农村基层法治建设的体系化建构

○　汪金龙



农村基层法治建设的体系化建构

○汪金龙

一、背景与问题

为贯彻落实党的十八大

做出的战略部署，加快建设社会主义国家，更好地适应国家改革发展的新形势，推进国家治理体系和治理能力现代化，中国共产党十八届四中全会首次以全会的形式专题研究部署全面推进依法治国这一重大战略抉择，并最终通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决议》（以下简称《决议》)。这项决议通篇贯穿了党的十八大和十八届三中全会提出的全面依法治国个全面深化改革的精神，它是党和国家加快建设中国特色社会主义法律体系，向建设社会主义法治国家迈出了重要一步的重要标志。

科学的顶层设计是实现“良法善治”的总体规划，但是落实到操作层面，面临不同的实际情况又会产生各种问题，尤其是在广大农村基层社会推行法治化的过程中，不仅有精神文化上“法治”与“礼治”的冲突，还有政治体制结构上的衔接问题。比如农村宅基地用地中的非法占地行为的问题，不断有媒体报道相关事件，也有很多学者对其进行研究，通过这类典型事例我们可以看到很多问题，总结起来有以下几点：关键机构缺位，基层领导能力有限；专业人员缺失，难以组织村民学法守法；制度缺乏系统性，“钻空子”现象普遍；熟人社会的惯性做法，差序格局的固化思维；普法宣传不到位，法治思维难以嵌入传统乡村文化。

通过对农村基层法治建设过程中的实际情况的观察和对其中存在的一些问题的分析，将农村基层法治建设放在国家治理现代化这一大视角之下，我们可以明显看出农村基层法治建设中的不足，不仅有因为人的因素而导致的法治建设效率低下、法律发挥的治理能力有限，更因为制度上缺乏系统性而使基层法治建设不断堕入恶性循环，无法形成一个现代化的法治体系。所以在农村基层的法治建设过程中必须要建立一个完整有效的推进体系，形成一个良性的法治建设生态圈，更好地将推进全面依法治国的政策贯彻到实处。

二、体系化建构的具体方面

（一）一条主线：全面推进农村基层法治建设，建设中国特色社会主义法治农村

这条主线是对全面推进依法治国总目标的呼应。

《决议》明确提出全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。用习近平总书记的话来说，“提出这个总目标，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手。” 所以，对于全面推进农村基层的法治建设来说，方向上、原则上一定要保持正确，路线上不能有偏差，总目标、总纲领必须明确，在主线上规划工作布局，发挥主线纲举目张的作用。国家建立全面推进依法治国的“大体系”，农村基层要在深入贯彻中央决定的同时，结合各地农村的实际情况建立适合本村发展的“小体系”，在“大体系”下系统推进，在“小体系”中重点突破，既要全面覆盖，也要注意有所侧重，以关键环节和重点领域为突破口，比如有些改革发展较快的农村地区要加强经济立法，一些偏远山村则要加强机构、队伍建设和提高村民法律素质，边疆农村要发挥法治化建设对社会和谐稳定的保障作用。

全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。 基层的依法治理具有基础性的地位和作用，而农村基层法治建设，不仅是基层法治建设的重要方面，更是全面推进依法治国的重要组成部分，也是法治建设的重点和难点所在。我国广大农村地区人口多，面积广，环境复杂，地区差异大，在城乡一体化建设发展的新阶段，农村基层法治建设面临着这一转型时期所产生的更多能力上的、系统性的新问题：硬件设施的配备跟不上形势的变化，法制教育宣传和法律服务不到位，农村基层领导干部法制观念不强、法律水平有限，农民自身的法律意识也很淡薄，由于这些基本条件的限制，农村基层的整个法律制度体系就缺少完整性，覆盖农民大众的法制机构建设就不能很好地进行，法治队伍建设滞后，法治文化宣传在这样的环境中也无法收到良好的效果，最终还是不能将法治建设落实到农村基层，不能用法律的武器来解决农村发展中的一些矛盾，对发展农村经济、提高农民生活水平、促进城乡一体化进程无法起到法治建设本该有的促进作用，农村治理依然遵循旧制，阻碍国家治理现代化目标的实现。

确立好主线思维，更要落实到现实的工作当中，而在实际工作中面临的则是这个大体系的两个方面，即硬件系统和软件系统。

（二）两个系统：硬件系统和软件系统

硬件系统既包括农村法治机构的建设、专业人员的配备、财力物力的支持等物质性投入，也包括农村基层法律制度体系的完善、法治工作机制改善等制度性保障；软件系统则包括农村基层法治文化建设、法律知识的教育学习和法治普及宣传工作的开展。两个系统是相互作用、相互促进和发展的。硬件系统是基础，软件系统是保障。

1．硬件系统

（1）加强农村基层法治机构的建设，加快构建县、乡、村三级联动的法治网络，加大乡镇法律服务中心的工作覆盖面，强化乡村司法所、村民调解站等基层法制单位的建设，让农民在遇到法律问题时能找到相应的办事机构。

（2）保证农村基层法律专业工作人员的配备，强化基层法治队伍建设，最起码工作人员专业素质要硬、工作条件有保障，对这些基层工作人员要加强鼓励，确保这些优秀专业工作人员留得下来、升的上去，在专心服务基层法治建设的同时也能实现自我的发展。

（3）加大财力物力的支持，改善基层的工作基础条件。无论是机构的运作、队伍的建设还是普法宣传工作的开展，没有经济支持是不行的，但是在资源下沉到基层的同时要能形成稳定的长效保障机制，既保证农村基层的法治建设能在财力物力的保障下顺利开展，也使良好的法制环境发过来为农村经济发展保驾护航，形成法律保障经济发展，经济发展巩固法治的良好互动局面。

（4）农村基层法律制度虽然已经形成体系框架，但仍需进一步完善，新现象、新问题每天都在产生，要确保农村建设中各项事业都能有法可依，要有一个稳定、全面的法律制度体系，这是农业生产稳步推进、农村经济建设顺利进行、农民社会生活安定和谐的基础。

（5）改善法治工作机制，《决议》中提出，现阶段主要要建立重心下移、力量下沉的法制工作机制，即推动法治工作重心下移到基层、法治工作力量下沉到基层，使法治工作网络、机制和人员逐步向基层延伸，及早将矛盾和纠纷化解于萌芽状态。

2．软件系统

（1）农村基层法治文化建设是软件系统的主要方面，法治文化建设是法治建设的灵魂，是法治社会的内在动力和重要精神支柱。文化的形成需要时间，我国尤其是农村地区，不同于西方几千年来形成的法治文化传统，“官从政法、民从私约”的传统思维习惯仍然在农村基层占有一席之地。一些“民间法”、“乡规民约”代替了法律的地位。要实现“礼治秩序”向“法治”的转变，彻底废除“人治”思想，发挥法律在基层的作用，在农村基层树立法律权威和人民群众的法律信仰，真正发挥法治文化的“软实力”，首先要有一个良好的法治文化氛围。

（2）形成法律知识的教育和学习机制，法律知识体系庞大复杂，只有通过专业队伍的教育和广大基层人民的学习才能在农村基层形成全民懂法、守法的良好局面，在这个过程中，不仅要传授法律知识，还要培养法律素质，并且要考虑结合农民这个群体的特殊性来创新形式、整合资源，比如一些地区的“送法上门”、“送法下乡”活动的开展，这对农村基层法治建设会起到很好的促进作用。

（3）重视法治普及宣传工作，设立专门的基层普法机构，创新普法宣传载体，充分利用农村地区广播、公告栏、电视、报纸甚至一些新媒体的力量，丰富宣传表现形式，拓宽工作阵地，同时也要注重培养地方特色。

这两个系统基本上概括了农村基层法制建设中的主要方面，但是这些具体策略实施起来，不仅要有科学合理的制度设计作为前提，最主要的还是参与、实施主体即基层领导干部、人民群众的自身素质的提高和法治意识信仰的树立。所以从这个角度出发，可以将农村法治建设分为下面三个层次。

（三）三个层次：顶层设计、领导干部层面和农民群体

政策的落实关键在人，国家治理现代化强调的也是人的治理能力现代化和其设计的治理体系的现代化，农村基层法治建设不仅要在制度体系的设计上下功夫，最终还是要落实到基层的人民百姓，所以从国家到基层干部再到农民自身，三个环节各有其特点，也各有需要注意的方面。

1．顶层设计的科学化。顶层设计解决的是根本性、方向性的问题，没有一个科学、合理、完善的顶层制度设计，基层建设也难以开展和推动。在完善人大立法权力资源和程序保障，确保良法善治的同时，农村基层立法更多地要考虑到农村的现实情况，注重符合法律法规的“乡规民约”和民间法的作用，挖掘传统乡村社会乡绅之治的精神资源，赋予其新的时代内涵，地方性立法要做到将国家法与民间法结合起来，避免两者的冲突，尽量协调其关系，让农村基层群众更好地接受、理解、学习和运用法律。在当今经济文化发展日新月异的农村谈法治建设，一定要考虑到法治制度的现实转化性，加强经济、文化立法，并且协调好法律、文化和乡土经济发展的关系，法律促进经济发展，经济发展巩固法治，形成一个良性的循环。

2．基层干部层面形成“代理人机制”。“良法需要良吏行”，基层领导干部必须要首先树立法律信仰，提高法律素养，带头依法办事。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上发表的重要讲话中强调：“各级领导干部在推进依法治国方面肩负着重要责任，全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”在基层，领导干部的地位突出、深入一线、职权范围广泛，关键作用就更加凸显出来，所以在农村基层，领导干部更要“做尊法的模范，带头尊崇法治、敬畏法律；做学法的模范，带头了解法律、掌握法律；做守法的模范，带头遵纪守法、捍卫法治；做用法的模范，带头厉行法治、依法办事。” 只有这样，才能保证基层领导干部顺利推展法治建设工作，树立法律的权威，实现法律的规范性、概括性、普遍性、严谨性，让“良吏”来作为“良法”的“代理人”，形成一个良好的“代理人机制”。

3．法治思想要被农民群体“嵌入式”吸收。最后一个层面是农村基层法治建设的末端即农民群体，在这一层面上，整体上要进一步完善基层民主政治制度，协调好法治与村民自治的关系，为农民群体提供一个懂法、守法、用法的前提和基础，保障基层法治建设的大环境。细化到农民个体，则更多的是意识的转变、观念的更新、素质的提升和信仰的树立，要在法治宣传和教育上狠下功夫，让法治观念深入民心。早在一百多年前托克维尔在考察美国的民主制度后就感慨“自然环境不如法制，而法制又不如民情” ，法治思维只有嵌入民情，和乡土文化、“礼治”传统有机结合，法治的“营养剂”才能被良好地吸收进农村基层建设的土壤中。

（四）四个维度：有法学研究者将科学立法、严格执法、公正司法、全民守法作为全面推进依法治国的四个维度

科学立法是把人民群众的意愿通过宪法法律上升为国家意志，严格执法是政府依照法律治理社会，公正司法是创造和谐稳定的发展环境，全民守法则是法治得到实现后的美好图景。 从大方向上的立法、执法、司法、守法四个维度出发，结合上述对农村基层法治建设具体方面的分析，从而归纳出农村基层法治建设的四个具体维度，即农村基层的法律制度建构，法制机构、队伍建设，司法体制改革，法治文化精神宣传。这些内容在上面都有涉及，这里就不再赘述，四个维度的构建更多的是从一个立体的角度、综观的层面对上述内容的整合和对立法、执法、司法、守法的一个呼应。

三、总结与展望

“法者，治之端也。”国家治理体系和治理能力现代化，首先是制度建设和治理方式的法治化。在农村基层法治建设过程中建立上述的现代化体系，能更好地推进国家治理体系和治理能力现代化，同时，国家治理现代化也为农村基层法治建设中制度法规设计的现代化、组织系统结构现代化、基层工作者素质和方法方式的现代化、法治宣传理念现代化提供了一个广阔的视角。在“四个全面”战略布局中，全面推进依法治国是实现全面建成小康社会这一奋斗目标的基本方式和可靠保障。“九层之台，起于垒土”，法治建设的薄弱环节在基层，活力源泉也在基层，我国作为一个农业大国，法治建设的重点、难点在农村，突破点也在农村。当然，政策的落实最终要取决于“人”，只有农村基层的领导干部和广大群众都能积极行动起来，全面推进农村基层法治建设的体系才能得以完善，这一架构才能稳定有效地促进农村基层乃至全国的法治建设进程。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑周巍）