小城镇土地利用规划存在问题及改进途径研究

王先军（宿州交通投资集团有限公司）



小城镇土地利用规划存在问题及改进途径研究

王先军（宿州交通投资集团有限公司）

小城镇的建设与发展是我国全面促进小康社会与加快新农村建设的重要举措之一，是落实可持续发展战略的有效途径。合理利用与规划小城镇土地资源对我国经济发展具有十分重要的现实意义。本文通过对小城镇概念的介绍，小城镇土地利用规划存在问题的分析，以及对小城镇土地利用规划改进途径的探索，希望能够为小城镇土地利用规划问题的解决起到一定引导作用。

土地利用规划；小城镇；问题；改进途径

前言

发展小城镇是国家在当十五届三中全会中明确提出的一个发展战略，国家政府、地方政府对小城镇发展均给予了大量的政策指引与财力扶持，并取得了一定的建设成果。根据近几年小城镇发展情况来看，小城镇的建设有利于从根本上解决三农问题，加快城镇化发展进程。但在土地规划利用过程中却不断出现各种问题与矛盾，阻碍了小城镇的进一步发展。所以，必须改进小城镇土地利用规划途径。

1　小城镇的概念

关于“城市”概念的界定，人们按照国家统计局规定的标准可以较为明确的区分大城市 （人口规模在50万～100万）、中等城市（人口规模在20万～50万）和小城市（人口规模在20万以下），但对于“小城镇”概念的界定却存在许多争议。在人们通常的理解中，往往将县以下界定为乡村，而县以上则为城市［1］。农村建制下，乡、镇的出现却使得管理法发生了一定的变化，主要表现在乡镇出现以前管理是按照农村管理法实行的，而乡镇出现以后，对乡镇的管理则是按照城市管理办法来实行，但实际上乡镇完全隶属于农村法规管辖范畴，而且我国制定的土地政策关于城乡的规定是相互独立、分割的，城市有城市专门的管理办法，乡镇有乡镇专门的管理办法。即关于小城镇的概念目前还没有一个统一的界定。

2　小城镇土地利用规划存在问题

2.1用地需求增长迅速，土地利用率低

随着小城镇建设数量与规模的持续不断增长，用地需求也在与日俱增，使得迅速增长的用地需求与土地利用率低之间的矛盾变得更加尖锐。据有关数据调查显示，我国大部分小城镇用地面积从原来的不足1km2扩大到2～3km2。而工业化与城市化的快速发展又极大地推动了小城镇的建设步伐，加快了小城镇用地需求增长速度［2］。面对小城镇建设过程中的急需用地情况，为保证及时完成小城镇建设，人们往往没有制定详细合理的土地利用规划方案，导致土地利用率大大降低，土地布局不合理。

2.2小城镇土地利用规划不合理

小城镇土地利用规划是一项系统性工作，不仅涉及部门多，而且规划内容也多，使得土地利用规划中经常出现不合理现象，且利益主体逐渐呈多元化趋势，导致利益分配也缺乏一定合理性。正常情况下，小城镇建设的用地规划需要省级各级政府做好年度土地利用规划方案，需要国家在调查研究基础上制定小城镇土地利用总体规划方案，需要土地产权制度、土地管理法、土地规划政策等各种制度政策作为保障，作为土地利用规划工作的规范机制与引导，但由于工作人员不认真、制度政策落实不到位、制度法规不健全、管理无序等原因而使得小城镇土地利用规划缺乏制度做保障，缺少科学全面的总体规划方案，缺少土地管理法等法律法规的约束与规范，进而造成大多数小城镇建设项目的土地利用规划普遍存在不合理现象，降低了土地利用率。

2.3平均规模小，布局不集中

从小城镇区域整体建设情况来看，平均规模小、布局不集中是我国小城镇土地利用规划中存在的一个主要问题［3］。由于受多种因素共同影响，加之小城镇产业集聚度低、人口较为分散，建制镇人口规模偏小，乡镇人口规模更小，使得建制镇与乡镇用地规模普遍较小，进而造成了小城镇整体用地规模上的偏小。另外，乡镇企业过于分散，产业主体不够集中，导致用地规模不合理增加，但利用率却很低。即平均规模小与布局不集中造成了小城镇土地资源的大量浪费。

3　小城镇土地利用规划的改进途径

当前，我国小城镇土地利用规划还存在较多问题，需要同时采取多种有效措施来予以改进，具体如下：

3.1盘活存量，提高土地利用率

借鉴江苏省等地区小城镇土地利用规划方式，我国小城镇土地利用规划可以采用盘活存量方式来对土地进行规划利用。要求凡是利用存量来建设用地的、开展新建或扩建项目的，予以优先审批，并免除重点农业开发项目建设基金；凡取得合法使用权对土地按原用途进行翻建的，免除重点农业开发项目建设基金。实施这种盘活存量的土地利用规划政策后，可以有效提高小城镇土地利用率。

3.2做好小城镇土地利用规划中的保障服务工作

小城镇土地利用规划必须要有有力的保障服务工作，才能较好的解决小城镇建设发展过程中出现的急需用地等问题。所以，积极做好小城镇土地利用规划中的保障服务工作至关重要［4］。省级相关部门应为小城镇建设制定一系列农地转用指标，提高用地盘活量，确保小城镇建设过程中用地需求可以得到满足。在制定与下达年度土地利用规划时，将控制工作向重点小城镇建设适度倾斜，并采取专项下达策略，对乡镇增量建设用地进行科学规划，为小城镇建设过程中的土地利用规划工作提供正确的指引与保障，解决小城镇建设中的用地问题。

3.3制定科学全面的小城镇土地利用总体规划方案

从宏观上提高小城镇建设中的土地规划协调性，解决小城镇土地规划不合理等问题是我国小城镇发展必须采取的一个改进措施。这就需要相关行政人员积极发挥组织领导作用，从宏观角度出发、从全局角度出发，结合我国基本国情，制订一套全面科学的小城镇土地利用总体规划方案。

①加大对城乡居民点体系的调查规划研究工作，促进城乡居民点体系规划的相互统一、协调，将城市居民点规划与乡镇居民点规划有效衔接，通过用地总量控制与居民点用地置换，提高小城镇土地集约利用水平。在此基础上，根据小城镇等级，合理确定小城镇建设所需用地规模及布局，重点发展具有较大潜力的小城镇。②提高区域规划的整体协调性［5］。针对我国存在以特定区域为范围按照自然规律与经济规律对土地进行规划利用现象，考虑到这种土地规划方式不受行政政策界限约束，但却具有一定合理性，需要在小城镇土地利用规划中，实施区域性的规划方案，以提高小城镇土地规划的区域协调性和整体协调性，为小城镇土地利用总体规划方案制定提供支持和依据。③构建与完善小城镇土地利用规划的横、纵向体系。小城镇土地利用规划纵向体系的建立主要是为解决各层次土地利用规划及管理中存在的突出性矛盾，国家级与省级土地利用规划体系应侧重于宏观调控，对土地资源进行保护，合理布局重大基础设施，加大对各大型流域的建设与治理。小城镇土地利用规划横向体系的建立与完善需要将乡镇土地利用规划作为其核心与重点，以土地利用总体规划为指导，实施专项规划，包括农村居民点治理、基本农田保护、土地开发等，以进一步完善土地利用横向规划体系。

4　结语

小城镇建设与发展是我国做出的一项重要战略，对推动城镇化发展、解决三农问题、建设小康社会、促进农村经济增长等许多方面均具有十分重大的意义。而作为小城镇建设过程中的核心问题，土地利用规划需要国家、省级各级政府引起足够的重视，通过宏观调控、总体规划方案制定等措施来改进土地利用规划形式，全面提高小城镇土地利用规划合理性，提高土地利用率。

［1］贾 林.市级土地利用总体规划存在问题及改进途径［D］.中国地质大学（北京），2014.

［2］陈博洋.吉林省东部山地丘陵地区小城镇土地集约利用研究［D］.东北师范大学，2013.

［3］刘 妍.“多规合一”下的小城镇总体规划改进［D］.山东建筑大学，2015.

［4］于海亮.沁水县特色城镇化土地集约利用途径研究［D］.中国地质大学（北京），2011.

［5］刘 凯.土地利用规划中的小城镇建设用地指标管理研究［D］.华中农业大学，2011.

王先军（1983-）男，讲师/工程师，硕士，主要从事土地规划与城乡规划、土地利用规划与管理、土地法与土地行政、城市设计与建筑设计等方面的研究，任副总经理。

F293.2

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2095-2066（2016）14-0153-02

2016-4-29