航运外交在“一带一路”建设中的法治选择

○ 夏海斌



航运外交在“一带一路”建设中的法治选择

○ 夏海斌

一、航运外交的法治合作基础

2013年10月，习近平总书记出访东盟国家时倡议建设“21世纪海上丝绸之路”，并上升为国家战略。

发改委、外交部和商务部联合发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》中提到，21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。海上以重点港口为节点，共同建设通畅安全高效的运输大通道。由此可知，21世纪海上丝绸之路建设兼具沿线国家和地区间港口合作，实现地理空间上的互联互通，首先需要发挥外交的谈判，沟通能力，通过签订合作协议、联合宣言，加入国际公约等进而逐步实现航运外交的法治化之路。

1.航运通道的安全合作

随着世界贸易中心向亚洲转移，世界航运中心也随之东移，在全球每年新增的海运量中，高速增长的中国经济贡献显著，有数据显示，超过60%是中国的进出口货物，中国已取代美国成为全球最大的贸易国。

作为贸易和航运大国，我国对航运通道安全的依赖性极强，加之我国的战略自然资源进口和对外贸易进出口所通过的海上通道比较集中，倘若海外通道被截断，能源危机、经济危机将随之发生，对我国经济将造成严重制约。因此，确保我国海上通道安全除了强大的综合国力，对策重点就是制定和完善国内相关海洋政策与法制，并强化在相关领域的国际合作。

2.航运企业“走出去”进行国际合作

“中国因素”在改变全球经贸格局的同时也正在促进中国航运、港口和造船业迅速崛起。1872年中国第一家轮船公司招商局走出去的方式就是开辟航线和设立机构，增加海外营运收入 。当前，中远集团、中海集团、长航集团、中外运集团和招商集团下属的招商轮船是我国从事航运业的中央直属企业，都实施了跨国战略，去海外投资和并购，其海外布局不断拓展，投资遍布海外枢纽港。分析其原因，从外部环境来讲，除了欧洲和北美等国的港口设施滞后，金融危机使港口运营变得艰难外，海外港口为筹集资金，投资的政治障碍和隐性成本开始降低也是吸引中国企业投资的重要原因。但更重要的原因则是中国经济海外存在和拓展的现实需要。

随着中国航运企业“走出去”战略的实施，各种摩擦也进入高峰期。中国船员、渔民的频繁遭到扣押，商船遭遇海盗袭击，必然会涉及当事国外交和法律关系，外交部和商务部针对中国企业海外经营出现的风险专门制定了《海外中资机构文明指南》。驻外各领事馆针对每个国家的安全风险，也不断提出了具体的安全防范措施，包括事前预防、事中应急、事后处理等。对于中国企业走出去，首先应对目的国的法律体系有一个详细的了解。企业赴海外投资，在出国考察、投资协议框架构思时，就应有相关的法律咨询和服务。目前中国法学会《关于法学会参与政府重大决策法律风险评估工作的意见(试行)》已逐步实施。

3.航运文化建设合作

航运文化是建设航运强国的内在动力，提升航运文化软实力就是要挖掘、整理我国航运历史文化、丰富和发展这航运文化，进一步创造航运文化动。中国国际航运文化节以“弘扬航运精神，助力航运发展，彰显海员魅力，服务经济建设”为宗旨，自2010年以来已经成功举办六届，还有中国航海博物馆的建立也是航运文化建设的重要载体。尽管我国已成为世界的航运大国、港口大国和集装箱运输大国，但真正的国际航运中心仍然在欧洲，是伦敦。其根本原因就在于国际航运服务业的核心仍然在欧洲。航运软实力并没有随着贸易和航运的发展转移到亚洲。因此，要提高中国航运的综合实力和在国际上的影响力、发言权，就必须加强航运文化建设，提升航运软实力，航运真正的竞争力来源于航运文化的影响力和感染力。

正如国际系统中的权力分配对国家行为的影响与国家之间的互动和互动方式相结合即可构成国际系统分析的两个重要方面， 推广至国际航运市场，由于国际海上运输高度的国际性，因此海上运输制度也具有较高的统一性，目前中国海运市场基本建立起统一开放、竞争有序的海运市场体系。这既是国际海上货物运输制度对我国的促进，同时也是我国运用航运外交资源与世界各国进行谈判、磋商、互动的结果。总之，世界近代历史反复证明了航运关系到国家的兴衰，建设航运强国、海洋强国须充分发挥航运外交的巧实力，不断提升航运文化软实力。

二、航运外交的法治化路径

1.国家元首、政府首脑等高层出访，引领航运法治

2007年9月，国家主席胡锦涛访问澳大利亚之际，中国与澳大利亚签署了承建澳大利亚西澳铁路和Oakajee港口项目的投资合作协议。2008年6月，中远集团在希腊比雷埃夫斯港集装箱码头私有化招标中成功中标，获得了该码头35年特许经营权。同年11月，在胡锦涛主席和希腊总理的共同见证下，中远集团与希腊比雷埃夫斯港务局签署了该码头经营权的转让协议。2010 年10月国家总理温家宝出访欧洲四国第一站就是希腊的比雷埃夫斯港，在两国总理的见证下，中远与合作方分别签署了对雅典2011年特奥会的赞助、中远PCT码头与雅典国际机场的“海空链接”合作等三项深化中希航运企业合作的协议。2013年9月习近平对斯里兰卡访问期间，中国和斯里兰卡将就科伦坡港口城项目签约。十八大以来，习近平主席、李克强总理先后出访17次，足迹遍及五大洲50多个国家，会见外国元首和政府首脑近500人次，在世界上担当起“中国推销员”和“攻关专家”的角色。国家领导人出访前，一般都会在出访国官方媒体发表文章或者参加工商领导人峰会，阐述世界经济和自贸区议题。

2.国家主场外交，内生驱动，创制议题

2014年11月，中国以主办APEC会议为契机，主动设置议题，启动亚太自贸区进程并批准相关路线图，随后又发起成立亚投行和丝路基金，超越并整合本地区日趋碎片化的双多边自贸安排。利用中国的经济实力、展示独立意志和金融力量，发挥“中国元素”的整体效应，提出中国全球经济治理方案。

2015年1月，中拉论坛—中国“主场外交”，通过的3个成果文件，其中经济 合作是主轴和主要内容，体现了中国经济外交宏大战略在拉美的具体实施。

主场外交还有一种形式，就是用“客场之地”显“主场之气”，例如，2013年和2014年习近平在到访国拉美的特多和巴西举行宴会，与多国领导人会晤，也是我国新一届领导的一种全新外交形式。这种外交形式效率非常高，可以开拓新的市场、新的合作伙伴，效果也很好。

3.行业协会、企业组织积极搭建多渠道的航运外交法治平台

中国积极参加国际海事组织、国际公约的谈判和履约、确立航运外交的地位。2009年11月7日至18 日,国际海事组织审核组对我国履行国际海事公约的总体战略、制度安排、工作程序、履约资源和效果等情况进行了全面审核，顺利通过审核，较好地展示中国政府良好履约的航运大国形象。 2012年，国际海事委员会成立115年以来，中国首次承办了国际海事委员会第40届大会。这次会议上《船舶司法出售国际承认公约草案》获得通过，定名为北京规则，这是第一次由中国人主导并积极参与的的国际公约的立法过程，因为我国是法院扣押和拍卖船舶数量较大的国家，这将促使我国法院扣押进而出售船舶的效力获得广泛的国际认可。此次会议的诸多议题都是航运外交的充分体现。2015年8月，第十二届全国人大常委会第十六次会议批准我国加入国际劳工组织《2006年海事劳工公约》。航运业一直是全球化特征最为明显的产业，世界货物贸易90%由商船承运。批准和实施公约能够彰显我国以人为本的执政理念，宣示我国切实维护海员劳动者权益、致力于构建航运业公平竞争环境的意愿和决心，有利于我国树立负责任的国际形象。批准公约将对促进航运业依法用工发挥重要作用。

更多新闻媒体、工商企业、社会团体、智库学者等民间机构参与航运，共同对外讲好“中国故事”。在各种公共外交的主体中，走出去的企业是重要的成员，走出去的企业急需开展多层公共外交，要处理好政府与市场的关系，走出去要学会和不同的主体打交道。随着中国海外经济利益的存在和拓展，国际上对我们的集体认知发生改变了，需要承担更多的社会责任，航运企业在行业标准、环保标准、劳工标准等方面已初步形成了自己的竞争力核心。

4.国际航运年会的实践成果

中国为加强航运业界的国际交流与合作，增进行业共识与协同，推动世界及中国海运业健康发展。2004-2014年共召开了11届国际航运年会，年会借助中国经济对世界的吸引力，使整个航运业受益，同时航运业的崛起，又对中国经济的发展贡献巨大。由于2007年的航运市场运力不断上升、造船规模也不断上升，到2008年下半年以来，国际金融危机给国际海运业带来了巨大冲击，中国海运业也受到了严重影响，航运和港口业都经历了前所未有的困难时期，导致航运业运力过剩，再到 2013年年会的主题“经济变革中的航运”对航运市场的结构、航运产业外部的变革，传统的经营模式、未来航运的发展进行了深入讨论等，但最终得出的一个结论就是国内航运企业应通力合作，应对国际航运市场的冲击，因此，对外交往、国际合作就显得尤为重要。目前年会已成为全球海运、港口、造船以及金融、贸易等行业交流合作的重要平台。

伴随着中国经济和对外贸易的快速发展，中国航运企业在获得了更加广阔的市场空间，但同时也面临着前所未有的竞争压力。

一是目前中资企业的海外投资面临东道国政治、经济、经营环境等风险，如何防范企业海外投资风险仍是航运企业面临的首要任务。

二是目前中国海外航运利益保护问题突出。一方面来源于政府外交能力的局限。另一方面，航运企业没有充分利用驻外分支机构、新闻媒体，没有充分融入当地、逐步克服主要依赖政府保护为主的被动局面。

三是中国航运企业承担外交功能面临的挑战。2014年，商务部成功地阻击了国际三大航运巨头马士基、地中海航运、达飞（三家企业简称P3）的合作计划，但航运业合纵连横是大势所趋，中国航运企业、港务企业必须拥抱竞争，主动融入国际合作而非主要依靠政府干预，这与建立统一、开放、竞争、有序的市场经济，实行依法治国是相悖的。中国大型航运企业只有参与国际竞争才能生存和发展。还有一个问题航运企业的性质问题，这些国有企业到底是属于国家还是属于企业的？我们在讨论这个话题的时候一定要考虑到公司的外交决策，以及公司在国际上所发挥的作用。

三、航运外交法治发展空间

1.国家战略层面的发展空间

航运外交是海洋强国战略的重要支撑。通过梳理改革开放以来的党和政府的工作报告、中央经济工作会议内容，发现涉及“海洋”内容很少，涉及“航运”的内容更少，但是近年来有明显的变化。如，2013年中央经济工作中提到“推进丝绸之路经济带建设，抓紧制定战略规划，加强基础设施互联互通建设。建设21世纪海上丝绸之路，加强海上通道互联互通建设，拉紧相互利益纽带”。2014年的政府工作报告中提到“在走出去中提升竞争力”，

“抓紧规划建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路，推进孟中印缅、中巴经济走廊建设”，“要坚持陆海统筹，全面实施海洋战略，发展海洋经济，保护海洋环境，坚决维护国家海洋权益，大力建设海洋强国”等。

虽然中国已连续12年当选国际海事组织（IMO）的A类理事国 ，可以说是世界上的航运大国，但对照建设航运强国的目标 还有很大的差距，我们的发展空间和潜力巨大。近些年，中国在湄公河与缅甸、泰国、老挝等国开展联合巡逻执法，共同维护湄公河航运安全即是体现了中国航运外交的理念。

2.航运界发展空间

外交问题转化为企业问题，进行低敏感度领域的合作。“外交是一个在秩序与暴力之间危险地摇摆的世界稳定下来的主要手段”。从这种意义上讲，航运业通过商业缔造和平。航运业除了创造利润之外，在和平与解决冲突过程中的主要任务是建立关系并开创交流和联合行动的途径，由于贸易是实现全球相互依存的主要途径，因此通过航运贸易建立起来各种互信互利的纽带，有可能加强整个全球大家庭的团结。

航运界有巨大的资源可以提供给外交工作，航运业在全球各地拥有一个现成的庞大的国际网络，在人们的生活和政府政策受到经济、政治和社会问题的影响时，它能提供关于这些问题的有用信息。它还拥有巨大的、从未使用过的财政能力可以支援外交。航运业不仅能服务于和平进程，还能实现其自身的经济目标。

尽管航运业交往的媒介表面上是商品和服务，但是它同时也创造了诸多途径，使善意、信息、友谊和互相尊重得以自由流动。

3.建立安全法治的国际海洋秩序空间中国作为世界第一人口大国，向海洋拓展生存空间成为我们未来发展的关键。当前我国海洋维权形势严峻，岛屿主权、海域划界、海洋资源争夺等问题日渐凸显。深度分享国际海洋规则制定权，应当从中华民族伟大复兴的视角、从全人类和平与互利的高度，着眼海洋秩序发展与重构的未来走向，探索新型的全球海洋治理体制。这就需要平衡包容性与排他性制度安排，平衡国际主义和民族主义，人类正义与国家间的正义，既保障最低海洋秩序，又努力实现海洋利用的最佳秩序。如何实现以上诸多平衡，对航运外交实践和理论都是巨大的挑战。

当今海洋法律秩序是历史上人类对海洋空间、资源的开发利用而形成的，海洋大国的航运能力一直是影响海洋事务的一个持久性因素，而航运外交对中国建设海洋强国的价值在于依托航运实践和国际海洋法律制度，在涉海谈判和争端解决中发挥广阔的行动空间，使塑造海洋秩序的意志和战略转化成现实能力，从而真正成为维护和实现安全法治的国际海洋秩序。

（作者单位：华东政法大学国际航运法律学院）

（责任编辑谭力）