论冠之以何种名目，都不得推行；二是践行思维，是指要彻底摒弃对法治“原则上认同、工作上排斥、生活上漠视”的抽象态度，依据法治的固有特性和运行逻辑，运用法治原则和法律规范来规制自己的权力行为。

(3)根本价值在于保障党员权利，实现党内生活的民主之“治”。人的自由、尊严、权利的实现问题，是法治的最高层次价值或终极价值取向。具体到党内法治的根本价值诉求而言，即是以理性规则来实现党员的身份资格与实体利益的融合、意志自由与行为自由的一致、个体权利与组织权力的对接。这一价值诉求的应然状态或理想图景便是党内治理的民主之“治”。我们认为，在实践中需要解决以下主要问题：一是探索建立侵犯党员权利的违“章”(党章)审查制度与责任追究机制，彰显党内“宪法”的权威性，切实保障党员的知情权、参与权、选举权、监督权，真正发挥党员在党内生活中的主体作用；二是以党内法规和国家法律的形式，清晰厘定选举民主与协商民主的实施主体、客体及范围界限，使党内民主的形式选择具有明确的法规依据。

(二)党内法治的规则形态：实现“良法之治”

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。”*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日第1版。依法而治是现代法治的根本原则，是法治的形式构件，同时又要求所依之“法”为良法，是法治的实质构件。法律至上不仅是一个事实判断，更是一个价值判断；法律至上并非有“法”便至上，而应是良法至上。党内法治的规则形态也应体现为“良法之治”，取决于党内法规体系的优质化。具言之，应把握三个主要节点：

1.形成配套完备、位阶清晰的党内法规体系。既往党内立法中的突出问题是“碎片化”现象严重，缺乏系统性、位阶层次不明确。2013年5月颁布实施的《中国共产党党内法规制定条例》具有“党内立法法”的性质，把党内法规界定为“党内规章制度的总称”，并对制定主体、法规名称、立法(规)原则、立法(规)权限、位阶关系、效力范围、解释权归属等作出详尽规定，是“良法之治”的重要依据。构建党内法规体系，必须确立系统性思路，坚持评估、清理与构建并行，把立法目的定位于“实现法规内部各构成部分、法规与法规之间、党内法规和国家法律之间相互协调、相互支撑，实现‘点’、‘线’、‘面’的有机统一”*杨云成、张希贤：《构建党内法规体系的三项任务》，《理论探索》2015年第1期。。其中，党章是处于最高位阶的总依据，准则、条例是二级法规，规则、规定、办法、细则是三级法规，必须严格遵循下位法规抵触上位法规、党内法规抵触宪法法律即属无效的立法原则。同时，在立法宗旨上，不但要保持权利性规定与义务性规定的对等性，还要注意禁止性规定与惩处性规定的对称性，尤其是要突出操作程序的技术性法条补充。

2.打通党内法规与国家法律的联动转化通道。“党规和国法的性质地位、产生过程、规则特性、作用方式、效力范围、实施保证不同，以党的纪律保证的党内法规要严于以国家强制力保证的国家法律。正确处理党规与国法的关系，首先要求避免以党规代替国法，防止党规与国法重叠。其次要求党规与国法协调一致。”*肖金明：《全面推进依法治国理论与实践创新》，《山东社会科学》2015年第1期。实现二者的协调一致，一是在立法衔接方面，依据《中国共产党党内法规制定条例》，加强党内法规部门与人大法规部门、政府法制部门之间定期沟通与协调，通过立法调研和论证方面的合作，使党内立法项目设计与国家立法规划相契合，防范越权制订、重复制订等无序化现象；二是在内容衔接方面，根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，建立党内法规审查制度，保证党内法规的合宪性、合法性与规范性，最大限度减少内容上的冲突；三是在执行程序衔接方面，完善党内纪检机关与国家司法机关执纪执法联席会议制度，整合办案力量，加强案件预防、线索分析、证据转交等环节的衔接，避免程序性的断层与空档。*参见邹庆国：《党领导依法治国的推进路向与制度构建》，《新视野》2015年第2期。

3.正确认识和调处党的政策与国家法律的关系。党的政策涵盖内容广泛、表现形式多样，有学者归纳为三类形式：规范性文件；领袖人物有关治国理政的个人著述；口授，包括非政治报告的会议讲话、视察谈话、座谈讲话、外事谈话、答记者问等。*参见李云：《党的政策之多维解读》，《长安大学学报(社会科学版)》2014年第9期。长期以来，党的政策与国家法律的关系调处问题成为中国法治建设的传统命题。无论是学理上对法的渊源追溯，还是实践中对政策法律化现象的考证，均体现出政策与法律的多重关联。肖金明教授认为，“重识和重构政策与法律的关系，需要全面理解法治，在‘善法良策’的价值取向上寻求政策与法律的一体性。既要防止政策对法治的反动，又要避免法律在与政策的分离甚至分立中走向僵化。”*肖金明：《为全面法治重构政策与法律关系》，《中国行政管理》2013年第5期。我们认为，实现二者关系的重构，关键在于政策形成和作用方式的法治化。党的政策并不是个人意志的表达，而是集体决策的产物，要从以党内规则为主要依据的传统决策转向依法决策，并辅之以适当形式的政策合法性审查程序，真正使政策形成过程依循法治逻辑而行；党的政策内含着宏观性、方向性、引导性的功能品格，决定着其应主要依靠动员、表率而非强制方式发挥作用，科学把握政治方式与法律方式的限度，防范“政治问题法律化”“法律问题政治化”等错误倾向。

(三)党内法治的体制形态：科学的权力结构与运行机制

法治形态是理想图景与现实具象的统一。前者是一种理想的社会秩序或治国方略，后者则是一种现实的政治体制。从历史上来看，仅有法治的观念或良好的法律制度都不可能产生法治状态。离开具体的承载体制去讨论法治问题，只能沦为语词层次的空谈或陷入无休止的争论。党内法治亦应有体制架构的形态展示，核心在于规范与制衡党的权力，形成科学高效的权力结构与运行机制。

1.理顺党内权力授受的法理关系。党的组织体系架构本质上是民主的，又兼具科层制的某些特点，存在着先赋性的民主诉求与组织管理中后致性的集权需求之间的内在紧张。消解这一困境的根本之道在于依据代议民主的基本原则，为权力的让渡、授予、监督、问责、回收等环节设置固定的轨道。以党的地方层级为例，党内权力的授受应确立并严格遵循“党员(选举、授权)—党的代表大会(选举、授权)—全委会(选举、授权)—常委会(包括书记和副书记)”的由下及上逐级授权、由上及下逐级负责的程序链条，亟待解决的问题是在更高层级上推行党的代表大会常任制、代表任期制和全委会年会制，为党代会的最高决策和监督机构地位提供有效的制度支撑。

2.构建党内“三权制衡”体制。权力制衡是现代法治的基本原则，核心是消除绝对权力，前提是权力分解和主体界定，要义在于保持不同属性权力之间的必要张力。学界对于党内决策权、执行权、监督权的分设与制衡问题的探讨由来已久，迄今尚未有实质性进展。在党内法治建设的视角下，我们可从两个方面开启新思考：一是借力于正在推行的纪检领导体制改革，使地方层级(省、市、县三级)的各级纪委会逐渐过渡为与同级全委会地位平行，专司监督权的工作机构，在此基础上考虑决策权与执行权的归属及三权制衡问题；二是汲取近年来一些地方推进的“一把手”分权限权改革的经验做法，在微观层面的工作机构内部探索权力制衡问题，以常委会机构为例，决策权应切实向常委会集体转移，执行权由常委会成员分工行使，监督权则侧重于由党委书记来行使，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”*冀业：《山西限权一把手：制约党政主要领导一言堂》，《人民日报》2014年2月11日第11版。的权力格局。

3.实现党政关系法治化。党政关系是政党政治的必然命题。中国政党政治的逻辑理路可以归纳为：依据宪法确立政治地位和党的权力，以领导权和执政权的互为依存、互相巩固为基础，以党和国家权力机构的关系为运作中轴，以政策供给和精英推荐为基本方式，实现实质合法性与形式合法性*合法性有实质合法性和形式合法性之分。实质合法性是执政党得以执政的内在根据，通俗讲就是民心向背；形式合法性是指符合宪法、法律等规范性文件所规定的程序、规则、方式的属性。参见李林：《依法治国与执政党的执政方式》，中国法学网http://www.iolaw.org.cn/showArticle.asp?id=521的内在统一。从世界各国实践来看，以成文法尤其是宪法形式规制政党行为成为一个重要趋势，“现在政党政治已进入宪法惯例与宪法规范同时适用的时代。”*李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第998页。这种趋势也启示我们，实现党政关系的法律化、规范化，是党内法治和国家法治的迫切要求。中国的党政关系既不能照搬西方，也不能假藉问题的复杂敏感而消极等待，需要探寻新的切入点。具体而言，就是要坚持职权法定原则，实现党政权力法制化。“在法律统治的地方，权力的自由行使受到了规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定的行为方式行事。”*[美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第358页。党政关系的纠结正是源自于规则化的权力边界模糊，功能交叉过多，主要表现在党权对行政权的过度挤压。为此，立法过程中须把握规范党权这个主要方面，建议对其性质、地位、职权及运作途径、方式、程序作出宪法表述，探索启动政党行为法、政党组织法、党的领导和执政程序法等立法动议，对党的修宪建议权、重大事项决定权、干部推荐权等作出文本规定，为规范党政关系提供权威保障。

(四)党内法治的程序形态：实现“正当程序之治”

法律程序是确立法律至上权威的基础，缺失正当程序而强制执行的法治是失却理性的法治。正当程序在法律体系漏洞的填补、对不确定法律规定的解释、对法律规定中自由裁量空间的规制等方面发挥着不可或缺的功能。其所创造的公正的对话环境和话语空间，可以有效防范法律秩序的正当性危机。可以说，对程序法治的认同程度决定着一个国家法治化的程度。诚如威廉姆·道格拉斯所言：“权利法案的大多数规定都是程序性条款，这一事实决不是无意义的。正是程序决定了法治与恣意的人治之间的基本区别。”*转引自季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社2002年版，第3页。而在中国的传统人治文化中，法律被视为“道德的器械”，由此所形成的工具型程序理念，仍是当代法治建设的重要障碍。这种错误理念以及轻程序重实体的惯性思维传导弥散于党内治理之中。可以说，党内法规执行力不强的一个根本原因即在于缺失正当程序的保障。在此意义上讲，公正、合理、科学的程序是党内法治形态的重要构件。

1.牢固树立程序思维观念。一是党内决策中的程序协商观念，把协商对话作为决策民主化的必要程序，以刚性程序保证决策的科学性；二是党内法规制度执行中的程序公正观念，主要包括程序公开、程序中立、程序理性、程序时限、程序参与等内容，以“看得见的正义”维护党规国法的权威性；三是党的权力运行中的程序控制观念，从侧重于依靠立法来规定权力边界、效力范围、责任追究的实体控权，转向实质控权与程序控权并重，提升权力的合法性和正当性；四是职权履行中的程序违法观念，摒弃那种片面强调实质性价值判断、结果好坏、合目的性的习惯思维模式，确立违反程序也是违法的理念，以严格程序保证职权行为的稳定性、可预测性。

2.构建党内程序法规体系。依据程序法治中公开、公正、参与、复审、效率的基本原则，根据实际需要，在单项党内法规中添加程序性条款，重点是对党的纪律处分相关法规的条文补充，使之符合“假定—处理—制裁”的法理逻辑，主要包括党员干部违纪案件审查过程中的举报、举报人保护、线索管理、立案批准、调查取证、审理、涉案财物处理、移送司法机关等程序环节，逐步解决当前党内案件审查中存在的程序性规定分散、职能主体身份模糊、程序衔接不通畅、可操作性不强等问题，逐步完善党内程序法规体系。

3.实现党内科学立法、严格执法、监督保障和全党守法的环节互动。党内法治的程序形态还体现为各要素、环节的相互联动、合力作用的状态。其中，科学立法是前提，主要包括立法主体、立法程序、立法权限、立法内容等，核心是确保党内法规的“良法”品质；严格执法是重点，主要包括依法领导和依法执政两个方面，要义在于“权力入笼”；监督保障是着力点，主要包括党员群众的监督和专门机关的监督，关键是纪检机构的地位设定和权力配置；全党守法是基础，主要包括法治教育、领导干部示范带动、作风治理常态化，关键是形成法治信仰和法治思维。

总而言之，党内法治的命题设定，既体现为一种理念表达和价值申诉，又体现为管党治党的范式陈述和形态跃升，是对全面从严治党宏观方略的新探索，彰显出党内治理和国家治理深度交融互动的基本趋向。它的根本目的在于保护权利，约束权力，确立党规国法的至上权威和普遍权威，使其成为一种主导性的非人格化力量，逐步清除党的政治生活中的“人治”“权治”成分，最大限度地保障领导和执政行为的稳定性和可预期性，建设一个法治化政党，为领导全面推进依法治国提供基础条件和政治保证。

(责任编辑：张婧)

收稿日期：2016-04-12

作者简介：邹庆国(1971—)，山东聊城人，法学博士，聊城大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师，主要研究方向为执政党制度建设。

基金项目：本文系国家社会科学基金重大项目“推进党内法治建设理论与实践创新研究”(项目编号：14ZDC006)和国家社会科学基金一般项目“中国共产党地方委员会领导制度科学化问题研究”(项目编号：11BDJ023)的阶段性成果。

[中图分类号]D2

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4145[2016]06-0114-08